Экокриминология (oikoscrimenlogos). Парадигма и теория. Методология и практика правоприменения

Охрана природы производилась довольно нерезультативными методами. В одной из докладных записок «О нуждах охраны природы в РСФСР», направленной во ВЦИК, подчеркивалось, что «дело охраны природы в РСФСР находится в самом критическом положении».[43 - Цит. по: Природа. 1981. №8. С. 14.]

Первый советский уголовный кодекс – УК РСФСР 1922 г.[44 - Цит. по: Источники права. Сер. «Юриспруденция»: Учеб, пособие. Вып. 13/ Сост. Р. Л. Хачатуров. Тольятти, 2000. С. 3-40.] – в регламентации экологических преступлений был более чем шагом назад, как по уровню законодательной техники, так и по спектру охраняемых экологических отношений. Только в двух статьях были указаны составы экологических преступлений.[45 - Уголовное право. Особенная часть / Отв. ред. И. Я. Козаченко, З.А. Незнамова, Г. П. Новоселов. М., 2001. С. 626.]

В этом вопросе мнения Н. А. Лопашенко и Г. П. Новоселова, который полагает, что УК РСФСР 1922 г. «упоминал лишь о двух составах преступлений рассматриваемого вида»,[46 - Там же.] расходятся. «Составов экологических преступлений в анализируемом Кодексе было явно больше (нельзя же считать одним составом незаконную охоту и незаконную рыбную ловлю, например), однако недостатком законодательной техники явилось расположение их в двух статьях УК с формулированием одной санкции одновременно для нескольких совершенно разных составов».[47 - Лопашенко Н. А. Экологические преступления: Комментарий к главе 26 УК РФ. СПб., 2002. С. 18.]

В УК РСФСР 1926 г.[48 - Цит. по: Источники права. Сер. «Юриспруденция»: Учеб, пособие. Вып. 13 / Сост. Р. Л. Хачатуров. Тольятти, 2000. С. 41-84.] составы экопреступлений были размещены в главе «Преступления против порядка управления», где нарушения постановлений, изданных в интересах охраны лесов, производство различного рода запрещенных водных добывающих промыслов, разработка недр, промысел котиков и морских бобров, а затем (с 1928 г.) и незаконная охота рассматривались уже как отдельные составы преступлений.

В начале 30-х гг. в связи с усугублением классовой борьбы прослеживается четкая тенденция к ужесточению норм, устанавливающих преступность и наказуемость деяний. Действия должностных лиц, нарушающих положения об охране природы, квалифицировались по статьям о должностных преступлениях, в то время как ответственность частных лиц за подобные деяния не предусматривалась.[49 - Комментарий к УК РСФСР 1960 г. / Под ред. М. Д. Шаргородского и Н. А. Беляева. Л., 1962. С. 375,376.]В 50-е гг. в уголовном праве возникла тенденция к глубокому анализу законодательства, направленного на регулирование отношений по охране отдельных компонентов природной среды.[50 - См. напр., Васиков М. Борьба с преступными посягательствами на водное хозяйство Узбекистана: Автореф. дис. … канд. юрид. наук. 1951; Салимов И. Д. Борьба с преступлениями в области лесного хозяйства: Автореф. дис. … канд. юрид. наук. М., 1954.]

В советский период практически до конца 60-х гг. проблема охраны природы от загрязнения расценивалась главным образом как санитарная, а не экологическая, «поскольку в директивных документах и постановлениях ЦК КПСС и правительства в принципе не отрицалась сама возможность наличия каких-либо антагонистических противоречий между человеческим обществом и природой в условиях социализма и коммунизма».

В конце 50-х – начале 60-х гг. был принят ряд республиканских законов, направленных на охрану окружающей среды. В Советском Союзе началась разработка нового законодательства, регулирующего природопользование.

Правовое регулирование природопользования реализовывалось главным образом с точки зрения экономических интересов, и основное внимание было направлено на размещение и развитие производительных сил страны по экономическим зонам.[51 - Ерофеев Б. В. Экологическое право России: Учебник для юридических вузов. 6-е изд. М., 2000. С. 81.] Земля и ее природные составляющие являлись главным объектом правового регулирования и «брались под защиту закона лишь в той степени, в какой она была экономически выгодна государству».[52 - Там же.]

