Как сделать, чтобы государство работало для граждан. Практическое руководство по решению общественных проблем и изменению мира

В то время как в «Дилемме инноватора» рассматриваются вопросы, связанные с использованием инноваций для извлечения прибыли, общественные предприниматели стремятся не заработать, а решать общественные проблемы. Чтобы дать им инструменты для этого, чтобы создать государственные органы, которые будут лучше существующих, государственный сектор должен взращивать таланты и вкладывать средства в обучение людей и формирование у них нового набора навыков. Британский консервативный политик, министр при кабинете министров Великобритании Майкл Гоув в своей многократно публиковавшейся речи 2020 года, заявил: «То, как правительство в течение многих лет до настоящего момента вознаграждало своих работников, понятным образом поощряло когнитивные навыки – умение анализировать, оценивать и, возможно, более всего, презентовать свои идеи. Я убежден в том, что это должно измениться. Приоритетами должны стать эффективная работа на местах, желание добиваться перемен на местном уровне; привносить реализуемые на практике и измеримые улучшения в жизнь других людей»[30 - Michael Gove, “The Privilege of Public Service,” Ditchley Lecture, reprinted in New Statesman, June 28, 2020, https://www.newstatesman.com/politics/uk/2020/06/privilege-public-service-michael-gove-s-ditchley-lecture-full-text (https://www.newstatesman.com/politics/uk/2020/06/privilege-public-service-michael-gove-s-ditchley-lecture-full-text).].

К несчастью, навыки совместной работы и работы с данными, необходимые для реального улучшения жизни других, – умение выявлять проблемы, анализировать данные, создавать человекоориентированный дизайн, использовать коллективный разум, быстро анализировать имеющуюся информацию, создавать мощные партнерства и определять, что работает, а что нет, – не находят широкого распространения и последовательного применения в государственных учреждениях. Опрос, который я провела в 2019 году, чтобы оценить, в какой степени более 400 американских государственных служащих местного уровня владеют навыками решения проблем, показывает, что только половина из них используют в своей работе новые инструменты анализа данных или навыки совместной работы[31 - В деталях об этих опросах о навыках общественных предпринимателей, проведенных при поддержке Международной ассоциации городских и окружных управляющих, см.: http://www.publicentrepreneur.org/skills (http://www.publicentrepreneur.org/skills).]. Только 28 % из опрошенных применяют гибкие подходы, разработанные в технологической индустрии, чтобы работать быстрее, более активно используя тестирования и проведение экспериментов. Хотя 60 % упоминают об использовании выявления проблем, лишь немногим больше половины из них при дальнейшей проверке ответили, что знают, как сформулировать гипотезу, – а это один из базовых принципов выявления проблем.

Похожие результаты были получены и в Австралии, когда я работала с коллегами в Университете Монаша. Мы провели подобный опрос, в котором приняли участие почти 400 государственных служащих, занимавших средние и высокие должности. В среднем лишь треть из австралийских чиновников использовали инновационные приемы решения проблем[32 - eth Simone Noveck and Rod Glover, “The Public Problem Solving Imperative,” ANZSOG, August 13, 2019, https://www.anzsog.edu.au/resource-library/news-media/todays-problems-yesterdays-toolkit-public-service (https://www.anzsog.edu.au/resource-library/news-media/todays-problems-yesterdays-toolkit-public-service).]. В Парагвае в 2020 году почти 500 государственных служащих, занимавших высокие должности, ответили на такой же опрос. И снова менее половины умели выявлять проблемы, только треть из них знала, как анализировать имеющуюся информацию, и совсем немногие обращались к «коллективному разуму» при решении проблем[33 - eth Simone Noveck, Victoria Alsina, and Alejandra Mendoza, “Encuesta de habilidades de innovaciоn en el sector p?blico de Paraguay” (The GovLab white paper, August 2020), https://www.thegovlab.org/publications.html (https://www.thegovlab.org/publications.html).].

Что характерно, американский, австралийский и парагвайский опросы при этом показали, что как только люди узнавали о каком-то приеме и осваивали его, они начинали постоянно применять его в своей работе. Но его применение было бессистемным, и отдельные приемы не складывались в процесс, который позволял бы довести проект от идеи до воплощения. Например, люди, которых мы опросили, могли использовать человекоориентированный дизайн, но он не становился частью процесса, который включал бы и выявление проблем; они знали, как работать с данными, но не с открытыми инновациями.

Организации государственного сектора повсеместно оказываются неспособны использовать методы решения проблем, в которых задействовались бы возможности коллективного разума и анализа данных[34 - Observatory for Public Sector Innovation, Core Skills for Public Sector Innovation (Paris: OECD, April 2017), https://www.oecd.org/media/oecdorg/satellitesites/opsi/contents/files/OECD_OPSI-core_skills_for_public_sector_innovation-201704.pdf (https://www.oecd.org/media/oecdorg/satellitesites/opsi/contents/files/OECD_OPSI-core_skills_for_public_sector_innovation-201704.pdf). Данный отчет Организации экономического сотрудничества и развития основывается на ее предыдущем исследовании, в рамках которого было проведено первое исследование проникновения инновационных навыков в масштабах страны. Тогда было опрошено 150 чилийских государственных служащих, а затем на основе этих данных был разработан отчет о ключевых инновационных навыках в системе государственного управления. Оба исследования были выполнены в 2017 году.]. И это неудивительно, потому что государственных служащих не обучают работать по-новому. Опросы показывают, что большинство людей тратили на обучение каждому из шести инновационных приемов решения проблем всего от 8 до 30 % времени[35 - Noveck and Glover, “Public Problem Solving Imperative.”].

Вот еще один пример, свидетельствующий об отсутствии адекватных методик обучения этим приемам. В июне 2019 года правительство Сингапура приняло принцип «Сингапур вместе» – обязательство реализовывать политические меры и предоставлять государственные услуги не для людей, а вместе с ними. Но, несмотря на это заявление, к концу 2019 года государственные органы лишь несколько раз, в единичных случаях собирали советы граждан и нисколько не приблизились к систематическому вовлечению местных жителей в работу или использованию всей силы коллективного разума[36 - “4G Leaders Will Work with Singaporeans to Design, Implement Public Policies: DPM Heng,” Channel News Asia, June 15, 2019, https://www.channelnewsasia.com/news/delmane/heng-swee-keat-4g-leaders-will-work-with-singaporeans-policies-11629932 (https://www.channelnewsasia.com/news/delmane/heng-swee-keat-4g-leaders-will-work-with-singaporeans-policies-11629932).]. Не потому, что не захотели, а потому, что им не хватало знаний и опыта по вовлечению граждан[37 - Интервью автора с 25 служащими, которые занимаются вовлечением граждан в процессы государственного управления в Сингапуре, организованное Министерством молодежи и культуры. Сингапур, 5 ноября 2019 года.].

