Историография инкорпорации института парламентского контроля в правовое поле субъектов Российской Федерации

Второй этап первого периода – это время формирования и работы земских органов общественного управления, введённых царским правительством. Отправной, реперной точкой этого периода является издание в 1864 г. Александром II Положения о губернских и уездных земских учреждениях.

Большое значение для развития российского парламентаризма имел факт издания 17.10.1905 г. Манифеста об учреждении Государственной Думы в соответствии с которым, как писал в 2010 г. И. К. Кирьянов, «представители от народа могли действительно участвовать в контроле за работой поставленных от нас властей»[26 - Кирьянов И. К. Парламент самодержавной России: Государственная Дума и её депутаты, 1906 – 1917 гг. // Вестник Пермского государственного университета. 2010. №5. – С. 57.].

Сюда же входит и время «революционной демократии» когда Временное правительство ввело земские органы управления на территории Сибири и Дальнего Востока.

Второй период – строительство советских региональных представительных органов (Советов автономных республик, краёв, областей, автономных областей, национальных (автономных) округов). Началом данного периода являются революционные события октября 1917 г. и принятие Конституции РСФСР в июле 1918 г.[27 - Конституция (Основной закон) Российской Социалистической Федеративной Советской Республики: принята V Всероссийским съездом Советов в заседании от 10.07.1918 // Собрание узаконений и распоряжений Рабочего и Крестьянского Правительства РСФСР. 1918. №51.20 июля.]

Для Дальнего Востока этот период разбивается на две этапа.

Первый этап советского строительства вмещает в себя две фазы. Первая фаза (ноябрь 1917 – 1920 гг.) – характеризующаяся тем, что в это время в дальневосточных областях и Якутии власть несколько раз переходила то в руки советских местных органов, то в руки различных «демократических» органов местного управления (земств, правительств). Вторая фаза (1920 – 1922 гг.) – создание особого буферного государства – Дальневосточной Республики.

Второй этап советского строительства на Дальнем Востоке – этап после воссоединения Дальнего Востока и Забайкалья с Советской Россией и строительство здесь советской системы государственной власти и управления в соответствии с Конституцией РСФСР (1922 – 1993 гг.).

Несмотря на то, что большевиками отрицалось само понятие «парламент», а отсюда и «парламентаризм» и «парламентский контроль», что позволяет зарубежным и ряду современных исследователей говорить о фиктивности контроля со стороны советских представительных органов, Советами всех уровней активно использовались характерные для парламентской работы формы в виде: заявлений, обращений, запросов к правительству, отчётов правительства и наркоматов республик, утверждений, рекомендаций и предложений, указаний и т. п.

И, наконец, третий период – период строительства постсоветских законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов РФ. На наш взгляд, период начался с принятием Конституции РФ в декабре 1993 г. не определившим законодательные (представительные) органы государственной власти (как федерального, так и регионального уровней) контрольными органами. Характеризуется бурным правотворчеством в сфере парламентского контроля и продолжается и на момент издания данной монографии.

Анализ литературы, посвящённой инкорпорации института регионального парламентского контроля в правовое поле субъектов РФ, проведённый ниже показывает, что избранная автором тема ранее не становилась объектом специального историко-правового исследования, хотя отдельные её аспекты нашли отражение в юридических, исторических, политологических, источниковедческих работах, но историография по данной теме имеет в целом мозаичный характер. Как правило, отдельно рассматривается развитие парламентского контроля в досоветский, советский и постсоветский периоды[28 - Например, из всех проанализированных автором работ, посвящённых парламентскому контролю, только в двух научных работах – диссертации Е. А. Коровниковой «Контрольная функция Федерального Собрания Российской Федерации» и диссертации А. В. Кузнецова «Парламентский контроль в субъектах Российской Федерации» – рассматривается дореволюционный и советский опыт его развития на уровне России, СССР. Что касается развития регионального парламентского контроля в досоветский и советский периоды, то такой работы автором не обнаружено.].

Анализ научных трудов по данной проблеме так же показывает, что исследуемая тема является мало разработанной теоретически и слабоизученной в историко-правовом аспекте. В литературе не обобщены отличительные особенности и этапы формирования института регионального парламентского контроля. В то же время практика государственного строительства в субъектах РФ настоятельно требует изучения нового для России правового института. Анализ научной литературы позволил определить основные направления работы и предварительные выводы, которые легли в основу настоящего монографического исследования.

Одновременно не менее существенным аспектом является введение в широкий научный оборот новых источников, которые расширяют наше представление о сложности теории познания общественных явлений.

Источниковую базу исследования составляют как опубликованные, так и неопубликованные источники, представляющие собой архивные материалы, монографические и диссертационные исследования, статьи, доклады, сообщения и тезисы конференций.

По характеру привлечённые источники представляют научную, научно-популярную, публицистическую, мемуарную, биографическую, краеведческую, учебную и справочную литературу.

Анализируемую литературу можно объединить по нескольким направлениям. Так, в силу направленности исследования источниковую базу данной монографии можно разбить на три группы.

Основную и многочисленную группу источников этой классификации составляют работы российских и зарубежных учёных, занимающихся проблемами федерализма, парламентаризма, государственного строительства в субъектах федераций, знакомство с которыми показывает, что российские учёные, в отличие от зарубежных, на протяжении десятилетий не уделяли должного внимания комплексному рассмотрению института регионального парламентского контроля (полемика в основном велась вокруг проблем государственного строительства федеративного государства, парламентаризма). Такая позиция, на наш взгляд, объясняется, прежде всего, отсутствием в течение длительного времени понимания значимости данного института как у теоретиков, так и у практиков государственного строительства. Но анализ выступлений руководителей российского государства в последнее время (второе десятилетие XXI столетия) показывает изменение взглядов по этому вопросу. Так, выступая на заседании Совета законодателей, Д. А. Медведев в качестве способов противодействия коррупции назвал усиление контрольных полномочий законодательных органов, в частности отчёт в соответствии с Конституцией (ст. 103) Председателя Правительства РФ перед Государственной Думой ФС РФ и отчёты руководителей субъектов Федерации перед депутатами законодательных собраний соответствующих субъектов РФ[29 - Официальный сайт Президента РФ // URL: http://www.kremlin.ru (дата обращения – 01.09.2018 г.).].