В УК РСФСР 1960 г.[53 - Уголовный кодекс РСФСР. М., 1996.] нормы, определяющие ответственность за экологические преступления, расположены в основном в гл. 6 «Хозяйственные преступления» и гл. 10 «Преступления против общественной безопасности, общественного порядка и здоровья населения». По сравнению с предыдущим, новый кодекс был дополнен рядом статей, в числе которых ст. 223, предусматривающая ответственность за загрязнение водоемов и воздуха. Но применять данную статью приходилось крайне редко (в 1963 г. по этой статье было осуждено 5 человек, в 1966 г. – 10, в 1967 г. – 12 человек),[54 - Правовая охрана природы // Советское государство и право. 1969. № 5. С. 5.] поскольку в условиях плановой экономики в Союзе интересы охраны и защиты природы оказались далеко не приоритетными. Гораздо больший интерес вызывала рациональность использования природных ресурсов. Позднее начинает прослеживаться пересмотр и изменение точки зрения, приоритетной становится защита окружающей среды, особенно в том, что непосредственно касалось обеспечения жизни и здоровья человека. Это, несомненно, стала большим шагом вперед, хотя до осознания необходимости охраны самой природы вне связи с защитой интересов людей было еще очень далеко.[55 - Намчук А. В. Загрязнение атмосферы. Уголовно-правовые и криминологические аспекты: Дис. … канд. юрид. наук. Ставрополь, 2000.]

Среди наиболее существенных недочетов в охране природы специалисты отмечали безнадежно устаревшую концепцию приоритета экономических интересов над экологическими, а также недостатки законодательного формулирования их составов экопреступлений.[56 - Жевлаков Э. Н. Экологические преступления и экологическая преступность. М., 1996. С. 15-16.]

На фоне принятия нового уголовного законодательства свое развитие нашло и уголовно-охранительное законодательство. Так, например, «Справочник по законодательству для прокурорско-следственных работников»[57 - Справочник по законодательству для прокурорско-следственных работников / Под общ. ред. А. С. Панкратова. В 5 т. М., 1964. T. 3. С. 175.] в нормативном акте «О едином государственном учете земельного фонда СССР»[58 - Постановление Совета Министров СССР от 20 декабря 1962 г. № 1263 «О частичном изменении порядка ведения государственного учета земель и регистрации землепользования» // Справочник по законодательству для прокурорско-следственных работников / Под общ. ред. А. С. Панкратова. В 5 т. М., 1964. T. 3.] включал в себя следующие положения:

«В целях упорядочения учета земель и контроля за правильностью их использования Совет Министров Союза ССР постановляет:

1. Ввести с 1955 года обязательный государственный учет наличия и распределения земли по угодьям и землепользователям, а также государственную регистрацию всех землепользователей по единой общесоюзной системе.

Учету подлежат все земли, находящиеся в пользовании колхозов, совхозов, городов и поселков, государственных, кооперативных и общественных учреждений, организаций и предприятий, единоличных крестьянских хозяйств и отдельных граждан, а также земли государственного земельного фонда (запаса) и государственного лесного фонда.

2. Возложить на Министерство сельского хозяйства СССР руководство учетом земель и регистрацией землепользования, а также контроль за правильностью использования земель, независимо от того, в чьем пользовании они находятся.

Установить, что указания Министерства сельского хозяйства СССР по государственному учету земель и регистрации землепользования являются обязательными для всех министерств, ведомств, учреждений и организаций».[59 - Там же.]

Другое постановление[60 - Постановление Совета Министров СССР от 22 апреля 1960 г. № 425 // СП СССР 1960. №9. Ст. 67.] подчеркивает, что «перспектива широкого развития народного хозяйства, дальнейший технический прогресс и организации новых видов производства, намеченные XXI съездом КПСС и июньским (1959 г.) Пленумом ЦК КПСС, связаны с резким увеличением потребления воды и спуска сточных вод, что требует усиленного внимания к этим вопросам.