Инноваторы-одиночки время от времени пробивались в органы власти, даже в условиях иерархических бюрократических структур и отсутствия специального обучения. Но инструменты, существующие сегодня, делают обучение новым навыкам решения проблем дешевле и доступнее для всех. Нет необходимости «запирать» инновации в особенных «цифровых» или «инновационных» ведомствах.

Разумеется, условия внутри отдельных институтов и организаций могут быть благоприятны для инноваторов. Но в итоге отдельные люди сами решают, как будут тратиться средства, и определяют, какие проблемы станут приоритетными, какие темы привлекут внимание СМИ, будут подниматься на собраниях, в речах, становиться предметом обещаний в предвыборных кампаниях.

Футурист и архитектор Бакминстер Фуллер сравнивал силу отдельных инициаторов перемен с рулевым триммером – небольшой лопастью, которая управляет траекторией огромного корабля[38 - «Заговор TrimLab» (Trim Lab Conspiracy) – это название «салона», который Дэвид Джонсон, Сьюзан Кроуфорд и я проводили в период с 2003 по 2008 год в Нью-Йорке, а затем в Вашингтоне. Он сознательно выстраивался как возможность обсуждать стратегии решения общественных проблем с использованием новых технологий. В течение нескольких лет мы встречались либо каждые две недели, либо раз в месяц, чтобы проводить эти обсуждения. См: Buckminster Fuller, “A Candid Interview with R. Buckminster Fuller,” Playboy 19, no. 2 (February 1972), available at http://www.bfi.org/sites/default/files/attachments/pages/CandidConversation-Playboy.pdf (http://www.bfi.org/sites/default/files/attachments/pages/CandidConversation-Playboy.pdf).]. Те, кто занимается решением общественным проблем, знают, какие инструменты задействовать, чтобы создавать, развивать и воплощать решения, которые будут работать в рамках их собственной организационной культуры. Такое внимание к инновационным навыкам ставит в центр внимания исключительно способности менеджеров и руководителей[39 - Австралийская комиссия по государственной службе охарактеризовала недостаток навыков как «существенное препятствие, которое мешает генерировать, отбирать, реализовывать и поддерживать инновации в государственном секторе». Australian Public Service Commission, “Barriers to Innovation in the APS,” accessed October 10, 2020, https://www.apsc.gov.au/4-barriers-innovation-aps (https://www.apsc.gov.au/4-barriers-innovation-aps). See also OECD, Innovation Skills in the Public Sector: Building Capabilities in Chile, OECD Public Governance Reviews (Paris: OECD, 2017), 30, http://dx.doi.org/10.1787/9789264273283-en (http://dx.doi.org/10.1787/9789264273283-en).]. Еще никогда потребность обучить новых лидеров, энергичных инноваторов, которые будут стремиться выйти за пределы простого подчинения правилам и начнут по-настоящему решать проблемы, не была настолько острой – особенно в государственных органах.

Внедряя новые подходы к решению проблем, крайне необходимо снизить отчужденность и разобщенность. Исследования, посвященные значению и характеру труда, показали, что работники, которые получают удовольствие от автономной деятельности и решения сложных задач, являются более вовлеченными и креативными, чем те, которым не присущи такие качества. В 2015 году профессор психологии Барри Шварц писал в The New York Times, что все мы «хотим заниматься работой, которая заставляет нас справляться с вызовами и требует вовлеченности, той, что позволяет проявлять благоразумие и сохранять контроль над тем, что мы делаем, работой, которая дает нам возможности учиться и расти. Мы хотим трудиться рядом с коллегами, которых мы уважаем, и с начальством, которое уважает нас. А более всего мы хотим знать, ради чего работаем, и менять что-то к лучшему для других с тем, чтобы стать лучше самим»[40 - Barry Schwartz, “Rethinking Work,” New York Times, August 28, 2015, https://www.nytimes.com/2015/08/30/opinion/Sunday/rethinking-work.html (https://www.nytimes.com/2015/08/30/opinion/Sunday/rethinking-work.html).]. Существует множество исследований, подтверждающих, что мы наиболее мотивированы, когда помогаем другим[41 - Adam Grant and James Berry, “The Necessity of Others Is the Mother of Invention: Intrinsic and Prosocial Motivations, Perspective-Taking, and Creativity,” Academy of Management Journal 54 (2011): 73-96.]. Самые эффективные организации – те, чьи сотрудники работают автономно и творчески, решая проблемы, с которыми сталкиваются другие люди[42 - Teresa M. Amabile, K. G. Hill, B. A. Hennessey, and E. M. Tighe, “The Work Preference Inventory: Assessing Intrinsic and Extrinsic Motivational Orientations,” Journal of Personality and Social Psychology 66, no. 5 (1994): 950-967, http://dx.doi.org/10.1037/0022-3514.66.5.950 (http://dx.doi.org/10.1037/0022-3514.66.5.950).]. Это верно и для государственных служащих[43 - Robert Lavigna, “Employee Engagement Low, Especially in Government,” Association for Talent Development, October 19, 2017, https://www.td.org/insights/employee-engagement-low-especially-in-government (https://www.td.org/insights/employee-engagement-low-especially-in-government). See also Lavigna, Engaging Government Employees: Motivate and Inspire Your People to Achieve Superior Performance (New York: HarperCollins Leadership, 2013).].

Чтобы заново определить роль государственного служащего как общественного предпринимателя, понадобиться отказаться от традиционного взгляда на них как на посредников-технократов и лиц, принимающих решения. Важно увидеть в них сочувствующих координаторов, организующих общение, строящих коалиции между разными секторами, чтобы решать практические проблемы и в конечном итоге улучшать жизнь людей.

