Законотворческий процесс. Научное и учебное пособие (курс лекций)

Обсуждение аграрного вопроса в Думе вызвало рост общественного возбуждения в широких массах и революционные выступления в стране. Желая укрепить положение правительства, отдельные его представители – П. П. Извольский, В. Н. Коковцев, Ф. Ф. Трепов, М. П. Кауфман – выступили с проектом обновления правительства путём включения туда кадетов (П. Н. Милюкова и др.)[5 - Государственная дума 1906 – 1917 гг. Т. 1 – М.: «Правовая культура», 1995. – С. 29.]. Однако это предложение было встречено в штыки консерваторами. Некоторые из них считали, что лучше избавиться от Думы вообще, чем обсуждать эту проблему. Они взяли верх. Тем не менее «кость» депутатам была брошена: 6 июля председатель Совета министров вялый и безынициативный Горемыкин был заменён энергичным Столыпиным.

Сделано это было для того, чтобы смягчить «горькую пилюлю», деморализовать оппозицию для проведения в жизнь манифеста о роспуске I Думы. 09.07.1906 г. депутаты Думы пришли в Таврический дворец на очередное заседание и наткнулись на запертые двери; рядом на стол висел манифест за подписью царя о прекращении работы I Думы, так как она, призванная «вносить спокойствие» в общество, лишь «разжигает смуту».

Но ошеломлённые депутаты не сдались без боя. Около 200 депутатов, и среди них кадеты, трудовики, социал-демократы, собрались в Выборге, где после бурных сетований и обсуждений приняли воззвание ? «Народу от народных представителей». В нем говорилось, что правительство сопротивляется наделению крестьян землёй, что оно не имеет права без согласия народного представительства собирать налоги и призывать солдат на военную службу, делать займы. Воззвание призывало к сопротивлению такими, например, действиями, как отказ давать деньги в казну, саботирование призыва в армию. Но на эти акции народ не откликнулся, разочаровавшись в Думе как пустой «говорильне».

Против подписавших «Выборгское воззвание» правительство возбудило уголовное преследование. По решению суда все «подписанты» отсидели по три месяца в крепости, а затем были лишены избирательных (по сути дела, гражданских) прав при выборах в новую Думу и на другие общественные должности.

Тем не менее, распрощаться навсегда с Государственной Думой царь и правительство были бессильны. В манифесте о роспуске I Думы говорилось, что закон об учреждении Государственной Думы «сохранён без изменений». На этом основании началась подготовка к новой кампании, теперь уже по выборам во II Государственную Думу.

II Государственная Дума (февраль – июнь 1907 г.).

При выборах новой Думы было урезано право рабочих и крестьян участвовать в них. Агитация радикальных партий запрещалась, их митинги разгонялись. Царь хотел получить послушную Думу, но он просчитался.

II Государственная Дума оказалась ещё более левой, чем первая. Кадетский центр «растаял» (19% мест). Усилился правый фланг – в Думу прошло 10% черносотенцев, 15% октябристов и буржуазно-националистических депутатов. Трудовики, эсеры и социал-демократы образовали левый блок, имевший 222 места (43%).

Как и раньше, центральным был аграрный вопрос. Черносотенцы требовали сохранить помещичью собственность в неприкосновенности, а надельные крестьянские земли изъять из общины и отрубами разделить между крестьянами. Этот проект совпадал с правительственной программой аграрной реформы. Кадеты отказались от идеи создания государственного фонда. Они предлагали выкупить часть земли у помещиков и передать её крестьянам, поделив расходы поровну между ними и государством. Трудовики вновь выдвинули свой проект безвозмездного отчуждения всех частновладельческих земель и распределения их по «трудовой норме». Социал-демократы потребовали полной конфискации помещичьей земли и создания местных комитетов для её распределения между крестьянами.

Проекты принудительного отчуждения помещичьей земли напугали правительство. Было принято решение разогнать Думу. Она просуществовала 102 дня. Предлогом для роспуска явилось обвинение депутатов социал-демократической фракции в подготовке государственного переворота.

На самом деле государственный переворот осуществило правительство. 3 июня 1907 г. одновременно с Манифестом о роспуске II Государственной Думы был опубликован новый избирательный закон. Этот акт явился прямым нарушением ст. 86 «Основных законов Российской империи», по которой никакой новый закон не мог быть принят без одобрения Государственным Советом и Государственной Думой. 3 июня считается последним днём революции 1905 – 1907 гг.