В целях упорядочения комплексного использования и охраны водных ресурсов страны, а также скорейшей ликвидации загрязнения водоемов Совет Министров Союза ССР постановляет:

1. Возложить на Советы Министров союзных республик ответственность за плановое использование поверхностных и подземных вод на территории союзной республики, за охрану их от истощения, засорения и загрязнения промышленными, бытовыми и другими сточными (дренажными, отработанными) водами и сбросами, а также за проведение мероприятий по борьбе с вредным воздействием вод (наводнение, заболачивание, размыв, водная эрозия почв и пр.).

2. Поручить Советам Министров союзных республик организовать специальные органы Советов Министров союзных республик по использованию и охране поверхностных и подземных водных ресурсов с инспекциями по бассейнам основных рек (водоемов) на территории республики».[61 - Там же.]

Проблемы охраны окружающей природной среды от загрязнения стали оцениваться и регулироваться как экологические только в 70-е (относительно вод) – 80-е гг. (относительно атмосферного воздуха).[62 - Копылов М. Н. Юридическая ответственность за экологические преступления: Учеб, пособие. М., 2004.]

Развитие экологического законодательства постепенно привело к разделению его на виды. Принятие в 1968 г. Основ земельного законодательства СССР и союзных республик[63 - Ведомости Верховного Совета СССР. 1968. № 51. Ст. 485.] повлекло за собой принятие Основ водного законодательства (1970 г.)[64 - Там же. 1970. № 50. Ст. 566.], Основ законодательства о недрах (1975 г.)[65 - Там же. 1975. № 29. Ст. 434.], Основы лесного законодательства (1977 г.)[66 - Там же. 1977. № 25. Ст. 388.]. В 1980 г. были приняты два союзных закона – об охране и использовании животного мира[67 - Там же. 1980. № 27. Ст. 530.] и об охране атмосферного воздуха.[68 - Там же. 1980. № 27. Ст. 528.]

С принятием в 1977 г. Конституции СССР охрана окружающей среды обрела конституционный статус (ст. 18, 42 Конституции СССР) и стала конституционной обязанностью советских граждан (ст. 67 Конституции СССР), а с закреплением соответствующего положения в законе о трудовых коллективах данная обязанность стала неотъемлемой частью их деятельности.[69 - Ерофеев Б. В. Экологическое право России. М., 2000. С. 82.]

С конца 60-х вплоть до конца 80-х гг. экологическое право получает существенное развитие. В 1988 г. было принято Постановление ЦК КПСС и Совета Министров СССР «О коренной перестройке дела охраны природы в стране»[70 - СП СССР. 1988. №6. Ст. 14.], в котором экологические отношения получили правовое регулирование.

Уголовное же законодательство испытывало воздействие различных социальных процессов, что обусловливало специфику критериев криминализации и пути формирования законодательства.[71 - Виноградова Е. В. Преступления против экологической безопасности: Дис. … докт. юрид. наук. Н. Новгород, С. 87.] В период с 1980 по 1990 г. как в УК РСФСР, так и в кодексах других республик, входящих в состав СССР, никаких существенных изменений, касающихся экологии, не произошло. Причиной тому явилось обвальное разрушение социально-правового контроля за противоправным поведением, ознаменовавшее стихийный и противоречивый переход от командной экономики к рыночной. «Прежние законы переставали действовать, а новых либо не было, либо они были созданы с огромными криминогенными “дырами”, созданными по правовой или криминологической небрежности».[72 - Бородин С. В., Лунеев В. В. // О криминологической экспертизе законов и иных нормативных актов. Государство и право. 2002. № 6. С. 40-45.]

Количество зарегистрированных экологических преступлений и лиц, привлеченных за данные деяния к уголовной ответственности по-прежнему было весьма невелико (1,4% от общего числа осужденных привлекалось к уголовной ответственности за экологические преступления в 1983-1990 гг.)[73 - Ермаков В. Д. и др. Экологические преступления в России и прокурорский надзор в сфере охраны окружающей природной среды. М., 1996. С. 17-18.]. Основная доля судимостей за экопреступления приходилась на «незаконное занятие рыбным промыслом» и «незаконную охоту» – 68,8% и 23,5%, соответственно. Количество осужденных за загрязнение водоемов и атмосферы снизилось на 70,4%.[74 - Правовая охрана природы // Советское государство и право. 1969. № 5. С. 5.]