Подчеркну: общественное предпринимательство ни в коем случае не требует приватизации или замены государственного управления рыночными решениями. Также оно не требует, чтобы государственные органы уподобились коммерческим организациям или чтобы все проблемы решались с помощью мобильных приложений. Напротив, инструменты и методы, изучаемые в рамках общественного предпринимательства, направлены на то, чтобы дать голос людям, которых раньше исключали из процесса публичного принятия решений, – то есть всем нам, а особенно самым уязвимым из нас.

Соответственно, общественное предпринимательство очень тесно связано с моими предыдущими книгами о демократии и опирается на них: речь о книгах «Вики-правительство: как технологии помогают сделать правительство лучше, демократию – сильнее, а граждан – влиятельнее», в которой была сформулирована политическая теория о коллаборативной демократии, и «Умные граждане – умное государство: экспертные технологии и будущее государственного управления», в которой показывалось, как государственные институты могут стать лучше, используя знания и опыт сограждан.

Но данная книга уже не ограничивается теорией. Она основана на повседневных навыках и практиках решения проблем более демократическими способами. Она предлагает практическое руководство, адресованное более широкой аудитории (а не только государственным служащим), и обращается ко всем, кто занимается решением общественных проблем и социальными инноваций либо изучает эту область, вне зависимости от того, связано ли это с их работой или с обучением в профессиональных учебных заведениях в области бизнеса, права, технических специальностей и компьютерных наук, а также к тем, кто просто хочет добиться каких-то изменений на местном уровне. Я стремлюсь охарактеризовать решение общественных проблем через описание новых принципов организационного мышления и отдельных наборов навыков, направленных на решение проблем именно в общественном (а не в частном) секторе. Решая эту задачу, я также обозначаю отличие этой книги от немногочисленных предшествующих исследований общественного предпринимательства, которые фокусируются на изучении отдельных кейсов или инновационных организаций, но ничего не говорят о том, как наращивать возможности отдельных людей в этой сфере.

В противовес такому подходу, в данной книге используются примеры со всего мира в сочетании с данными эмпирических исследований и подробных интервью. На их основании делаются выводы о том, какие навыки и способности нужны общественным предпринимателям. Если вы в будущем видите себя тем, занимается решением общественных проблем, то есть общественным предпринимателем, я верю, что смогу предложить вам максимально эффективные рекомендации, которые помогут продвинуть вперед свои проекты, вне зависимости от того, работаете ли вы в государственной организации или пытаетесь реализовать проекты, имеющие определенную миссию, за ее пределами[44 - Дополнительную литературу по общественному предпринимательству можно найти здесь: Sandford Borins, The Persistence of Innovation in Government (Washington, DC: Brookings Institution Press, 2014), 20-25.].

Эта книга будет интересна и академическим ученым, и практикам – политикам, общественным служащим, социальным предпринимателям. Во второй главе я рассказываю об историческом и политическом контексте решения общественных проблем, а в последующих главах предлагаю серию инновационных эвристик, позволяющих решать общественные проблемы с помощью более широкого набора инструментов – такого, который включает в себя использование больших данных и новых технологий, – не ограничивающегося традиционными темами политического анализа и предполагающего более тесный диалог и сотрудничество, основанное на использовании статистических данных и вовлечении людей.

Каждая глава посвящена отдельному навыку. Она объясняет, почему он важен и как он применяется на практике. Каждая глава завершается разделом «Практические задания», который содержит упражнения по применению этого навыка в вашей работе. Я использовала эти упражнения в течение многих лет, проводя обучение и тренинги для чиновников со всего мира, от Сингапура и Новой Зеландии до Мексики и Ганы, а также для социальных инноваторов и студентов различных университетов, включая Нью-Йоркский университет, Йель и Стэнфорд. Я прочла первую версию своего курса, посвященного решению общественных проблем, почти двадцать лет назад, в 2003 году. Я рассчитываю, что упражнения, представленные в этой книге, помогут вам применить инновационные практики решения проблем к вашим собственным проектам. Это лишь часть из множества упражнений, которым я научилась у людей и организаций, ставших пионерами в применении этих методов в разных концах нашей планеты. Интерактивные версии этих упражнений и сопровождающий их онлайн-курс можно найти по адресу https://solvingpublicproblems.org (https://solvingpublicproblems.org/).

Заключение

«Открытая разработка лекарств» (Open Drug Discovery) – «уже не проект, а движение», – пишет Самир Брахмачари[45 - Samir Brahmachari, interview, “Expert Conversation: Using Open Source Drug Discovery to Help Treat Neglected Diseases,” The Conversation, January 14, 2017, https://theconversation.com/expert-conversation-using-open-source-drug-discovery-to-help-treat-neglected-diseases-79318 (https://theconversation.com/expert-conversation-using-open-source-drug-discovery-to-help-treat-neglected-diseases-79318).]. Организация «Фонд открытого исследования лекарственных средств» (Open Source Farma Foundation), созданная в 2018 году, чтобы превратить коллективную инициативу в клинические испытания, использовала метформин, распространенное лекарство от диабета, и начала применять его в ходе фазы 2В клинических исследований в качестве средства от туберкулеза. Процесс занял меньше года и стоил меньше $50 000[46 - Rohit Vashisht, and Samir K. Brahmachari, “Metformin as a Potential Combination Therapy with Existing Front-Line Antibiotics for Tuberculosis,” Journal of Translational Medicine 13 (2015): art. 83, https://doi.org/10.1186/s12967-015-0443-y (https://doi.org/10.1186/s12967-015-0443-y).]. Сравните это с оценкой, которую дают специалисты из Университета Тафтса – в среднем разработка лекарства стоит $2,6 млрд[47 - Joseph A. DiMasia, Henry G. Grabowski, and Ronald W. Hansen, “Innovation in the Pharmaceutical Industry: New Estimates of R&D Costs,” Journal of Health Economics 47 (May 2016): 20-33.35. Cap?tulo Tercero del Programa Desaf?os, Art?culo 509 Bis 7, et seq., September 13, 2017, https://www.sanpedro.gob.mx/gobierno/Reglamentos/PDFs/ReglamentoParticipaci%C3%B3nCiudadanaparapublicaci%C3%B3np%C3%A1ginainterntetGobMunicipalrevisado_XBDXNGD1IK.pdf (http://surl.li/avokw).]. Подобным образом, Грасиэла Рейес не только осуществила свою программу «Вызовы» (Desafios), но и стала куратором муниципального проекта, в ходе которого местные власти решили сделать реализованную в «Вызовах» модель обучения и взаимодействия с гражданами новой парадигмой для деятельности городских властей Сан-Педро.