Анализ содержания научных работ показывает изменение исследовательских приоритетов. Так, в последние годы в среде устоявшихся учебных историко-правовых дисциплин все более явственно вырисовывается новая дисциплина «История и методология юридической науки»[30 - Подробнее см. Цечоев В. К., Ковалев В. В. История юридической науки России – специальная научная и учебная историко-правовая дисциплина // Гуманитарные и социальные науки. 2014. №2. – С. 943—946.], одной из составляющей которой является специальная «историко-правовая историография»[31 - Здесь и далее под историографией понимается совокупность исследований, посвящённых становлению и развитию институт регионального парламентского контроля.], которая нашла своё отражение или в диссертационных работах: О. Ю. Шведенко, А. В. Малихов и др. или в отдельных параграфах монографий и диссертаций, посвящённых историографии истории государства и права В. А. Гринев и др. или в учебниках и учебных пособиях (В. М. Сырых, Е. Н. Яркова, В. К. Цечоев и др.)[32 - Как пример см.: Сырых В. М. История и методология юридической науки. – М.: Норма; ИНФРА-М, 2012; Яркова Е. Н. История и методология юридической науки: Учебное пособие. – Тюмень: Изд-во Тюменского гос. ун-та, 2012; Цечоев В. К., Рассказов Л. П. История юридической науки России (актуальные проблемы: отечественная правовая мысль и историография отечественной юстиции): Электронное научное пособие. Ростов н/Д: Изд-во РЮИ РПА Минюста России, 2015.].

Так, О. Ю. Шведенко, рассматривая (2008 г.) проблему историографии происхождения государства и права у народов Дона и Северного Кавказа, попытался комплексно осветить весь спектр историографических и источниковедческих тем, связанных с изучаемой темой с древности до Нового времени[33 - Шведенко О. Ю. Происхождение государства и права у народов Дона и Северного Кавказа в историко-правовой историографии: Автореф. дис. … канд. юрид. наук. – Краснодар, 2008. 25 с.].

Обосновывая рассмотрение историографии в историко-правовой науке, А. В. Малихов отмечал (2009 г.), что «…как специальная историческая дисциплина историография воспринимает методологию истории, а как юридическая дисциплина ограничивается исследованием историко-правовой литературы и этой же тематики в работах по отечественной истории»[34 - Малихов А. В. Историография советской и зарубежной русской историко-правовой науки (1917 – 1990-е гг.): Дис. … канд. юрид. наук. – Краснодар, 2009. – С. 159.].

В. А. Гринев во втором параграфе второй главы своего диссертационного исследования, рассматривая (2007 г.) историю государства и права зарубежных стран в российской юридической историографии XIX – начале XX столетий, анализируя историографию историко-правовых исследований о зарубежных странах, давал характеристику становления науки «Всеобщая история государства и права»[35 - Гринев В. А. Происхождение и развитие историко-правовой науки в Российской империи: Автореф. дис. … канд. юрид. наук. – Краснодар, 2007. – С. 21—23.].

Проведённый в данном издании историко-правовой анализ литературы, отражающей особенности исследовательской мысли в области регионального государственного строительства, позволяет объединить рассматриваемые источники также в три группы:

– первую группу составляют работы, делающие попытку показать роль субъектов РФ (Дальнего Востока и ряда Восточной Сибири) в рамках российского государства. Работы этой группы дают общую картину происходящих административно-территориальных преобразований в российских регионах, раскрывают механизм управления субъектами РФ включённых в состав Дальневосточного федерального округа[36 - Дальневосточный федеральный округ (далее – ДФО) образован Указом Президента РФ от 13.05.2000 №849 «О полномочном представителе Президента РФ в федеральном округе» (См. СЗ РФ. 2000. №20, ст. 2112) в целях обеспечения реализации Президентом РФ своих конституционных полномочий, повышения эффективности деятельности федеральных органов государственной власти и совершенствования системы контроля за исполнением их решений. Аппарат полномочного представителя Президента РФ в ДФО был расположен в г. Хабаровске. В состав ДФО были включены: Республика Саха (Якутия), Приморский и Хабаровский края, Амурская, Камчатская, Магаданская и Сахалинская области, Еврейская автономная область, Корякский и Чукотский автономные округа. 01.97.2007 г. Камчатская область и входивший в её состав Корякский автономный округ объединились в Камчатский край; Указом от 10 мая 2015 года в перечень округов были внесены соответствующие коррективы. Указом Президента РФ №632 от 03.11.2018 г. в состав ДФО были включены Республика Бурятия и Забайкальский край, ранее входившие в Сибирский федеральный округ. 13.12.2018 г. Указом Президента РФ аппарат полномочного представителя Президента РФ в ДФО был переведён из Хабаровска во Владивосток. Площадь территории округа 6 952 555 км? (40,6% от РФ) Численность населения округа по данным Росстата составляет 8 188 594 чел. (2019). Плотность населения – 1,33 чел./км