Принятый в 1991 г. Закон «Об охране окружающей природной среды»[75 - Ведомости Съезда народных депутатов и Верховного Совета РФ. 1992. № 10. Ст. 457.] кардинально изменил сохранявшуюся в предшествующий период традицию регулирования отношений в сфере взаимодействия общества и природы главным образом применительно к отдельным природным ресурсам[76 - БринчукМ. М., Дубовик О. Л. Охрана окружающей среды //Государство и право. 2003. №3. С. 30-41.] и «явился импульсом к интенсификации развития экологического законодательства»[77 - Там же.].

УК РСФСР 1960 г. предусматривал 13 составов, которые согласно определению экологических преступлений, содержавшемуся в ст. 85 Закона «Об охране окружающей природной среды» могли быть отнесены к экологическим.[78 - Копылов М. Н. Юридическая ответственность за экологические преступления: Учеб, пособие. М., 2004. С. 22.]

Слабость правового механизма обеспечения охраны природы в некоторой степени была преодолена с введением в действие 1 января 1997 г. нового уголовного кодекса РФ, в котором впервые в истории России появилась отдельная глава, посвященная экологическим преступлениям. Выделив эту главу, законодатель подчеркнул, что преступления против экологии «затрагивают не столько юридические (чье-либо право собственности) или экономические (народно-хозяйственные) интересы, сколько естественные, объективно существующие условия жизнедеятельности отдельных лиц и всего общества».[79 - Жевлаков Э. Н. Экологические преступления и экологическая преступность. М., 1996. С. 15-16.]

§ 1.3. законодательство по охране окружающей среды на современном этапе развития российского государства

Основополагающие нормы в области правового регулирования охраны природы закреплены в Конституции Российской Федерации, принятой в 1993 г., которая гарантирует каждому право на благоприятную окружающую среду, достоверную информацию о ее состоянии и на возмещение ущерба, причиненного его здоровью или имуществу экологическим правонарушением (ст. 42). Вместе с тем, Основной закон Российской Федерации обязывает каждого сохранять окружающую среду и бережно относиться к природным богатствам (ст. 58).

«Угроза ухудшения экологической ситуации в стране и истощения ее природных ресурсов находится в прямой зависимости от состояния экономики и готовности общества осознать глобальность и важность этих проблем. Для России эта угроза особенно велика из-за преимущественного развития топливно-энергетических отраслей промышленности, неразвитости законодательной основы природоохранной деятельности, отсутствия или ограниченного использования природосберегающих технологий, низкой экологической культуры. Имеет место тенденция к использованию территории России в качестве места переработки и захоронения опасных для окружающей среды материалов и веществ.

В этих условиях ослабление государственного надзора, недостаточная эффективность правовых и экономических механизмов предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций увеличивают риск катастроф техногенного характера во всех сферах хозяйственной деятельности»[80 - «О концепции национальной безопасности Российской Федерации». Указ Президента РФ от 10.01.2000 № 24 // Российская газета. 2000. 18 янв.].

Экологическое законодательство находится в сфере совместного ведения РФ и субъектов РФ. Регионы уже приняли сотни своих нормативных актов, касающихся охраны окружающей среды и природопользования на их территориях.

Именно в области экологии законотворческая деятельность субъектов Федерации наиболее активна и многогранна. Практика содержит и положительные, и отрицательные примеры. В числе положительных – опыт Республики Саха (Якутия), которая приняла свой Закон об административных правонарушениях в области охраны окружающей природной среды («Об административной ответственности за экологические правонарушения»). Он предусматривает 70 экологических административных правонарушений по отдельным природным объектам с конкретными размерами штрафов. Как отметил С. А. Боголюбов на одной из научно-практических конференций, это и юридически, и с точки зрения целесообразности правильный акт, восполняющий пробелы федерального законодательства.

