Управление твердыми отходами в субъекте федерации. Теория и практика управления твердыми отходами в России и за рубежом

В Северной Америке основная ответственность за управление ТБО лежит на органах местного самоуправления при определенном участии государственных или провинциальных органов власти и в меньшей степени – федеральных или центральных правительств. Подход Канады можно охарактеризовать как еще более децентрализованный, чем у Соединенных Штатов; Канадское федеральное правительство имеет несколько директив в отношении МСУО, хотя они также распространяются на регулирование обращения опасных отходов. В Соединенных Штатах, с другой стороны, на национальном уровне рассчитываются минимальные стандарты сжигания и переработки ТО, а также для существующих и планируемых свалок. Государственные стандарты принимаются на уровне штатов и осуществляются местными органами власти и частными фирмами.

Реализация положений программы управления ТО, как правило, возлагается на местные департаменты общественных работ, хотя другие, как, например, отдел здравоохранения или окружающей среды часто участвуют в этом процессе. Кроме того, члены партий, имеющие интерес к решению вопросов МСУО могут влиять на политический процесс, в том числе через избираемые органы власти, средства массовой информации, деловые круги и общественные организации, граждан. В некоторых штатах и провинциях, экономические и экологические проблемы утилизации являются фактором, оказывающим серьезное давление на местную власть, по этой причине они часто переходят с локального на государственный / провинциальный уровень. Наиболее серьезные проблемы МСУО, не имеющие однозначного решения в США, как правило, решаются на федеральном уровне.

Часть штатов и провинции мало что делают на пути совершенствования механизмов управления ТО, в то время как другие – разработали обширное законодательство, активно применяют инновационные подходы, и привлекают высококвалифицированный персонал. Большинство из них планируют управление в отношение того или иного вида ТО, при этом ставятся конкретная цель и задачи. Эти планы / программы и соответствующие законы исходят из ресурсов и программ местных сообществ и предлагают соответствующие их ситуации подходы. Подходы к планированию включают как обязательные требования к плану / программе в части разработки, принятия и реализации, так факультативные, основанные на принципе волонтерства. Некоторые законы требуют от местных органов власти создания центров или программ, которые позволят достичь конкретных уровней переработки, другие законы налагают обязанности по переработке на промышленность и бизнес.

При этом финансирование местных властей зависит от успешности имплементации, от показателей очистки улиц и дворов и эффективности программ утилизации отходов. Законодательство может также содержать положения о грантах, гарантировать соответствующие средства, выделяемые на технико-экономические обоснования, техническую помощь, разработку и реализацию программ, программы обучения, государственное образование, образовательные учебные материалы, маркетинг в данной сфере, в том числе на создание и развитие каталогов услуг и информационных сетей для государственных и частных управляющих отходами.

Агентство охраны окружающей среды США и многие штаты создали иерархию планирования управления отходами и реализации проектов, которая рассматривает примерные варианты с точки зрения их целесообразности и относительно развития ИСУО: сокращение отходов и их повторное использование, утилизация и компостирование, получение энергии от сжигания ТО, вопросы разумного использования земли. Конкретное применение этой схемы планирования, конечно, зависит от местных географических, экологических, социальных и экономических условий. Штат Орегон, например, установил жесткие приоритеты для местных властей в части планирования, в результате чего сегодня может «похвастаться» несколькими очень удачными интегрированными стратегиями управления отходами на местном уровне и одной из самых успешных программ утилизации в Соединенных Штатах. Некоторые штаты жестко определяют параметры управления ТО, в том числе в части переработки, которая является обязательным условием, в то время как другие – оставляют этот вопрос на усмотрение местных общин, а услуги предоставляют преимущественно частные провайдеры. Некоторые штаты осуществляют целостное региональное планирование и реализацию программ на региональном уровне в целях улучшения координации усилий в сфере обращения ТО.

Налоговые и другие финансовые стимулы также играют определенную роль, часть налогов предприятий возвращается на покупку оборудования для переработки. Для отдельных отраслей промышленности, которые осуществляют переработку таких отходов, как бумага или отработанное масло, также применяются дополнительные льготы. В некоторых штатах для пластиковой тары, шин и автомобильных аккумуляторов реализуется политика «залога». Пивная индустрия в Онтарио на протяжение многих лет исключительно успешно использует систему залога-возмещения, возвращая более чем 90% тары производителю. Успех в значительной степени был обеспечен централизованным характером распространения пива, через местные розничные сети, только официальных дистрибьюторов пива. Аналогичный проект для безалкогольных напитков по всей Канаде оказался гораздо менее успешным в основном из-за децентрализованного характера распределения.

Еще одним инструментом работы с ТО на разных уровнях управления являются руководящие принципы закупок. Федеральное правительство США, например, использует руководства по закупкам бумаги, машинного масла, восстановленных шин, теплоизоляции зданий и других продуктов с обязательной последующей переработкой материалов.