 (2019). Городское население – 57,06% (2018).] из центра. К ним можно отнести исторические очерки приамурского генерал-губернатора П. Ф. Унтербергера (1912 г.), в которых охарактеризована система местного управления, основные направления деятельности местных органов, национальный и социальный состав населения дальневосточных областей[37 - Унтербергер П. Ф. Приморская область. 1856 – 1898 гг.: Очерк. – СПб., 1900; Он же. Приамурский край. 1906 – 1911 гг. – СПб.: Тип. В. Ф. Киршбаума, 1912.]; сборник «Азиатская Россия» (1914 г.), показавший, что дальневосточные и Якутская области, наряду с общероссийскими проблемами устройства государственной власти и местного управления, в эти годы имели и свои специфические черты[38 - Азиатская Россия. – СПб.: Издание переселенческого управления Главного управления землеустройства и земледелия, 1914. Т. 1.]; а также работы Н. М. Пржевальского (1867 – 1868 гг.), Н. А. Шиндялова (1974 г.), А. А. Ивановой (2000 г.) и др. авторов[39 - Как пример см.: Пржевальский Н. М. Путешествие в Уссурийском крае. 1867 – 1869 гг. – Владивосток: Дальневосточное книжное изд-во, 1990; Шиндялов Н. А. Советская историография Великой Октябрьской социалистической революции на Дальнем Востоке // Сб. Социалистическое строительство на Дальнем Востоке. – Благовещенск: Изд-во Благовещенского гос. пед. института им. – М. И. Калинина, 1974. – С. 3—42; Иванова А. А. Формирование советского государственного аппарата Якутии (1922 – 1928 гг.): высшие органы власти и управления: Автореф. дис. … канд. истор. наук. – Якутск, 2000.].

– вторую группу публикаций можно условно назвать региональной. В работах показывается, что региональная политика правительства преследовала цели политической и экономической интеграции дальневосточных регионов, республики Бурятии и Саха (Якутии), Забайкальского края в общероссийскую экономическую систему, установления социальной, правовой и административной однородности.

К данной категории мы относим труды, в которых предпринята попытка показать реформы в масштабе субъектов РФ, включённых в состав ДФО. Это, прежде всего работа М. А. Сергеева (1955 г.) «Некапиталистический путь развития малых народов Севера»[40 - Сергеев М. А. Некапиталистический путь развития малых народов Севера. – М.; Л.: Изд-во АН СССР, 1955.], которая, по мнению учёных, является «единственным монументальным трудом, обобщающим практику социалистического строительства на Крайнем Севере»[41 - Цит. по: Зибаров В. А. Советское строительство у малых народностей Севера (1917—1932 гг.). – Томск: Изд-во Томского гос. ун-та, 1968. – С. 15—21.]. Работы В. С. Флерова, В. В. Сонина[42 - Как пример см.: Флеров В. С. Дальний Восток в период восстановления народного хозяйства: Монография. – Томск: Изд-во Томского ун-та, 1973; Сонин В. В. Становление Дальневосточной республики (1920 – 1922 гг.): Автореф. дис. … д-ра истор. наук. – Владивосток, 1990.], раскрывающие причины создания, процесс становления государственного аппарата, подготовку и проведение первых выборов в Советы и другие важные стороны деятельности Дальневосточного революционного комитета (Дальревкома) и Дальневосточной Республики (далее. – ДВР). Губернатор Хабаровского края В. И. Ишаев (1998 г.) в своей книге «Особый район России»[43 - Ишаев В. И. Особый район России. – Хабаровск: Кн. изд., 1998.] показывает поиски Хабаровским краем новой стратегии развития в связи с принятием в 1993 г. новой Конституции РФ. Сюда можно отнести работы Б. Г. Хачатурян (2000 г., 2018 г.), Р. В. Голощапова (2002 г.), И. В. Зайцевой (2004 г.), А. А. Гамалея (2009 г.), Ц. Б. Батуев, С. Д. Раднаевой[44 - См.: Хачатурян Б. Г. Развитие российского федерализма: на примере строительства органов публичной власти в дальневосточных субъектах Российской Федерации: Историко-правовой аспект (1990 – 1997 гг.): Монография. – Хабаровск: Изд-во СПб ИВЭСЭП (филиал в г. Хабаровске), 2000; он же. Государственное право Хабаровского края: Историко-правовое исследование. – Хабаровск – Сочи: ДВНЦМП, 2018; Голощапов Р. В. История реформирования органов власти на Дальнем Востоке России (1990 – 2000): Автореф. дис. … канд. истор. наук. – Хабаровск, 2002; Зайцева И. В. Формы непосредственного парламентского контроля за органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации на примере Дальневосточного федерального округа: Дис. … канд. юрид. наук. – Владивосток, 2000; Гамалей А. А. Законодательные (представительные) органы государственной власти субъектов Российской Федерации (на примере краёв и областей Дальневосточного федерального округа): Автореф. дис. … канд. юрид. наук. – Хабаровск, 2009; Батуев Ц. Б. Исторический опыт формирования и развития законодательной (представительной) власти в национальных регионах Сибири: на материалах Республики Бурятия: Дис. … д-ра истор. наук. – Улан-Удэ, 2012; Раднаева С. Д. Государственное строительство в субъектах Российской Федерации Байкальского региона в 1990-е гг. Автореф. дис. … канд. истор. наук. – Москва, 2009.] и др.