Джонатан Уочтел больше не работает городским планировщиком: теперь он менеджер по устойчивому развитию, а программа развития районов превратилась в растущую сеть, в которой уже четыре города и тысячи успешных проектов, реализуемых в рамках деятельности новой некоммерческой организации.

Учитывая, с какими сложными, взаимосвязанными вызовами приходится сталкиваться нашему миру – а их количество только возросло в результате пандемии и экономического спада 2020 года – нам необходимо все быстрее справляться с огромным количеством проблем, возникающих в нашем обществе. Это возможно, если мы усвоим методики, которыми пользуются общественные предприниматели. В дополнение к этому, если большее количество людей, работающих на правительство, примут эти методы, мы сможем сделать государственные органы более эффективными и легитимными, потому что они будут реализовывать на практике то, что имеет значение для реальных людей.

Если эксперименты и примеры, описанные в этой книге, о чем-то и говорят, то о том, что мы можем обучить людей в государственных органах и за их пределами работать более открыто и быть более способными к совместной деятельности, использовать силу статистических данных и коллективного разума, чтобы лучше, быстрее и справедливее решать проблемы и при этом в полной мере профессионально реализоваться. Как воплотить это в жизнь, и рассказывает эта книга.

Глава 2

Государственное управление: лучше меньше, да лучше. Политический аспект решения проблем: кризис доверия

Нет дела, коего устройство было бы труднее, ведение опаснее, а успех сомнительнее, нежели замена старых порядков новыми. Кто бы ни выступал с подобным начинанием, его ожидает враждебность тех, кому выгодны старые порядки, и холодность тех, кому выгодны новые…

    Никколо Макиавелли. Государь (пер. Г. Муравьевой)

Кризис доверия в государственных институтах

В Луисвилле качество воздуха едва ли не худшее во всех Соединенных Штатах. Особенно плохой он в западной части города – бедных районах, населенных преимущественно афроамериканцами. Расположенные рядом с жилыми районами электростанции, сжигающие резину и уголь, выбрасывают в воздух диоксид азота и диоксид серы, вынуждая людей использовать противоастматические ингаляторы чаще, чем жители какой-либо другой части города. В 2015 году Тед Смит, руководитель отдела инноваций в Луисвилле, основал AIR Louisville – совместный проект, в котором участвовали городские власти, местный университет и дочернее социальное предприятие под названием Propellor. В результате было проведено самое масштабное исследование заболеваний органов дыхания у жителей города, когда-либо выполнявшееся при совместном участии государственных и частных организаций.

В проекте приняли участие более тысячи городских жителей, которые отслеживали, где, когда и почему они ощущали астматические симптомы или обострение хронической обструктивной болезни легких (ХОБЛ). Гражданам раздавали медицинские датчики с GPS, и те, кто страдали от упомянутых заболеваний, получали уведомления в дни, когда их состояние с большой вероятностью могло ухудшиться. Сенсоры Propeller собрали 1,2 млн единиц данных с ингаляторов, в том числе была учтена 251 000 случаев применения лекарства. Эти данные должны были помочь властям Луисвилла установить, что вызывает симптомы астмы и ХОБЛ у его жителей. В результате такого инновационного использования данных и совместных действий горожан удалось на 82 % снизить использование экстренных противоастматических ингаляторов, а у тех, кто страдал астмой, вдвое выросло количество ремиссий. Теперь город делает еще больше, чтобы снизить загрязнение воздуха. Для этого власти увеличивают количество деревьев в районах с высоким риском астмы, работают над тем, чтобы перенаправить дизельные грузовики в объезд районов высокого риска, а также оповещают всех граждан о повышенной вероятности проявлений астмы, рассылая прогнозы через действующую в городе «умную» систему уведомлений[48 - Laura Bliss, “How Louisville Is Using GPS to Control Asthma,” City Lab, August 9, 2017, https://www.citylab.com/environment/2017/08/how-high-tech-inhalers-are-helping-louisville-clear-the-air/535749/ (https://www.citylab.com/environment/2017/08/how-high-tech-inhalers-are-helping-louisville-clear-the-air/535749/).].

Хотя не все государственные органы реализуют столь же инновационные проекты, как AIR Louisville Теда Смита, многие деятели в США и других странах работают эффективно и этично. Одни заботятся о том, чтобы самолеты приземлялись вовремя, еда и лекарства были безопасны, другие обеспечивают обучение и питание детей, не требующее прямой оплаты, третьи защищают районы от преступников и мошенников. В эпоху COVID-19 такие люди сыграли огромную роль, помогая своим сообществам преодолеть последствия глобальной пандемии[49 - Service to America Medals (The “Sammies”), “2020 Samuel J. Heyman Service to America Medals,” accessed October 9, 2020, https://servicetoamericamedals.org/ (https://servicetoamericamedals.org/).]. Книга экономиста Марианы Маццукато «Предпринимательское государство» (Entrepreneurial State) посвящена разоблачению мифа о том, что частный сектор реализует инновации, а государственный – нет[50 - Mariana Mazzucato, The Entrepreneurial State: Debunking Public vs. Private Sector Myths (London: Anthem, 2013).]. Ее книга проливает свет на политические меры и гранты, которые помогли, например, создать такие отрасли, как интернет, GPS и биотехнологии. Государственное ведомство даже предоставило Apple кредит на $500 000 еще до того, как компания стала публичной, и благодаря этой инвестиции смогла воплотиться в жизнь одна из величайших историй об инновациях нашего времени.