III Государственная Дума (ноябрь 1907 – июнь 1912 гг.).

В неё вошло: 32% «правых» депутатов; 33% октябристов составили центр; 12% кадетов, 3% трудовиков, 4,2% социал-демократов и 6% от национальных партий заняли «левый» фланг. Ни одна из фракций не получила большинства. Результаты голосования зависели от того, куда качнётся «центр». Если вправо, то образовывалось «правооктябристское» большинство, поддерживавшее правительство. Если влево, то создавалось «кадетско-октябристское» большинство, готовое к реформам либерально-демократического характера. Так сложился механизм парламентского октябристского маятника, позволявшего правительству П. А. Столыпина проводить нужную ему линию, лавируя между «правыми» и кадетами то, усиливая репрессии то, проводя реформы.

В послереволюционных условиях перед правительством по-новому встали три прежних вопроса: рабочий, национальный и аграрный. Пять лет Дума обсуждала 4 законопроекта о продолжительности рабочего дня, о страховании и пенсиях для рабочих. Принятый в 1912 г. закон о государственном страховании от несчастных случаев и по болезни распространялся только на 15% рабочих и создавал видимость заботы правительства о них.

Национальная политика проводилась под лозунгом «Россия для русских», т.е. усилились русификаторские мероприятия. Они не находили поддержки у окрепшей национальной буржуазии. Шовинистические черносотенные организации разжигали национальную рознь и антисемитизм.

В конце 1912 г. прошли выборы в IV Государственную Думу. Её партийный состав почти не изменился и в ней сохранилось два большинства (право-октябристское и октябристско-кадетское). Однако общественное движение значительно оживилось. Оформилась новая либеральная Прогрессивная партия. Её возглавили представители крупной буржуазии – А. И. Коновалов, П. П. Рябушинский, С. Н. Третьяков и др. В своей программе они выступали за конституционно-монархический строй, расширение прав Думы и ответственность министров перед ней. Прогрессисты занимали промежуточное положение между октябристами и кадетами, пытались добиться консолидации либералов.

В 1915 г. часть депутатов Государственной Думы и Государственного Совета образовали Прогрессивный блок. В него вошли октябристы, прогрессисты, кадеты, представители националистических партий. Они потребовали создать правительство, обладающее доверием общества и ответственное перед Думой

Царь все больше терял доверие народа. Среди думских депутатов стала созревать идея дворцового переворота с целью замены царя и создания правительства, ответственного перед Думой. Начались совещания представителей разных политических партий, но они оказались бесплодными. Революция перечеркнула их планы, и ничто уже не могло спасти монархию.

Сегодня можно говорить, что историю работы первого парламента России (в современном понимании этого слова) подробно изучена как российскими, так и зарубежными учёными, выводы которых не утратили научного значения до настоящего времени[6 - Как пример см.: Ковалевский М. М. От прямого народоправства к представительному и от патриархальной монархии к парламентаризму. В 2 т. – М., 1906; Розенталь П. Жизнь и смерть учредительных собраний. – Пг.: Книга. 1918; Рубинштейн Н. Л. К истории Учредительного собрания. – М. – Л.: Гос. соц.-экон. изд-во. 1931; Знаменский О. Н. Всероссийское Учредительное собрание: история созыва и политического крушения. АН СССР, Институт истории СССР, Ленинградское отделение. – Л.: Наука. 1976; Hosking, G. Russian constitutional experiment. Government and Duma. 1907—1914. – Cambridge, 1973. И др.]. Но, как пишет О. Ю. Трофимова, злободневность этой темы для жизни России обусловила критическую направленность многих работ и некоторую предвзятость авторов, в оценке становления российского парламентаризма с позиции программ различных политических партий[7 - См. Трофимова О. Ю. Формирование органов представительной власти в России (на примере Чувашии). Историко-правовой аспект: Дисс. … канд юрид наук. – Чебоксары, 2005.].

Таким образом, приведённый выше краткий экскурс в историю российского парламентаризма показывает, что в отличие от многих европейских стран, где парламентские традиции складывались веками, в России первое представительное учреждение парламентского типа (в новейшем понимании этого термина) было созвано лишь в 1906 году. Оно получило название Государственная Дума, его судьба оказалась плачевной в 1917 г. первый российский парламент прекратил своё существование.

2 Формирование представительных органов на Дальнем Востоке России в конце XIX начале XX столетий и участие представителей Дальнего Востока России в работе Государственной Думы

2.1 Представительные органы городского управления на Дальнем Востоке России в конце XIX – начале XX вв.