– третий исследовательский уровень изучения административных и правовых изменений можно назвать национальным. Он вычленяется нами в связи с тем, что в пределах ДФО находятся специфические регионы: республики, автономная область и автономный округ. Учёные данной группы пытаются обосновать особенности государственного строительства созданных в советский период российских республик, национальных областей и национальных округов. На конкретных примерах, правда, не всегда успешно, они пытаются вскрыть проблемы политического развития титульной нации конкретной территории. Наиболее характерным примером может служить книга В. Л. Серошевского «Якуты. Опыт этнографического исследования»[45 - Серашевский В. Л. Якуты. Опыт этнографического исследования. – СПб., 1896. Переиздание. – М., 1993.], где на примере создания в Якутии первого представительного органа – Якутской Степной Думы – показан механизм втягивания народов Сибири в общегосударственное русло управления. Заслуживают внимание работы М. А. Сергеева, (1934 г.); Т. С. Ермолаева, (1999 г.), Т. С. Ивановой (2000 г.), А. Н. Ким-Кимэна (2001 г.); Ц. Б. Батуева (2012)[46 - См.: Сергеев М. А. Корякский национальный округ. – Л.: Изд-во Института народов Севера, 1934; Ермолаев Т. С. Становление и развитие государственности Республики Саха (Якутия), 1917 – 1995 гг.: Дис. … канд. истор. наук. – Якутск, 1999; Иванова Т. С. Становление и развитие государственности Якутии (XIX – XX вв.): Автореф. дис. … д-ра юрид. наук. – М., 2000; Ким-Кимэн А. Н. Республика Саха (Якутия) как субъект Российской Федерации: опыт конституционно-правового и сравнительно-институционального исследования: Автореф. дис. … д-ра юрид. наук. – М., 2001; Батуев Ц. Б. История законодательной (представительной) власти в национальных регионах Сибири (на материалах Республики Бурятия) / науч. ред. Б. В. Базаров; Рос. акад. наук, Сиб. отд-ние, Ин-т монголоведения, буддологии и тибетологии. – Иркутск: Оттиск, 2012.] и др.

Следующую группу источников составляют документальные матери-алы, хранящиеся в государственных центральных и региональных архивах, ценность которых заключается в том, что они позволяют, во-первых, сформировать собственные научные взгляды по вопросам формирования института парламентского контроля как в целом по России, так и в её субъектах в изучаемый период; во-вторых, сравнить выводы исследователей с решениями практиков, закреплённых в официальных документах и периодической печати; в-третьих, определить возможности источниковой базы проблемы и дальнейшие перспективы разработки вопроса формирования института регионального парламентского контроля в субъектах РФ.

Обращение к архивным материалам продиктовано также необходимостью определить информационные возможности источниковой базы проблемы и дальнейшие перспективы разработки истории реформ.

С этой целью были исследованы около 100 архивных фондов Государственного архива Российской Федерации (ГАРФ), Российского государственного архива социально-политической истории (РГАСПИ), Российского государственного исторического архива Дальнего Востока (РГИАДВ), Национального архива Республики Саха (Якутия) (НАРСЯ), Государственных архивов Приморского (ГАПК) и Хабаровского (ГАХК) краёв, Государственных архивов Амурской (ГААО), Камчатской (ГАКО), Магаданской (ГАМО), Сахалинской (ГАСО) областей.

Выявленные архивные материалы конкретизируют и уточняют сведения историографических источников и позволяют обосновать новый взгляд на известные сюжеты реформ.

Особого внимания заслуживают хранящиеся в архивах научные труды, характеризующие систему управления у сибирских и дальневосточных народов, их отношение к освоению данных территорий, их советизации и постсоветскому реформированию. Работы позволяют проанализировать правовые, территориальные, организационные и материально-финансовые основы регионального управления на Дальнем Востоке, в Бурятии, Якутии и Забайкалье[47 - Как пример см.: Географо-статистический словарь Амурской и Приморской областей со включением некоторых пунктов сопредельных с ними стран / Сост. А. Кириллов. – Благовещенск: Изд-во Д. О. Мокина и К°, 1894 // ГАХК. НСБ; Бодиско А. М. Из жизни Хабаровска. Издание 1913 г. // ГАХК. НСБ; Орлова Е. Ламуты полуострова Камчатка – 1927 г. // ГАРФ. Ф. Р-3977. Оп. 1. Д. 240; Орлова Е. Коряки полуострова Камчатка – 1927 г. // ГАРФ. Ф. Р-3977. Оп. 1. Д. 241; Максимов А. Племенные, родовые и территориальные деления народов Севера – 1930 г. // ГАРФ. Ф. Р-3977. Оп. 1. Д. 602; Дальсовнарком 1917 – 1918 гг.: Сб. документов и материалов. – Хабаровск: Центральный гос. архив РСФСР Дальнего Востока; ГАХК, 1969; Хорошилов Е. Н. Комсомольск-на-Амуре-80. Город, который мы не достроили // ГАХК. НСБ. №4546.].