Вопрос собственности в сфере ТО и управления сбором и удалением отходов в Северной Америке меняется от полностью в государственных собственности и программ, до государственных контрактов с частными фирмами, и наконец, до открытого рынка частных провайдеров / собственников ТО. Часто цитируемые преимущества частной или договорной системы включают в себя: повышение эффективности работы системы и роста качества предоставляемых услуг из-за конкуренции, меньшую восприимчивость к политическому влиянию, большую гибкость управления, и более низкие нагрузки на государственные бюджеты. Преимущества же системы, основанной на государственной собственности на ТО, включают: собственно некоммерческий характер, преимущества государственных закупок, централизованную эксплуатацию, а также стандартизацию процедур.

Как следствие ограниченности местных бюджетов, муниципалитеты все чаще обращались к частному сектору, способствуя развитию рынка эксплуатации ТО и их сбора. Исследования показали, что муниципалитеты часто могут значительно сокращать свои расходы в рамках контрактной системы оказания услуг по сбору отходов. Частная собственность также переводит на себя многие технические, финансовые и потенциальные риски этой сферы. Кроме того, многие муниципалитеты предпочитают передать значительную часть системы в частные руки, поскольку они не имеют доступа к необходимым человеческим / кадровым ресурсам (операторам, инженерам и обслуживающему персоналу, необходимому для работы объекта).

С другой стороны, некоторые муниципалитеты предпочитают сохранять режим государственной собственности на средства обращения с ТО (и сами ТО), поскольку государственная собственность дает сообществу чиновников больше контроля над развитием и эксплуатацией объектов сферы. Альтернативой является совместное государственно-частное владение и договор о сотрудничестве. Этот вариант позволяет с учетом местных потребностей и обстоятельств распределить риски и расходы проектирования, строительства и эксплуатации между участниками соглашения. Часто объекты находятся в государственной собственности, но в частном распоряжении, причем, зачастую эти же фирмы их проектируют и строят.

В некоторых муниципалитетах пытаются совмещать рыночные механизмы и привычные схемы управления, способствуя росту эффективности функционирования МСУО. Так, например, в Фениксе, некоторые районы обслуживают частные провайдеры, при сохранении муниципальной службы в других. Некоторые из этих городов развивают механизмы конкреции между отделами общественных работ и частными подрядчиками (в части торгов ТО, например).

Анализ опыта управления в различных странах и регионах мира, в том числе в РФ, убедительно приводит к выводу о всеобщем стремлении к имплементации ИСУО. При этом, очевидна тесная корреляция уровня экономического развития и степени внедрения ИСУО – чем больше финансирование, тем выше уровень мониторинга и контроля.

Вместе с тем, заметную роль играет всеобщая тенденция к приватизации данного сектора, постоянно расширяющееся присутствие частного сектора на рынке ТО. Планирование и реализация политики в области управления ТО может осуществляться на государственном или региональном уровне, но, безусловно, ключевую роль играет местное сообщество[16 - При этом, однако, следует иметь ввиду, что инструменты применимые в отношении крупных и малых городов традиционно сильно отличаются. В мировой практике существует также понятие «вейст-менеджмент больших городов» и «вейст-менеджмент малых городов» [166, 174,178], что в российской практике соответствует численности в 750 000 человек и менее соответственно (согласно типологии городов United Nations Population Division in the Department of Economic and Social Affairs of the United Nations Secretariat (New York) [181]). Также отдельно выделяют «вейст-менеджмент сельских территории» [165].], финансовые инструменты и социальный микроклимат которого и определяют степень успешности МСУО, и ИСУО – как следствие.

2. Анализ деятельности в сфере управления твердыми отходами в субъекте РФ

2.1 Практика управления твердыми отходами на региональном уровне РФ

В соответствие с методикой ЮНЕП, предлагаемой для анализа и выработки рекомендаций в области управления ТО, мы подробно рассмотрели вариации ИСУО на всем мировом пространстве. Сохраняя преемственность в изложении материала, и опираясь на предлагаемую официальными органами власти РФ классификацию регионов[17 - Здесь и далее под регионом понимается федеральный округ РФ [134]. Эта классификация представляется наиболее приемлемой еще и потому, что учитывает фактор распределения финансовых потоков в рамках бюджетных отношений между округами и федеральным центром в соответствии с методом программно-целевого управления.] страны, рассмотрим проблемы имплементации элементов ИСУО в различных субъектах России, выявляя характерные особенности регионального развития системы в целом и внутренние межрегиональные различия.