В субъектах РФ законотворчество в первую очередь касается ресурсных основ. Такая ситуация логична и понятна, поскольку обусловлена географическими, природными, климатическими особенностями этих субъектов РФ. Так, если в Карелии 54% территории занимают леса, то естественно, что этот субъект РФ преуспел в законотворчестве по лесным отношениям. Кроме того, Карелия приняла Закон «Об уникальных исторических и природно-ландшафтных территориях», а в Хакасии был принят Закон «Об особо охраняемых территориях и объектах» еще до принятия подобного закона в Российской Федерации.

В числе отрицательных примеров – опыт Республики Башкортостан, где не смогли избежать ненужного дублирования федеральных законов, приняв Экологический кодекс. Наряду с этим, в 1997 г. был принят Закон «Об экологической безопасности республики Башкортостан», развивающий положения Закона РСФСР «Об охране окружающей природной среды» 1991 г. Новый Закон «Об охране окружающей среды» 2002 г. также не уделил должного внимания экологической безопасности.

Проблема обеспечения соответствия актов субъектов РФ федеральным законам (ст. 76 Конституции РФ) остается по-прежнему актуальной, поскольку по официальным данным есть тенденция к увеличению числа правовых актов в области охраны природы, принимаемых органами власти субъектов РФ и органами местного самоуправления, противоречащих федеральному законодательству.

Существуют недостатки и у государственного регулирования сферы взаимодействия общества и природы в контексте Конституции РФ. Прежней остается юридическая техника написания законов. Действующие законы по существовавшей в социалистическом государстве традиции формулируют нормы преимущественно в общем виде, не прямого действия. Отсюда – множество норм отсылочного характера. Государством не обеспечено эффективное исполнение ст. 18 Конституции РФ, которая указывает, что права и свободы человека и гражданина определяют смысл, содержание и применение законов, деятельность законодательной и исполнительной власти, местного самоуправления и обеспечиваются правосудием.[81 - Конституция Российской Федерации (с изменениями от 1996 года). СПб.,2000.] Особенно явно неисполнение законодателем обязанности по созданию правового механизма обеспечения соблюдения экологических прав, главным образом, права на благоприятную окружающую среду.

В процессе осуществления полномочий российского государства как собственника природных ресурсов по распоряжению ими и предоставлению в пользование игнорируются экологические интересы будущих поколений.

Предусмотренные в ст. 42 Конституции экологические права оказались во многом виртуальными, не подкрепленными юридическими предписаниями и судебной, административной практикой; научных исследований в этой области много, а реализуются права плохо; здесь виден явный разрыв теории и жизни.[82 - Боголюбов С. А. (Из материалов научного мероприятия «Круглый стол». Конституция РФ и развитие экологического права)// Государство и право. 2004. № 12. С. 94.]

Мало внимания уделяется экологическим обязанностям граждан (ст. 58); в то же время граждане и должностные лица имеют определенные обязанности и права. Государство создает благоприятные условия, обеспечивает соблюдение экологических прав, гарантирует выполнение природоохранных правил, привлекает к ответственности за нарушение обязанностей.

Согласно Конституции РФ поощряется деятельность, способствующая экологическому благополучию (ст. 41), устанавливаются основы федеральной политики и федеральные программы в области экологического развития (п. «е» ст. 71), обеспечивается проведение Правительством единой государственной политики в области экологии (п. «в» ст. 114). Это скорее декларации, нормы-принципы, которые предполагают еще значительные усилия по своему внедрению, применению.[83 - Там же.]

Как отмечает М. М. Бринчук, бездействие государства – одна из основных причин экологического кризиса в России, причем оно в той или иной степени характерно для каждой ветви государственной власти.