Однако, несмотря на то что государству многократно удавалось добиться успеха, все чаще государственные институты воспринимаются как бесполезные в условиях новых вызовов времени. От кризиса водоснабжения, случившегося в городе Флинт (Мичиган) до неполучения ветеранами медицинской помощи и кризиса почтовой системы США – слишком часто власти справляются со своими обязанностями недостаточно эффективно или вовсе терпят провал. Даже там, где административные структуры функционируют нормально и не коррумпированы, общественность не уверена в их эффективности. Хотя во время пика пандемии коронавируса в 2020 году доверие властям во всем мире пережило временный подъем, подобный тому во время Второй мировой войны или теракта 11 сентября 2001 года, американцы считают, что Вашингтон не сумел должным образом отреагировать на угрозу вируса, и неэффективность правительства вызывает раздражение[51 - Edelman, “Edelman Trust Barometer Spring Update: Trust and the Covid-19 Pandemic,” May 5, 2020, https://www.edelman.com/research/trust-2020-spring-update (https://www.edelman.com/research/trust-2020-spring-update). See also Sabrina Tavernise, “Will the Coronavirus Kill What’s Left of Americans’ Faith in Washington?” New York Times, May 24, 2020, A4.5. Paul C. Light, “Six Ways the Demand for Government Reform Will Shape the 2020 Election,” FixGov (blog), Brookings Institution, February 26, 2020, https://www.brookings.edu/blog/fixgov/2020/02/26/six-ways-the-demand-for-government-reform-will-shape-the-2020-election/ (https://www.brookings.edu/blog/fixgov/2020/02/26/six-ways-the-demand-for-government-reform-will-shape-the-2020-election/).]. Требования «крайне радикальных реформ» звучат как никогда часто. По всему миру люди разочаровываются в политической системе, которая, как они считают, подвела их.

Такие настроения усиливаются, потому что государственные институты часто оказываются неэффективными, негибкими и дисфункциональными. Слишком часто – как и в ситуации с реакции федеральных властей на пандемию, люди не доверяют государственным органам, потому что те и не заслуживают доверия[52 - «Регулирование сейчас подвергается атакам со всех направлений как непродуктивное, неэффективное и недемократичное». Jody Freeman, “Collaborative Government in the Administrative State,” UCLA Law Review 45, no. 1 (1997): 3.«Более шести из десяти американцев, согласно опросам Gallup, проведенным в этом году, уверенно ответили, что “большинство членов Конгресса” не заслуживают переизбрания… Самый частый ответ… довольно прямолинейный и четкий, или даже немного тавтологичный: члены Конгресса плохо справляются со своей работой или просто не выполняют свою работу, и точка». Frank Newport, “Americans See Congress as Ineffective, Self-Serving, Entrenched,” Gallup, June 23, 2010, https://news.gallup.com/poll/141008/americans-congress-ineffective-self-serving-entrenched.aspx (https://news.gallup.com/poll/141008/americans-congress-ineffective-self-serving-entrenched.aspx).«Сегодня мы замечаем, если президент не появляется… Ни один человек не может единолично представлять разнообразные, противоречивые интересы 327 млн граждан. Не исключено, что ни один человек не может справляться с постоянно возрастающими обязанностями своей администрации, одновременно управляя исполнительной ветвью власти, состоящей из 2 млн работников (не считая вооруженные силы), отвечая за все, от загрязнения воздуха до рентгеновского досмотра пассажиров в аэропортах». John Dickerson, “The Hardest Job in the World,” Atlantic, May 2018, https://www.theatlantic.com/magazine/archive/2018/05/a-broken-office/556883/ (https://www.theatlantic.com/magazine/archive/2018/05/a-broken-office/556883/).]. В первые четыре месяца пандемии руководители государственных организаций потратили более $100 млн на услуги консалтинговой компании McKinsey, чтобы повысить вероятность адекватности предпринимаемых мер – или, по крайней мере, чтобы создать такое впечатление[53 - Ian MacDougall, “How McKinsey Is Making $100 Million (and Counting) Advising on the Government’s Bumbling Coronavirus Response,” ProPublica, July 15, 2020, https://www.propublica.org/article/how-mckinsey-is-making-100-million-and-counting-advising-on-the-governments-bumbling-coronavirus-response (https://www.propublica.org/article/how-mckinsey-is-making-100-million-and-counting-advising-on-the-governments-bumbling-coronavirus-response).].

Хотя люди были недовольны властями во все времена, данные опросов показывают, что сейчас доверие правительству в США низко как никогда[54 - Megan Brenan, “Americans’ Trust in Government to Handle Problems at New Low,” Gallup, January 31, 2019, https://news.gallup.com/poll/246371/americans-trust-government-handle-problems-new-low.aspx (https://news.gallup.com/poll/246371/americans-trust-government-handle-problems-new-low.aspx).]. Когда американцам задавали вопрос «Как часто вы соглашаетесь с тем, что власти предпринимают правильные действия?» в 1958 году, 73 % ответили «почти всегда». К 2013 году этот показатель упал до 28 %. В другом опросе, проведенном в 2010 году, доля американцев, которые «были в высшей степени уверены», что федеральные власти могут решить проблемы, с которыми сталкиваются, составило ничтожных 4 %[55 - Peter Schuck, Why Government Fails So Often: And How It Can Do Better (Princeton, NJ: Princeton University Press, 2014), 3. See also Joseph S. Nye Jr. and Philip D. Zelikow, “Conclusion: Reflections, Conjectures, and Puzzles,” in Why People Don’t Trust Government, ed. Joseph S. Nye Jr., Philip D. Zelikow, and David C. King (Cambridge, MA: Harvard University Press, 1997), 253-281.].

Напротив, избиратели, как правило, воспринимают власти как «неуклюжего и недееспособного великана»[56 - Washington Post, The Great Society: 50 Years Later (New York: Diversion Books, 2014), 4.]. США опустились на двадцать пятое место в рейтинге демократических стран, составленным журналом Economist из-за низких оценок в категории «функционирование государственных органов»[57 - “Democracy Index 2019,” Economist, accessed October 10, 2020, http://www.eiu.com/topic/democracy-index (http://www.eiu.com/topic/democracy-index).]. Профессор права Йельского университета Питер Шак в своей книге «Почему правительство так часто ошибается» (Why Government Fails So Often) отмечает, что этого взгляда придерживаются как республиканцы, так и демократы. Шак делает вывод, что избиратели так плохо относятся к властям, потому что те действительно плохо справляются со своими обязанностями. Выполнив метаанализ 270 оценок федеральных государственных программ, реализованных в США (программы оценивались аналитическими группами, придерживающимися как правых, так и левых взглядов, а также Административно-бюджетным управлением и Управлением подотчетности правительства), Шак обнаружил, что «только небольшое количество этих оценок можно счесть позитивными. В подавляющем большинстве случаев речь идет либо о явно негативных, либо о смешанных результатах»[58 - Schuck, Why Government Fails So Often, 23.].