Аналогично при анализе[18 - Для удобства анализа представим полученные в ходе исследования данные в виде таблиц, отражающих показатели по каждому из субъектов РФ. При этом, важно также учитывать региональную специфику экономического развития, основные показатели которого отражены в материалах Минрегионразвития РФ также приводимых здесь [113, 131, 132].] будем исходить из того, что ИСУО включает в себя все или некоторые из следующих видов деятельности (применительно к субъекту РФ и его МО): общее направление политики в области управления ТО, представленное в концепциях развития сектора; разработка и обеспечение соблюдения правил работы сектора; планирование и оценка деятельности МСУО специалистами, пользователями и другими заинтересованными сторонами; исследования характеристик ТО для подстройки системы управления ТО; технологии обработки отходов и вторсырья, в том числе разделение, сбор, компостирование, сжигание, захоронение; продажа вторичного сырья брокерам или конечным пользователям для промышленного / коммерческого использования; создание учебных программ для МСУО-работников; создание и реализация общественных информационно-просветительских программ; определение механизмов финансирования и системы возмещения расходов; установление тарифов на услуги, создание системы нефинансового стимулирования; управление государственным сектором (в том числе администрирование и инфраструктура); включение в систему управления предприятий частного сектора, а также неофициальных работников сектора.

Анализ целевых программ является базовым источником информации. Многие аспекты исследования дополнены аналитикой открытых источников в области управления ТО (например, официальных сайтов органов власти, некоммерческих организаций, отраслевых информационных площадок), что в целом позволяет сформировать более взвешенный взгляд.

Положительная динамика большинства показателей, демонстрирующих уровень развития Центрального федерального округа (ЦФО)[19 - см. Приложение А], позволяет говорить о ситуации в общем, как достаточно благоприятной для развития сектора ТО. В соответствие с выводом, сделанным в прошлом разделе – должна наблюдаться тесная корреляция уровня экономического развития и степени внедрения ИСУО, чем больше финансовых возможностей, тем выше уровень мониторинга и контроля, тем более развита система управления ТО в целом. Следует также учитывать, что ЦФО располагает значительными человеческими ресурсами, составляющими качественный базис современной системы управления ТО.

Согласно данным, приведенным в таблицах[20 - см. Приложения А], в субъектах ЦФО существует достаточно развитая МСУО. Однако элементы системы развиты не одинаково. Механика их взаимодействия имеет свою специфику. Рассмотрим последовательно.

Общее направление политики в области управления ТО, представленное в концепциях развития сектора присутствует во всех регионах, однако документально, т.е. формально, в виде документа, содержащего даже относительно общее представление власти, общества, бизнеса о том, как должна развиваться сфера управления отходами зафиксировано в программах согласно программно-целевому методу управления, применяемому на разных уровнях власти. При этом часто наличие программ на местном уровнем, в то же время таковые могут отсутствовать на уровне субъекта федерации. Данное обстоятельство соответствует логике управления ТО, согласно ФЗ-131, отнесенного к вопросам местного значения, указывает на уровень осознания важности решения данной проблемы на уровне МО.

Безусловно в субъектах существует собственное представление о том, как должен развиваться сектор обращения ТО, сформированное во многом под влиянием фактора выхода из эксплуатации большинства существующих полигонов ТО в связи с выработкой их ресурса, и необходимостью снижения транспортных расходов (что также применимо и для характеристики ситуации в других регионах РФ). Правительство Москвы одобрило Постановление «О развитии технической базы городской системы обращения с коммунальными отходами», согласно которому в столице будет функционировать 10 мусоросжигательных заводов [79], во всех округах Москвы будут построены мусоросортировочные станции. Департаментом ЖКХ и благоустройства подготовлена программа, предусматривающая развитие промышленной базы для переработки и утилизации отходов. в Московской области планируется строительство межмуниципальных полигонов, комплексов по сортировке мусора и мусороперерабатывающих заводов. Помимо четырех межмуниципальных полигонов в области построено также шесть комплексов сортировки мусора и два завода по его глубокой переработке – в рамках программы «Экология Подмосковья на 2009 – 2011 годы» [76]. Администрация Владимирской области в рамках проекта разработки схемы территориального планирования осуществляет планирование объектов сортировки, переработки и утилизации мусора [118]. Администрация города Орел заключила договор о сотрудничестве с компанией «Экологический Альянс» по строительству на городском полигоне ТБО мусороперерабатывающего завода производительностью 200 тыс. тонн в год. Проект предусматривает также строительство четырех перегрузочных станций, приобретение высокотехнологичной коммунальной техники, строительство и оборудование контейнерных площадок, замену контейнерного парка города (реализации проекта потребует более 570 миллионов рублей [130]. Администрация Обнинска (Калужская область) совместно с областным министерством строительства и жилищно-коммунального хозяйства приступили к рассмотрению инвестиционных предложений по рекультивации полигона ТО в районе деревни Тимашово (Калужская область) [119]. В Брянской области строят мусороперерабатывающий завод (строительство оценивается в 31 миллион 163 тысячи рублей). Предприятие будет использовать переработанные отходы для производства тротуарной плитки, полиэтиленовых труб и искусственной хвои. Все не подлежащие переработке отходы будут утилизироваться на полигоне [118].