И, наконец, значительную группу источников составляют нормативные акты: Княжества Финляндского и Царства Польского регулирующих деятельность сеймов[48 - Деятельность этих органов регулировалась: – сейма Великого княжества Финляндского – первоначально шведскими правовыми актами, затем Сеймовым уставом для Великого Княжества Финляндского от 15.04.1869 г. и от 20.07.1906 (http://www.hrono.ru/1906_.html) г. (см. Корево Н. Сеймовый устав для Великого Княжества Финляндского высочайше утверждённый 20 июля 1906 (http://www.hrono.ru/1906_.html) года. С приложением и алфавитным указателем. – СПб., 1913. С. 7—85); – Речи Посполитой – польской Конституцией (Устава Жондова). // Warzawa: Panstwowe Wydawnictwo Naukowe, 199. – 36 c. (Фото 1). Царства Польского – Конституцией Царства Польского 1815 г. дарованной полякам императором Александром I. С 1832 г. – Органическим статутом Царства польского (акт конституционного характера, определявший положение Царства Польского в составе Российской Империи).]; Российской империи[49 - Здесь наибольший интерес по нашей теме представляют Положения о губернских и уездных земских учреждениях от 01.01.1864 // ПСЗРИ. Собр. 2. – Т. XXХIX. – №40457 и Манифест об учреждении Государственной Думы // ПСЗРИ. Собр. III. Т. XХV. Отд-ние 1-е. СПб., 1908. Ст. 26656. – С. 637—638.]; Временного правительства[50 - См. О введении земских учреждений в губернии Архангельской и в губерниях и областях Сибири: Постановление Временного правительства от 17.07.1917 // Собрание узаконений. 1917. №164, ст. 894.]; Дальневосточной Республики[51 - Основной Закон (Конституция) Дальне-Восточной Республики // Государственный архив Хабаровского края. Ф. Р-19, оп. 1, д. 70, л. 245—257. Конституция Республики устанавливала, что высшими органами государственной власти областей были собрания уполномоченных проводимые не реже двух раз в год. В соответствии с п. б) ст. 75 Конституции областные собрания осуществляли «контроль за всеми органами власти в области».]; РСФСР это, прежде всего, Конституции РСФСР 1918[52 - См. Конституция (Основной Закон) Российской Социалистической Федеративной Советской Республики (принята V Всероссийским съездом Советов 10.07.1918) // Собрание узаконенней РСФСР (далее – СУ РСФСР). 1918. №51, ст. 582. Конституция предоставила Съездам Советов и их исполнительным комитетам «…право контроля над деятельностью местных Советов» (т.е. вышестоящие Советы контролировали нижестоящие) а областным и городским съездам Советов и их исполнительным комитетам право отмены решений нижестоящих Советов.], 1925[53 - См. Об утверждении текста Конституции (Основного Закона) РСФСР: постановление XII Всероссийского Съезда Советов от 11.05.1925 (вместе с «Конституцией (Основным Законом) Российской Социалистической Федеративной Советской Республики») // СУ РСФСР. 1925. №30, ст. 218. В Конституции закреплялось право Всероссийского Съезда Советов и ВЦИК РСФСР верховного контроля над государственными доходами и расходами РСФСР (п. «ж» ст. 17).], 1937[54 - См. Об утверждении Конституции (Основного Закона) Российской Советской Федеративной Социалистической Республики (вместе с Конституцией): постановление Чрезвычайного XVII Всероссийского Съезда Советов от 21.01.1937 // СУ РСФСР. 1937. №2, ст. 11. В соответствии с Конституцией Верховный Совет РСФСР (ст. 35) мог назначить, когда ему будет необходимо, следственные и ревизионные комиссии по разным вопросам. Все учреждения и должностные субъекты должны обязательно подчиниться этим комиссиям и предоставлять им необходимую документацию и материал. С 1917 по 1989 гг. в РСФСР была создана совершенно новая, не имеющая аналогов в развитых государствах система институтов государственного и общественного контроля работающих под руководством законодательных (представительных) органов – Советов.] и 1978[55 - См. Конституция (Основной Закон) Российской Федерации – России (принята ВС РСФСР 12.04.1978) ред. от 10.12.1992) // Первоначальный текст документа опубликован в издании «Ведомости ВС РСФСР». 1978. №15, ст. 407. Конституцией устанавливали (ст. 88), что «Советы народных депутатов образуют органы народного контроля, сочетающего государственный контроль с общественным контролем трудящихся на предприятиях, в учреждениях и организациях». Законом РСФСР от 15.12.1990 ст. 88 была исключена из текста Конституции (См. Об изменениях и дополнениях Конституции (Основного Закона) РСФСР: Закон РСФСР от 15.12.1990 №423—1 // Ведомости Съезда народных депутатов РСФСР и Верховного Совета РСФСР (далее – Ведомости СНД РСФСР и ВС РСФСР), 1990, №29, ст. 395). Статьёй 109 Верховному Совету поручалось осуществление контроля за ходом выполнения плана и бюджета, утверждением отчётов об их выполнении. Дополнением внесённым в ст. 104 в 1990 г. Съезду народных депутатов РСФСР вменялась обязанность по формированию Конституционного Суда РСФСР (там же).] гг.), СССР (здесь так же, прежде всего, Конституции 1924[56 - См. Основной Закон (Конституция) Союза Советских Социалистических Республик (утв. ЦИК СССР 06.07.1923) // Известия ЦИК СССР и ВЦИК. 1923. 07 июля №150; Об утверждении Основного Закона (Конституции) Союза Советских Социалистических Республик; постановление II Съезда Советов СССР от 31.01.1924 // Вестник ЦИК, СНК и СТО СССР. 1924. №2, ст. 24.], 1936[57 - См. Конституция (Основной Закон) Союза Советских Социалистических Республик (утв. Постановлением Чрезвычайного VIII Съезда Советов СССР от 05.12.1936) // Известия ЦИК СССР и ВЦИК. №283. 1936.06 декабря.], 1977[58 - См. Конституция (Основной Закон) Союза Советских Социалистических Республик (принята ВС СССР 07.10.1977) (ред. от 14.03.1990) // Первоначальный текст документа опубликован в издании «Ведомости ВС СССР». 1977. №41, ст. 617.] гг., ряд положений[59 - Как пример см. О рабочем контроле: положение от 14 (27) ноября 1917 года // СУ РСФСР, 1917, М 3, ст. 35. Положение легализовало систему фабзавкомов. В основу документа был положен проект В. И. Ленина (см. Ленин В. И. ПСС. т. 26, стр. 241—242). «Проект положения о рабочем контроле» был детализирован и несколько уточнён Комиссией (Комиссариатом) труда и представлен ею на утверждение ВЦИК 27 (14) ноября 1917 г. Декрет устанавливал, что «В интересах планомерного регулирования народного хозяйства во всех промышленных, торговых, банковых, сельскохозяйственных, транспортных, кооперативных, производительных товариществах и пр. предприятиях, имеющих наёмных рабочих или же дающих работу на дом, вводится рабочий контроль над производством, куплей, продажей продуктов и сырых материалов, хранением их, а также над финансовой стороной предприятий».], и декретов[60 - Как пример см.: – Декрет II Всероссийского съезда Советов об образовании Рабочего и Крестьянского правительства. 26 октября (8 ноября) 1917 г. (Декрет о власти) // Рабочий и Солдат. 1917. 27 октября (9 ноября нов. стиль). №10. Декрет провозглашал повсеместный переход власти к Советам рабочих, крестьянских и солдатских депутатов и устанавливал, что «Контроль над деятельностью народных комиссаров и правосмещения их принадлежит Всероссийскому съезду Советов рабочих, крестьянских и солдатских депутатов и его Центральному Исполнительному Комитету»; – О Государственном Контроле: Декрет Центрального Исполнительного Комитета Советов №122 // Известия Всероссийского Центрального Исполнительного Комитета Советов. 1919. 12 апреля. Декретом органам контроля было предоставлено право наблюдения за деятельностью всех органов Советской власти, при этом в систему контрольных органов включались рабочие контрольные организации, ведомственные ревизионные органы.] Советского правительства; административно-территориальных образований в составе РСФСР[61 - Как пример см.: – О приостановлении деятельности Амурского областного Совета народных депутатов: постановление главы администрации Амурской области от 20.10.1993 №442 // Амурская правда. 1993. 22 октября; – Временное положение о выборах в Хабаровскую краевую Думу: постановление Главы Администрации Хабаровского края от 16.12.1993 №585 // Приамурские ведомости. 1994. 4 января.], Российской Федерации и субъектов РФ, характеризующие поиск Россией организации власти и управления на региональном уровне. Документы, исходящие от центральных и региональных государственных и партийных инстанций, опубликованы в многочисленных изданиях. Их анализ позволяет проследить процесс инкорпорации института регионального парламентского контроля в правовое поле субъектов Федерации и сравнить выводы, сделанные в трудах российских и зарубежных учёных об этом процессе, на соответствие их российскому правовому полю.