Разумеется, любое исследование, цель которого состоит во внимательном изучении причин провала властей, может в какой-то степени страдать от ошибки отбора. Тем не менее, делая «неизбежный вывод» о том, что общественное недовольство оправдано, поскольку власти действительно неэффективны, Шак цитирует совместное, межпартийное заявление, сделанное директором Административно-бюджетного управления в период президентства Барака Обамы Питером Орсзагом и занимавшим ту же должность в период президентства Дж. Буша Джоном Бриджлендом. Эти два аналитика пришли к следующему выводу: «Основываясь на наших впечатлениях, меньше, чем для 1 доллара из каждых 100 долларов бюджетных трат можно найти хотя бы самые общие подтверждения того, что эти средства были потрачены разумно»[59 - John Bridgeland and Peter Orszag, “Can Government Play Moneyball? How a New Era of Fiscal Scarcity Could Make Washington Work Better,” Atlantic, July-August 2013, https://www.theatlantic.com/magazine/archive/2013/07/can-government-play-moneyball/309389/ (https://www.theatlantic.com/magazine/archive/2013/07/can-government-play-moneyball/309389/).].

Такие выводы подтолкнули политолога Пола Лайта к выводу о том, «неудачи федеральных властей стали такой обыденностью, что они становятся для общественности чем-то ожидаемым, а не поводом для удивления. Вопрос уже не в том, потерпят ли власти очередную неудачу в следующие несколько месяцев – а в том, где это произойдет. А ответ такой: где угодно»[60 - Paul C. Light, “A Cascade of Failures: Why Government Fails, and How to Stop It,” Brookings Institution, July 14, 2014, https://www.brookings.edu/research/a-cascade-of-failures-why-government-fails-and-how-to-stop-it/ (https://www.brookings.edu/research/a-cascade-of-failures-why-government-fails-and-how-to-stop-it/).].

Это «обрушение доверия» происходит одновременно с ростом «разрыва легитимности» – ощущением, что те, кто нами управляют, не представляют нас. Американская общественность имеет единое мнение по многим политическим вопросам, но Конгресс при этом становится все более поляризованным, поглощенным межпартийной борьбой, и с 1980-х противостояние только усиливается. В Конгрессе каждый день – это День выборов[61 - Seth J. Hill and Chris Tausanovitch, “A Disconnect in Representation? Comparison of Trends in Congressional and Public Polarization,” Journal of Politics 77, no. 4 (2015):1058-1075.].

Более того, предпочтения среднего американца, похоже, имеют ничтожное влияние на государственную политику. Вероятно, и голосование уже мало что решает. Профессора права университета Джорджа Мейсона Брайан Каплан и Илья Сомин, следуя традиции, заданной Энтони Даунсом в его классической работе 1957 года «Экономическая теория демократии», считают голосование, эту базовую форму демократического участия, иррациональным и нерелевантным[62 - Bryan Caplan, The Myth of the Rational Voter: Why Democracies Choose Bad Policies (Princeton, NJ: Princeton University Press, 2007); Ilya Somin, Democracy and Political Ignorance: Why Smaller Government Is Smarter (Stanford, CA: Stanford University Press, 2013); Rick Shenkman, Just How Stupid Are We: Facing the Truth about the American Voter (New York: Basic Books, 2008).]. Но причину этого они видят в некомпетентности граждан, а не в том, как устроены наши нынешние институты, и не в том, как они работают[63 - Anthony Downs, An Economic Theory of Democracy (New York: Harper, 1957); see also Guido Pincione and Fernando Tesоn, Rational Choice and Democratic Deliberation: A Theory of Discourse Failure (Cambridge: Cambridge University Press, 2006). Ознакомиться с язвительной критикой «антидемократической точки зрения» можно в работе: Roslyn Fuller, In Defence of Democracy (London: Policy, 2019).]. Политологи Крис Эйкен и Ларри Бeртелс (в исследовании, которое подвергалось обширной критике) доходят даже до утверждения, будто голосование настолько иррационально и избиратели настолько некомпетентны, что любые факторы – от погоды до нападений акул – влияют на решения избирателей больше, чем их способность принимать осознанные решения[64 - Christopher H. Achen and Larry M. Bartels, Democracy for Realists: Why Elections Do Not Produce Responsive Government (Princeton, NJ: Princeton University Press, 2017).]. С левого фланга тоже доносятся сомнения, которые сводятся к утверждению, что «власть народа волей народа» – лишь миф.

Джейкоб Хэкер и Пол Пирсон в своей книге «Политика «победителей, которые получают все» (Winner-Takes-All Politics) делают вывод о том, что возникшая в 1970-х и располагающая миллиардами долларов лоббистская машина, сформированная корпорациями, чтобы противодействовать расходам, которых от бизнеса требовали социальные программы и протекционистские меры «Великого общества», неотступно продвигала законодательную программу, которая дала бы богатым преимущество над средним классом. В их книге задокументирован процесс систематического исключения «обычного человека» из политики в результате союза между крупным бизнесом и политиками[65 - Ситуация, описанная в данной книге, отражает начавшийся в 70-х годах процесс построения неоконсервативного (или неолиберального) политического строя в США и странах-союзниках. Наиболее полно данный процесс описан в книге американского политолога Н. Кляйн «Доктрина шока». (Прим. ред.)]. Крупные корпорации располагают колоссальным влиянием[66 - See Lawrence Lessig, Republic Lost: Version 2.0 (New York: Twelve, 2015); and Paul Pierson and Jacob Hacker, Winner-Take-All Politics: How Washington Made the Rich Richer – and Turned Its Back on the Middle Class (New York: Simon and Schuster, 2011).]. Авторы упомянутой книги утверждают, что по мере усиления неравенства люди перестали чувствовать, что дела идут хорошо или что власти действуют в их интересах. Возможно, одним из индикаторов влияния корпораций можно назвать рост числа лоббистов – их количество выросло с 175 в 1971 году до более 11 000 сегодня – это либо следствие склонности Конгресса отдавать приоритет интересам крупных компаний, либо ее причина[67 - Stephen M. Teles, “Kludgeocracy in America,” National Affairs 25 (Fall 2013): 97.]. Как утверждает Стивен Телес, «сложность и непоследовательность нашей системы государственного управления» делает участие граждан еще более затруднительным. Бюрократизм, политический жаргон и запутанные правила часто «попросту мешают нам понять, какие именно действия предпринимают власти, и в числе практик, которые чаще всего за этим скрываются – усиливающаяся тенденция к принятию политических решений, которые перераспределяют ресурсы в пользу богатых и хорошо организованных за счет тех, кто беднее и хуже организован»[68 - See Center for Responsive Politics, Open Secrets, “Lobbying Data Summary,” accessed October 10, 2020, https://www.opensecrets.org/federal-lobbying/summary (https://www.opensecrets.org/federal-lobbying/summary). See also John B. Judis, The Paradox of American Democracy: Elites, Special Interests, and the Betrayal of Public Trust (New York: Knopf, 2013).]. В ситуации, когда законы создаются в основном специалистами, работающими скрытно, неудивительно, что уровень доверия к Конгрессу находится на историческом минимуме.