История представительных органов на Дальнем Востоке России[8 - Здесь и далее под «Дальним Востоком России», «российском Дальнем Востоке» понимаются территории, вошедшие в состав Дальневосточного федерального округа, образованного 13.05.2000 г.] начинается с создания в Якутии первых «степных дум», о чём якуты упорно хлопотали с конца XVIII в. Но только 27.01.1827 г. Якутское областное управление по настоянию тойонов и согласно «Правилам для единообразного учреждения порядка по управлению в родовых и инородных управлениях Якутского округа» 1825 г. объявило об учреждении Степной думы для Якутского округа[9 - Попытку создать у себя Степную думу предпринимали и вилюйские якуты. Но ни в Вилюйском, ни Олекминском, ни в Верхоянском, ни в Среднеколымском округах такие думы введены не были // Серошевский В. Л. Якуты. Опыт этнографического исследования. СПб., 1896. Переиздание. – М., 1993.]. Состав думы определялся из головы или главного родоначальника, шести заседателей (из голов инородных управ), шести временных заседателей, по одному от улуса, в качестве депутатов и одного письмоводителя с несколькими писарями. Главный родоначальник избирался на три года из числа голов инородных управ, старост или почтеннейших родовичей. Выборы 6 временных заседателей проводился самими улусами, а головы инородных управ, как заседатели, участвовали в работе Степной думы тогда, когда бывали в Якутске.

В феврале 1827 г. состоялись выборы главного родоначальника и временных заседателей от каждого из семи улусов, входящих в состав Якутского округа. 11 марта 1827 г. якутский областной начальник Н. И. Мягков открыл Степную думу[10 - Национальный архив республика Саха (Якутия) Ф. 36-и, оп. 1, д. 62, л. 32. (далее. НАРС (Я)).].

Вначале перед Думой стояли только хозяйственные задачи, как и перед городскими думами (учёт народонаселения, «всех сумм и общественного имущества», раскладка податей и повинностей, распространение земледелия, ходатайство у высшего начальства о «пользах родовичей», организация тягостен и пр.), но вскоре, как показывают архивы, её деятельность вышла за пределы заявленных полномочий[11 - НАРС (Я). Ф. 520-и, оп. 1, д. 1 – 13.].

Оценивая деятельность думы сегодня можно сказать, что опыт оказался неудачным. И как об этом пишет В. Л. Серошевский «Якутская степная дума была закрыта по предписанию генерал-губернатора Восточной Сибири[12 - Якутская Степная дума была закрыта постановлением Якутского областного правления 27.11.1838 г. Дела Думы «по принадлежности» были переданы инородным управам и Якутскому земскому суду. (Цит. по: Якутия. Хроника. Факты. События. 1632 – 1917 гг. – 2-е изд., доп. / сост. А. А. Калошников. – Якутск: Бичек, 2002. – С. 178.)]. Формальным основанием для закрытия послужили следующие соображения: а) якуты никогда не были подчинены, подобно бурятам, одному главному родоначальнику; б) учреждение степной думы в многолюдном городе (Якутске) само по себе незаконно; в) выбор главного родоначальника поднял вражду (?!) между родоначальниками; г) содержание думы стоило ежегодно 47 рублей» (курсив, В. Л. Серошевского)[13 - Серошевский В. Л. Якуты … – С. 483.].

Однако в конце ХХ столетия у якутских историков появилась иная точка зрения на опыт якутского «самоуправления». Так, А. А. Борисов считает, что «выполняя на первых порах посредническую роль между населением и областной, губернской администрацией, якутская Дума постепенно превратилась в оппозиционный орган власти, претендовавший на известную степень полномочий в управлении краем… Деятельность якутской Степной Думы закрепила определённые традиции якутского самоуправления. В частности, стремление найти компромиссные пути существования местной власти с центром»[14 - Борисов А. А. Первый опыт якутского парламентаризма (Степная Дума) // В сб.: Государственность Республики Саха (Якутия): история, современность, будущее. Якутск: Академия наук РС (Я); Институт гуманитарных исследований, 1999. – С. 12—18.].

Схема 1. Структура и состав электората земского общественного управления

Можно согласиться и с первым и вторым выводами, но, на наш взгляд, основной причиной закрытия Степной думы и короткий срок её существования вызваны существовавшей родоплеменной собственностью и, в связи с этим, отсутствием среднего класса собственников, что и не позволило осуществить «цивилизованное» местное самоуправление.