Наибольший массив нормативных правовых актов регулирующих парламентский контроль в субъектах Федерации создан в постсоветское время и включает в себя:

а) нормативные правовые акты федерального уровня. Это, прежде всего, Конституция Российской Федерации[62 - См. Конституция Российской Федерации (принята всенародным голосованием 12.12.1993) (с учётом поправок, внесённых Законами РФ о поправках к Конституции РФ от 30.12.2008 №6-ФКЗ, от 30.12.2008 №7-ФКЗ, от 05.02.2014 №2-ФКЗ, от 21.07.2014 N 11-ФКЗ) // Первоначальный текст опубликован в издании «Российская газета». №237. 1993. 25 декабря. Конституция закрепила равноправие субъектов РФ с правом иметь им свои законодательные (представительные) и исполнительные органы государственной власти.], федеральные законы, решения судов[63 - Как пример см. По делу о проверке конституционности ряда положений Устава – Основного Закона Читинской области: постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 01.02.1996 №3-П // СЗ РФ. – 1996. – №7. – Ст. 700.], материалы Счётной палаты РФ. Среди законов особое место занимает Федеральный закон «О парламентском контроле»[64 - О парламентском контроле: Федеральный закон от 07.05.2013 №77-ФЗ (ред. от 03.08.2018) // Первоначальный текст опубликован в «Собрание законодательства Российской Федерации» (далее – СЗ РФ). 2013. №19. Ст. 2304.]. Но закон не устанавливает каких-либо общих (для Федерации и субъектов РФ) основ для осуществления парламентского контроля в России и не закрепляет общего понятия парламентского контроля, что приводит к большому разбросу подходов к его определению. Закон не развивал институт парламентского контроля, а зафиксировал реальное положение дел.

Нельзя не упомянуть здесь и Федеральный конституционный закон «О Счётной палате Российской Федерации»[65 - О Счётной палате Российской Федерации: Федеральный конституционный закон от 11.01.1995 №4-ФЗ (ред. от 03.12.2012) // СЗ РФ от 16.01.1995. №3. ст. 167 / Документ утратил силу в связи с принятием Федерального конституционного закона от 05.04.2013 №41-ФЗ «О Счётной палате Российской Федерации».]; Федеральный закон «О парламентском расследовании Федерального Собрания Российской Федерации»[66 - О парламентском расследовании Федерального Собрания Российской Федерации: Федеральный закон от 27.12.2005 №196-ФЗ (ред. от 07.05.2013) // Первоначальный текст документа опубликован в СЗ РФ. 2006. №1, ст. 7.].