Лоббисты и группы влияния соперничают за возможность воздействовать на законодателей, в то время как письма избирателей копятся «мертвым грузом» в кабинетах Конгресса. Предположение о том, что он не представляет интересы американской общественности и что Вашингтон не руководствуется интересами общественного блага, исходит из жизненной практики. Политики красуются перед камерами, но оставляют проблемы будущим поколениям. В отсутствие инструментов и процессов, которые позволили бы наладить продуктивную двустороннюю коммуникацию с избранными и назначенными официальными лицами, страдает легитимность.

Кризис доверия государственным институтам питает давние и очень острые дебаты о роли государства, и крайние точки зрения в этом споре – разные ответы на вопрос, должно ли правительство стать больше или меньше. «Большое правительство» вызывает в памяти негативные образы рамолических бюрократов или произведения Оруэлла. Консерваторы – сторонники так называемого «маленького правительства» видят в государстве главное препятствие решению проблем, особенно когда регулятивные меры мешают бизнесу. Они требуют ограничить размер государственных органов, чтобы избежать чрезмерного вмешательства в экономику и частную жизнь.

Но ведение дискуссии о нехватке доверия в терминах размера государственных органов создает ложную дихотомию между качеством большого и малого. Хотя консерваторы действительно в чем-то правы, когда говорят об избыточной бюрократии, они в то же время кое-что упускают. Государственные органы играют жизненно важную роль, выступая независимым и нейтральным арбитром в вопросах общественного блага. Нам нужно сильное правительство, чтобы обеспечить верховенство закона, защитить права меньшинств, справедливо распределять государственные программы и услуги так, чтобы они работали для всех. Как мы видели на примере COVID-19, нам необходимо правительство, которое будет выполнять координирующие функции, чтобы обеспечить доступность и распределение тест-систем, вакцин и средств индивидуальной защиты (СИЗ).

Но если мы поддерживаем идею о том, что государство играет важную роль, это вовсе не означает, что нам сегодня нравится его работа. Это не так. Все чаще можно услышать исходящие от общественности и обращенные к богачам и корпорациям призывы платить свою честную долю налогов. Это совершенно справедливо, но государственные институты также должны лучше справляться со своими обязанностями по использованию бюджетных средств и оказанию услуг. Также нам необходимо преобразить то, как именно функционирует государство, чтобы оно стало более эффективным и гибко находило действенные подходы к решению проблем. Государственные органы нужно не уменьшать и не увеличивать – сперва нужно делать их сильнее и эффективнее. Перед нами встают трудные вызовы, и нам нужны институты, которые смогут своевременно справляться с проблемами и реагировать на кризисные ситуации, такие как потребность граждан в услугах здравоохранения во время пандемии, взрывной рост безработицы, свирепствующий голод, растущее неравенство, ухудшающиеся международные отношения и неотвратимые разрушительные последствия изменений климата.

И чтобы нам действительно удалось создать лучшие – более эффективные, действенные и легитимные – государственные органы, чтобы изменить рабочие практики и освоить новый набор навыков, необходимых в XXI веке, нам прежде всего нужно осознать неотложную потребность в этих переменах. Тогда мы сможем понять истоки кризиса доверия и недостатка уверенности в действиях государственных органов в США и в других странах мира.

Истоки кризиса доверия государству: Американская перспектива

Нарастающая дисфункциональность государственных институтов возникла из-за множества социально-экономических проблем, с которыми государству не удалось справиться, – и это еще сильнее укрепило представление о том, что государственные институты неэффективны.

Эти проблемы можно обобщить в одной фразе: многие американские граждане считают, и часто небезосновательно, что их качество жизни либо ухудшилось, либо падает. Повсеместно люди боятся за свое будущее. Хотя я в течение долгого времени скептически относилась к жалобам (которые были распространены даже до COVID), что жизнь сегодня стала хуже, чем была когда-то давно, в то же время у меня, как и у большинства американцев, возникало неотступное ощущение (основанное на практическом опыте), что мир повернул не туда.