В 1864 г. В России вводится земское управление. Структуру, основные принципы, состав электората наглядно показывает схема 1.

На наш взгляд земство явилось предтече современному региональному[15 - Здесь и далее под регионом и производными от него дефинициями, понимается субъект Российской Федерации.] государственному управлению.

Но на Дальний Восток России земство не было распространено.

В 1870 г. в России было введено городское общественное управление. В отличие от земского, городское управления предписывалось «ввести в числе прочих и в Сибирских городах». Примерная структура городского управления показана на схеме 2.

Схема 2. Примерная структура городского общественного управления

Первые выборы в новые органы городского управления на Дальнем Востоке России прошли 14 декабря 1872 г. в г. Якутске. В этот день здесь были избраны первые гласные Якутской Городской Думы. В списки избирателей, составленным городским правлением, в первый разряд наиболее богатых граждан г. Якутска были записаны 15 человек, во второй – 42 менее самостоятельных, в третий – 239 мелких домовладельцев (всего 296 избирателей). В результате голосования на выборах в Городскую Думу были избраны 30 гласных, в том числе: 8 чиновников, казачий сотник, 4 священника, 11 купцов и 6 состоятельных мещан. Городская Дума (орган распорядительный) из числа гласных избирала членов Городской Управы: Городского Голову и двух членов Городской Управы[16 - Хотелось бы обратить внимание на то, что в учредительных документах, изданных императором эти органы писались с заглавных буквы. К сожалению, наши современники стали писать их с прописной буквы, и даже не обращают внимание, что на приводимых ими же фотографиях документов слова «Городская Дума», «Городской Голова» «Городская управ» написаны с заглавных букв. Как пример такой нестыковки см.: «Местное самоуправление в Хабаровске: история и современность. – Хабаровск: Издательский дом «Амурский утёс», 2008. – С. 16 и 22.][17 - Хотелось бы обратить внимание на то, что в учредительных документах, изданных императором эти органы писались с заглавных буквы. К сожалению, наши современники стали писать их с прописной буквы, и даже не обращают внимание, что на приводимых ими же фотографиях документов слова «Городская Дума», «Городской Голова» «Городская управ» написаны с заглавных букв. Как пример такой нестыковки см. фото 2 и 3.] (исполнительный орган). Срок полномочий гласных дум и членов управы был установлен на четыре года[18 - См.: Якутия. Хроника. Факты. События. 1632 – 1917 гг. … – С. 229.].

В 1875 г. были выбраны городские думы в Николаевске (14 гласных), Владивостоке[19 - К участию в выборах были допущены 165 человек. Было избрано 30 гласных Думы. Городским Головой одновременно с Думой был избран отставной корпуса инженер-механиков подпоручик Михаил Кузьмич Федоров (общественный староста в 1874 – 1875 гг.). В 1879 г. он был переизбран на второй срок уже гласным Думы. В 1880 – 1890 гг. в состав Думы входили известные купцы и промышленники: Я. Л. Семенов, М. Г. Шевелев, В. П. Бабинцев, Н. И. Циммерман, В.О Жариков, Л. М. Бирк, Ю. И. Бринер, Ф. А. Гек, В. П. Пьянков, К. Н. Шульгин, О. В. Линдгольм, А. В. Датан, А. К. Вальден, М. К. Федеров, И. А. Ющенков. (См.: Яворская Е. Д. Из истории городского самоуправления во Владивостоке // Известия Российского государственного исторического архива Дальнего Востока. – Владивосток, 2000. Т. 5. – С. 131).], и в 1876 г. в Благовещенске[20 - В 1876 г. в Благовещенске было введено Городовое положение, в 1870 г. в полном объёме. Обывателей с правом голоса было 376 человек; из них участвовало в выборах ? 82. В Думу избрано 30 гласных, а в Управу (с Головой) три члена. Первым головой был избран купец первой гильдии М. О. Мокеевский // Летопись Амурской области: (Хроника событий с древнейших времён до Октября 1917 г.). – Благовещенск. 1998. Т. 1. – С. 26. В 1900 г. в Благовещенскую Городскую Думу избиралось 38 гласных, кроме них в её работе также принимали участие депутат от духовного ведомства и три кандидата в гласные. В 1914 г. в составе Городской Думы уже было 60 гласных и депутат от духовенства. Там же.].