Поскольку экологическое право, в конечном счете, направлено на обеспечение одного из важнейших естественных прав человека – права на благоприятную окружающую среду, надо признать, что его развитие в современных условиях имеет принципиальное значение и в плане формирования основ гражданского общества и правового государства. Поэтому совершенно очевидно, что осуществление всех других социально значимых мер имеет смысл, если обеспечиваются приемлемые для человека условия окружающей среды, сохраняется природная среда как материальная основа для производящей экономики общества. Оценивая отношение власти, финансовых и политических структур к экологическим проблемам развития российского общества, к сожалению, приходится усомниться в полной осознанности этой истины. Потребность в более радикальных мерах, которые бы обязывали структуры власти обратить внимание на эти проблемы, более чем очевидна. Прикрываясь политическими обещаниями и сложностями переходного периода, федеральная и региональная власть, по сути дела, уже многое упустила, а в определенной мере потеряла то, что было неплохо налажено ранее в сфере природопользования[84 - Муртазалиев А. М. Из материалов научного мероприятия «Круглый стол». Конституция РФ и развитие экологического права //Государство и право. 2004. № 12. С. 94.].

Ряд проблем экологического права, как отмечает А. И. Бобылев, требует конституционного регулирования. Необходимо закрепить на конституционном уровне экологические обязанности государства. В Конституции надо более четко разграничить обязанности и права, т. е. полномочия и предметы ведения федеральных органов и органов субъектов РФ.

Е. В. Виноградова справедливо замечает, что многие соглашения в сфере охраны окружающей среды и обеспечения экологической безопасности, заключенные в развитие договоров, разграничивающих предметы ведения и полномочия, по своей сущности фактически перераспределяют полномочия в системе исполнительной власти в пользу Российской Федерации, в результате чего в будущем сфера использования упомянутых договоров окажется ограничена. Между тем вопросы, конституционно отнесенные к ведению субъектов Российской Федерации, не могут быть перераспределены федеральными законами без внесения соответствующих изменений в Конституцию Российской Федерации. [85 - Виноградова Е. В. Преступления против экологической безопасности: Дис. … д-ра юрид. наук. Н. Новгород, 2001. С. 93.]

Основополагающим комплексным законодательным актом, регулирующим отношения в области окружающей среды в целом, на сегодняшний день является Закон «Об охране окружающей среды», принятый Государственной Думой 20 декабря 2001 г. и вступивший в законную силу 10 января 2002 г. Закон определяет правовые основы государственной политики в области охраны окружающей среды, обеспечивающие сбалансированное решение социально-экономических задач сохранения благоприятной окружающей среды, биологического разнообразия и природных ресурсов в целях удовлетворения потребностей нынешнего и будущих поколений, укрепления правопорядка в рассматриваемой области и обеспечения экологической безопасности. Кроме того, Федеральный закон призван регулировать отношения в области взаимодействия общества и природы, возникающие в результате хозяйственной и иной деятельности, связанной с воздействием на природу как важнейшую составляющую окружающей среды, являющуюся основой жизни на Земле, в пределах территории Российской Федерации, а также на континентальном шельфе в исключительной экономической зоне Российской Федерации.[86 - Закон «Об охране окружающей среды». Официальный текст, действующая редакция. М., 2004.]

Столь долгожданный Закон «Об охране окружающей среды» в 2002 г. был наконец-то принят. Однако оказался он далеко не совершенным. Закон 1991 г. «страдал» неясностью формулировок принципов природоохранной деятельности. В новом законе эта проблема только усугубилась.

Одной из главных задач экологического права является создание оптимального механизма правового регулирования экологических отношений.[87 - Бринчук М. М., Дубовик О. Л. Федеральный закон «Об охране окружающей среды»: теория и практика // Государство и право. 2003. № 3. С. 30-41.] Новый кодекс с этой задачей, на наш взгляд, не справился. Практически никаких существенных кардинальных изменений в правовом механизме по сравнению с предыдущим Законом произведено не было. Такие значительные вопросы, как экологическое страхование, экологическое лицензирование, экологическая сертификация, экологический аудит, лишь упомянуты в Законе, хотя при грамотном законодательном подходе они могли бы служить мощными средствами охраны природы. Но законодатель, по-видимому, руководствовался иными принципами. «Федеральный закон “Об охране окружающей среды” является образцом нарушения законодателем таких важнейших принципов правотворчества, как правовой прогресс, научная обоснованность, профессионализм и др. Принятый Закон вследствие названных дефектов является шагом назад в экологическом законодательстве. Он – хуже прежнего закона».[88 - Там же.]