В США, где за последние 60 лет ожидаемая продолжительность жизни повысилась сильнее всего, темпы ее повышения со временем уменьшались, а с 2014 года ожидаемая продолжительность жизни снижается[69 - Steven H. Woolf and Heidi Schoomaker, “Life Expectancy and Mortality Rates in the United States, 1959-2017,” JAMA 322, no. 20 (2019): 1996-2016, https://doi.org/10.1001/jama.2019.16932 (https://doi.org/10.1001/jama.2019.16932).]. У бедного населения ожидаемая продолжительность жизни значительно ниже[70 - National Academies of Science, Engineering, and Medicine, The Growing Gap in Life Expectancy by Income: Implications for Federal Programs and Policy Responses (Washington, DC: National Academies Press, 2015), https://doi.org/10.17226/19015 (https://doi.org/10.17226/19015).]. Для белых американок, не имеющих диплома о высшем образовании, она снизилась на пять лет по сравнению с 1990 годом[71 - S. Jay Olshanky et al., “Differences in Life Expectancy Due to Race and Educational Differences Are Widening, and Many May Not Catch Up,” Health Affairs, August 2012, available at https://www.healthaffairs.org/doi/full/10.1377/hlthaff.2011.0746 (https://www.healthaffairs.org/doi/full/10.1377/hlthaff.2011.0746).]. Богатые американцы мужского пола теперь живут на 15 лет дольше, чем их сограждане-бедняки[72 - Jacob Bor, Gregory H. Cohen, and Sandro Galea, “Population Health in an Era of Rising Income Inequality: USA, 1980-2015,” Lancet 389, no. 10077 (April 8, 2017), https://doi.org/10.1016/S0140-6736(17)30571-8 (https://doi.org/10.1016/S0140-6736(17)30571-8); Samuel L. Dickman, David U. Himmelstein, and Steffie Woolhandler, “Inequality and the Health-Care System in the USA,” Lancet 389, no. 10077 (April 8, 2017), https://doi.org/10.1016/S0140-6736(17)30398-7 (https://doi.org/10.1016/S0140-6736(17)30398-7).]. Ожидаемая продолжительность жизни для темнокожих американцев намного ниже, чем у любой другой группы населения[73 - Shervin Assari, “George Floyd and Ahmaud Arbery Deaths: Racism Causes Life-Threatening Conditions for Black Men Every Day,” The Conversation, June 1, 2020, https://theconversation.com/george-floyd-and-ahmaud-arbery-deaths-racism-causes-life-threatening-conditions-for-black-men-every-day-120541? (https://theconversation.com/george-floyd-and-ahmaud-arbery-deaths-racism-causes-life-threatening-conditions-for-black-men-every-day-120541?).].

Специальный докладчик ООН по вопросам крайней бедности заявил, что почти пятая часть американских детей живут в бедности, и что дети составляют более чем одну пятую всех бездомных[74 - United Nations Human Rights Office of the High Commissioner, “Statement on Visit to the USA, by Professor Philip Alston, United Nations Special Rapporteur on Extreme Poverty and Human Rights,” December 15, 2017, https://www.ohchr.org/EN/NewsEvents/Pages/DisplayNews.aspx? (https://www.ohchr.org/EN/NewsEvents/Pages/DisplayNews.aspx?) NewsID=22533. See also Kathryn Edin and H. Luke Shaefer, $2.00 a Day: Living on Almost Nothing in America (New York: Mariner Books, 2016).]. Для ребенка, живущего в США, вероятность умереть до достижения 19 лет, на 57 % выше, чем в других развитых странах[75 - Ashish P. Thakrar, “Child Mortality in the US and 19 OECD Comparator Nations: A 50-Year Time-Trend Analysis,” Health Affairs 37, no. 1 (2018): 140-149, https://doi.org/10.1377/hlthaff.2017.0767 (https://doi.org/10.1377/hlthaff.2017.0767).]. На моей родине, в штате Нью-Джерси, темнокожая мать с пятикратно большей вероятностью погибнет от осложнений беременности, чем белая женщина, – это худший уровень подобного неравенства в стране[76 - Centers for Disease Control and Prevention, “Pregnancy Mortality Surveillance System,” accessed October 20, 2020, https://www.cdc.gov/reproductivehealth/maternalinfanthealth/pregnancy-mortality-surveillance-system.htm?CDC_AA_refVal=https%3A%2F%2Fwww.cdc.gov%2Freproductivehealth%2Fmaternalinfanthealth%2Fpmss.html (https://clck.ru/Z8kEd); United Health Foundation, “Health of Women and Children,” America’s Health Rankings 2019, accessed October 10, 2020, https://www.americashealthrankings.org/explore/health-of-women-and-children/measure/maternal_mortality/state/NJ (https://www.americashealthrankings.org/explore/health-of-women-and-children/measure/maternal_mortality/state/NJ).]. Коронавирус только сильнее выявил сложившееся неравенство между белым населением и меньшинствами[77 - Centers for Disease Control and Prevention, “Health Equity Considerations and Racial and Ethnic Minority Groups,” accessed October 10, 2020, https://www.cdc.gov/coronavirus/2019-ncov/need-extra-precautions/racial-ethnic-minorities.html (https://www.cdc.gov/coronavirus/2019-ncov/need-extra-precautions/racial-ethnic-minorities.html).]. Например, исследование, проведенное Калифорнийским университетом, показало, что в округе Лос-Анджелес для афро- и латиноамериканского населения вероятность умереть от коронавируса в два раза выше, чем для белого населения не-латиноамериканского происхождения. Исследование, проведенное университетом Калифорнийским университетом в Сан-Франциско, свидетельствует, что 95 % людей, для которых тест на COVID-19 дал положительный результат, были латиноамериканцами[78 - Andrea Polonijo, “How California’s COVID-19 Surge Widens Health Inequalities for Black, Latino and Low-Income Residents,” The Conversation, July 30, 2020, https://theconversation.com/how-californias-covid-19-surge-widens-health-inequalities-for-black-latino-and-low-income-residents-143243 (https://theconversation.com/how-californias-covid-19-surge-widens-health-inequalities-for-black-latino-and-low-income-residents-143243).].

«Для обычного американца, – пишет журналист Боб Герберт, – история нескольких прошедших лет слишком часто сводится к увольнениям с работы, падению доходов, исчезающим пенсиям и обманутым ожиданиям». В то время как доход беднейшей половины населения Соединенных Штатов сокращается – что, вследствие многих факторов, оказывает влияние на состояние здоровья населения – для 10 % самых богатых американцев средний доход до вычета налогов с 1980 года удвоился, а для 0,001 % самых богатых вырос в семь раз[79 - Fernando G. De Maio, “Income Inequality Measures,” Journal of Epidemiology & Community Health 61, no. 10 (2007): 849-852, doi: 10.1136/jech.2006.052969; Lawrence Mishel, Elise Gould, and Josh Bivens, “Wage Stagnation in Nine Charts,” Economic Policy Institute, January 6, 2015, https://www.epi.org/publication/charting-wage-stagnation/ (https://www.epi.org/publication/charting-wage-stagnation/).]. Неравенство поднялось до самых высоких за всю историю уровней, и ситуация ухудшается с каждым днем.