В 1893 г. Приамурский генерал-губернатор С. М. Духовской разрешил образовать Хабаровскую Городскую Думу и Городскую Управу. В декабре 1893 г. в соответствии с Городовым Положением от 11.06.1892 г. состоялись выборы в первую Думу г. Хабаровска. В Думу на четыре года были избраны 26 гласных и 3 кандидата. Из числа гласных в январе-феврале 1894 г. был избран Городской Голова и члены Городской Управы.

Распределение занятий и порядок действий Управы и подчинённых ей органов устанавливались инструкцией, издаваемой Думой. Городской Голова утверждался военным Губернатором Приморской области, возглавлял Городское Управление (Думу и Управу).

Дума начала свою работу в апреле 1894 г. Первым Городским Головой стал чиновник Амурской казённой палаты А. А. Рассушин, секретарём Управы и Думы – И. Н. Фомин. С января 1900 г. для ведения заседаний Думы и решения спорных вопросов стал избираться председатель Думы, первым председателем стал Н. М. Меренов.

В 1906 г. Городская Управа обратилась в С.-Петербургское общество архитекторов с просьбой организовать конкурс на составление проекта дома городского самоуправления (Городского Дома). Условия конкурса были очень жёсткие, к конкурсу допускались только лица, постоянно проживающие в России. Одним из условий было также пожелание заказчика – отдать предпочтение при разработке проектов русскому стилю. Из 11 предложенных проектов жюри выбрало проект гражданского инженера П. В. Бартошевича (фото 2).

Фото 2. г. Хабаровск. Городской Дом по ул. М. Амурского №17, построенный по проекту П. В. Бартошевича и Б. А. Малиновского в 1909 г.

В связи с тем, что проект был разработан эскизно, то Дума поручила военному инженеру (архитектору) Б. А. Малиновскому доработать его. 26.11.1909 г. состоялось торжественное открытие Городского Дома[21 - Открытие кирпичного здания для городских учреждений в г. Благовещенске состоялось 16.08.1891 г. В нём разместились Дума, музей, библиотека, Городской общественный банк, сиротский приют. (См. Представительные органы власти в Приамурье. Очерки истории. – Благовещенск: ОАО «Производственно-коммерческое издательство» «Зея», 2009. – С. 42).]. В советское время в этом здании располагался Дворец пионеров.

С 1913 г. для освещения деятельности Думы в городе начал издаваться журнал «Известия Хабаровского городского самоуправления», (фото 3) на страницах которого шло обсуждение, как текущих дел городского управления, так и перспектив его развития.

Фото 3. Первый номер «Известий Хабаровского городского общественного самоуправления»

По Городовому Положению было избрано шесть созывов Хабаровской Городской Думы.

Состав Думы избранный 23.03.1914 г. на 1914 – 1918 гг. не доработал до своего логического конца. Внеочередные выборы в Хабаровскую городскую Думу состоялись 06.08.1917 г., по новым правилам и в новой политической обстановке.

На последнем заседании Хабаровской Городской Думы (1918 г.) делегаты от профсоюзных организаций и воинских частей избрали первый состав городской управы под председательством Л. Е. Герасимова. Думу переименовали в комиссариат городского хозяйства при Совете рабочих, солдатских и крестьянских депутатов.

Хабаровская городская Дума и Управа были упразднены в 1922 г. Что касается других городов Дальнего Востока и, то здесь зачастую выборные органы формировались по аналогичному сценарию, но где-то, как уже говорилось выше, раньше или позже Хабаровска[22 - Первые выборы в Городскую Думу в г. Никольск-Уссурийском прошли в 1911 г. В выборах участвовало 538 избирателей. В состав Думы вошли 40 гласных и 7 кандидатов. Несколько позже была сформирована Городская Управа // Коммунар. – Уссурийск. 1994. 9 ноября.].

Фото 4. Зал заседания Хабаровской Городской Думы

Хабаровские историки, краеведы дают высокую оценку деятельности Хабаровской городской Думы этого периода, отмечая, что влияние Думы, занимавшей центральное положение в Дальневосточном крае, простиралось в некоторых акциях на весь край, имело отзвуки в Сибири, а через неё – в буржуазных кругах столицы[23 - См. Лихачева Л. Формирование представительных органов местного самоуправления в Хабаровске: история и современность // В сб.: Местное самоуправление: проблемы, теории и практики. – Хабаровск: Администрация Хабаровского края, 1997. – С. 90); Филиппов П. Д. Проблемы местного самоуправления в г. Хабаровске // В сб.: Проблемы местного самоуправления в Хабаровском крае. – Хабаровск: Хабаровская государственная академия экономики и права, 1997. – С. 14.].