Большое значение имеет и принятый в 1999 г. Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации»[67 - Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации: Федеральный закон от 06.10.1999 №184-ФЗ (ред. от 01.05.2019) // Первоначальный текст опубликован в СЗ РФ. 1999. №42. Ст. 5005. (Далее – Федеральный закон №184, Закон №184).]. И хотя контрольная функция в соответствии с этим документом для законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Федерации не является статусной, но закон закрепил за ними право на контрольную деятельность. При этом чётко очертил параметры такого контроля[68 - Пункт а) ч. 4 ст. 5 Закона №184 определяет, что законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта РФ «осуществляет наряду с другими уполномоченными на то органами контроль за соблюдением и исполнением законов субъекта Российской Федерации, исполнением бюджета субъекта Российской Федерации, исполнением бюджетов территориальных государственных внебюджетных фондов субъекта Российской Федерации, соблюдением установленного порядка распоряжения собственностью субъекта Российской Федерации».], однако отдельные субъекты РФ расширяют эти параметры[69 - Например: в Кировской области областным законом устанавливается, что «Законодательное Собрание непосредственно, а также через комитеты, созданные им, депутатов, в том числе фракции и рабочие группы, созданные в Законодательном Собрании, осуществляет контроль: 1) за соблюдением Устава Кировской области, соблюдением и исполнением законов Кировской области, постановлений Законодательного Собрания и иных нормативных правовых актов; 2) исполнением средств бюджета территориального государственного внебюджетного фонда; 3) выполнением программ социально-экономического развития области; 4) выполнением областной адресной инвестиционной программы; 5) соблюдением установленного порядка распоряжения и управления собственностью области, федеральной и иной собственностью, переданной в управление области». См. Закон Кировской области от 26.02.2013 №262-ЗО «О Контрольной деятельности Законодательного Собрания Кировской области» // Сборник основных нормативных правовых актов органов государственной власти Кировской области. 2013. №2 (146). Ст. 5179.].

К этой группе относятся также нормативные правовые акты издаваемые Президентом РФ, Правительством РФ и судебными органами;

б) нормативные правовые акты субъектов РФ. Это конституции (уставы) субъектов РФ, в которых отдельные субъекты свои законодательные (представительные) органы обозначают как контрольные[70 - Например: Конституция Республики Саха (Якутия), Конституция Удмуртской Республики, Устав Краснодарского края.] или, не давая такого статуса, просто устанавливают параметры контроля, для своих законодательных органов исходя из норм Федерального закона №184 (в ряде случаев они весьма детальны и гораздо подробнее норм Конституции РФ о контрольных полномочиях Федерального Собрания РФ[71 - Так Устав Краснодарского края в ст. 33 устанавливает, что «Законодательное Собрание края самостоятельно или через создаваемые им органы осуществляет контроль за: а) исполнением принятых им законов и иных нормативных правовых актов; б) исполнением краевого бюджета, использованием кредитных ресурсов и ассигнований из бюджета Российской Федерации в) реализацией документов стратегического планирования в Краснодарском крае в пределах своих полномочий; г) распоряжением собственностью края, а также управлением федеральной и иной собственностью, переданной в управление органам государственной власти края. См. Устав Краснодарского края (ред. от 19.07.2018) // Первоначальный текст документа опубликован в издании «Кубанские новости». 1993. 10 ноября. В 2019 г. в Уставе Хабаровского края была восстановлена норма о соучастии заксобрания в назначении должностных лиц краевого правительства. См. «Устав Хабаровского края» (принят постановлением Хабаровской краевой Думы от 30.11.1995 №150) (ред. от 26.04.2019).]); законы субъектов РФ[72 - Как пример см.: О контрольных полномочиях: Закон Республики Бурятия от 07.10.2014 №677-V // Первоначальный текст опубликован в издании «Бурятия». 2014. №138. 10 окт. Официальный вестник №70; О парламентском контроле в Магаданской области: Закон Магаданской области от 03.06.2016 №2042-ОЗ (ред. от 29.12.2016) // Первоначальный текст опубликован в издании Приложение к газете «Магаданская правда». 2016. №43 (20902). 07 июня.]; нормативные акты органов государственной власти субъектов РФ[73 - Как пример см. По делу о толковании термина «контрольный орган» в статье 51 Конституции (Основного закона) Республики Саха (Якутия): постановление от 20.01.1995 №3-П // Вестник Конституционного суда Республики Саха (Якутия). 1995. №1. Май. Ст. 88.]; материалы органов парламентского контроля субъектов РФ[74 - Об Отчёте о деятельности Счётной палаты Республики Саха (Якутия) за 2017 год: постановление Счётной палаты РС (Я) от 27.02.2018 №4—1 // Ил Тумэн. №17. 2018. 05 мая; Сводный отчёт об исполнении планов работы Законодательного Собрания Иркутской области второго созыва за 2-й квартал 2017 года // URL: http://www.irk.gov.ru (http://www.irk.gov.ru/): (дата обращения 12.04.2018).]. Регулирование парламентского контроля осуществляется не только законами, но и положениями регламентов законодательных органов, а также их постановлениями, в частности о создании контрольных комитетов[75 - Как пример см. О Контрольном комитете Государственного Собрания (Ил Тумэн) Республики Саха (Якутия): Закон Республики Саха (Якутия) от 16.03.1995 З №55-I (ред. от 09.10.2014) // Первоначальный текст опубликован в издании «Якутские ведомости». 1995. №13. 07 апреля. В соответствии со ст. 2 Закона задачами Контрольного комитета являются: «1) осуществление мониторинга федерального законодательства, мониторинга и ревизии нормативных правовых актов Республики Саха (Якутия) на соответствие вновь принятым нормативным правовым актам Российской Федерации и нормативным правовым актам Республики Саха (Якутия); 2) осуществление парламентского контроля за исполнением законов Республики Саха (Якутия) и постановлений Государственного Собрания (Ил Тумэн) Республики Саха (Якутия); 3) анализ причин неисполнения законов Республики Саха (Якутия) и постановлений Государственного Собрания (Ил Тумэн) Республики Саха (Якутия), разработка и внесение на рассмотрение Государственного Собрания (Ил Тумэн) Республики Саха (Якутия) предложений, направленных на совершенствование механизмов правоприменения; 4) организация парламентского контроля за ходом и итогами реализации программ социально-экономического развития Республики Саха (Якутия); 5) организация парламентского контроля за ходом и итогами реализации республиканских целевых и ведомственных целевых программ Республики Саха (Якутия); 6) организация парламентского контроля за исполнением депутатских и парламентских запросов; 7) организация проведения депутатского расследования».], счётных палат[76 - Как пример см. О Счётной палате Республики Бурятия: Закон Республики Бурятия от 05.05.2011 №2087-IV (ред. от 29.04.2019) // Первоначальный текст документа опубликован в издании «Бурятия». №79. 2011. 05 мая. Официальный вестник №51.] и т. д.

Однако проведённый автором денного исследования анализ российской правовой базы[77 - Как пример см.: Хачатурян Б.Шишкина Е. Законотворческий процесс: Научное и практическое пособие (курс лекций). 2-е изд. – Хабаровск: Изд-во ДВГГУ, 2013; Хачатурян Б. Г. Государственное право Хабаровского края: Историко-правовое исследование. – Хабаровск – Сочи: ДВНЦМП, 2018. Хачатурян Б.Шишкина Е. Административное право субъектов Российской Федерации: историко-правовое исследование. Изд. 3-е испр. и дополнен. – Хабаровск – Сочи: ДНЦМП. 2019.], в том числе и регламентирующей парламентский контроль в субъектах РФ показывает её низкое качество. Зачастую закон есть, а доверия к нему нет. Это позволяет представителям политической элиты говорить, что в России, во-первых, «…сегодня проблема институтов власти»[78 - Кудрин А. Л. (председатель Счётной палаты РФ). Выступление на «Деловом завтраке Сбербанка» // Телеканал «Россия 24». 07.06.2019.], во-вторых, «…необходима реформа надзорно-контрольных органов»[79 - Шохин А. Н. (Президент Российского союза промышленников и предпринимателей) // Там же.] и, в-третьих, «…наше законодательство для воров и коррупционеров»[80 - Николаев В. В. (Глава республики Дагестан) // Там же.]. Такое положение дел ставит перед научными кругами задачу поиска оптимальной модели государственного устройства, в том числе правовой регламентации института парламентского контроля в субъектах РФ.

Таким образом, тема исследования представляет интерес как в научном, так и в общественно-политическом плане. Не вызывает сомнения и то, что исследовательское внимание к данной проблеме будет лишь возрастать.

Что касается собственно регионального парламентского контроля то изучение данного института, его правовой регламентации идёт на протяжении всего постсоветского периода. В научных журналах публикуются статьи[81 - Как пример см. Утяшев М. М. Контрольные функции региональных парламентов: сравнительный анализ [М. М. Утяшев, А. А. Корнилаева] // Право и политика. 2001. №14; Дагангаров С. В. Институт парламентского контроля в субъектах Российской Федерации // Вестник Бурятского госуниверситета. 2012. №2; Шинкарёва Е. А. Парламентский контроль в субъектах Российской Федерации // Молодой ученый. 2017. №14; Дудко И. Г. Нормативное регулирование парламентского контроля в субъектах Российской Федерации // Lex russica. 2017. №1.] по этой проблематике, защищаются диссертации[82 - Как пример см. Зайцева И. В. Формы непосредственного парламентского контроля за органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации на примере Дальневосточного федерального округа: Дис. … канд. юрид. наук. – Владивосток, 2004; Казакова Е. В. Контроль законодательных органов государственной власти субъектов Российской Федерации за органами исполнительной власти субъектов: Дис. … канд. юрид. наук. (http://world-books.biz/rossii-pravo-konstitutsionnoe/kontrol-zakonodatelnyih-organov.html)– Чебоксары, 2016 (http://world-books.biz/rossii-pravo-konstitutsionnoe/kontrol-zakonodatelnyih-organov.html); Демидов М. В. Контроль законодательных органов государственной власти субъектов Российской Федерации за органами исполнительной власти субъектов. Дис. … канд. юрид. наук. 2016 (https://sci-book.com/rossii-pravo-konstitutsionnoe/kontrol-zakonodatelnyih-organov.html); Кузнецов А. В. Парламентский контроль в субъектах Российской Федерации: Дис. … канд. юрид. наук. – М., 2002.]. Но работ посвящённых историографии данного института автором не обнаружено.

Актуальность темы исследования и недостаточная степень её изученности определили исследовательскую проблему, целью которой является реконструкция процесса знаний, характеризующих инкорпорацию института парламентского контроля в правовое поле субъектов РФ, выявление болевых проблем этого процесса на основе комплексного изучения историко-юридической литературы, выявление дискуссионных и нерешённых вопросов, разработка рекомендаций и предложений для его дальнейшего исследования.

Для решения обозначенной выше цели при подготовке данного исследования автором были поставлены следующие задачи:

– проанализировать зарождение научных представлений об истории института регионального парламентского контроля и на основе историографического анализа определить теоретико-методологические основы изучения различными поколениями юристов, историков, политологов, социологов в XIX – начале XXI вв. процесса инкорпорации института парламентского контроля в правовое поле субъектов Федерации (преимущественно на примере субъектов РФ, включённых в состав ДФО);

– показать генезис взглядов на российский институт регионального парламентского контроля;

– проанализировав идеи парламентского контроля в научных трудах в изучаемый исторический период как одной из составляющих российского парламентаризма, осуществить институциональную интерпретацию генезиса института регионального парламентского контроля в России и сформулировать особенности регионального парламентского контроля;

– выявить роль региональных сообществ в развитии института регионального парламентского контроля;

– на основе проведённого анализа определить периодизацию инкорпорации парламентского контроля в правовое поле дальневосточных субъектов РФ и сформулировать дефиницию института парламентского контроля;

– проанализировать процесс накопления фактических знаний о региональном парламентском контроле, ввести в научный оборот ранее неизвестные источники;

– выяснить причины «понижения» или «повышения» исследовательского интереса к историко-юридическому процессу инкорпорации института регионального парламентского контроля в правовое поле субъектов РФ;