Экономические и социальные проблемы России № 1 / 2011

Государственное регулирование наряду с нормативно-правовым включает в себя также административную и политическую составляющие – деятельность государственных учреждений и должностных лиц, непосредственно осуществляющих это регулирование. Этнополитические и этносоциальные вопросы непосредственно входят в сферу деятельности Президента РФ, его Администрации, глав субъектов Федерации, палат Федерального собрания (особенно плотно занимается этими вопросами Совет Федерации), законодательных органов субъектов Федерации, ряда министерств и ведомств. Наконец, консультантом субъектов государственного регулирования является академическая и вузовская наука – в той, конечно, степени, в которой государственные структуры обращаются к ней за консультациями.

Все многообразие этнополитических и этносоциальных проблем и государственных подходов к ним находит отражение в концепциях государственной национальной политики, которые утверждаются указами Президента РФ и глав субъектов Федерации. На федеральном уровне такой документ принят в 1996 г. В 2002 г. президентом было дано поручение разработать новый вариант этого документа. Но до сих пор работа над ним не завершена. Идеологические разногласия, о которых упоминалось выше, мешают участникам обсуждения прийти к единому мнению. В первой половине 2009 г. проект документа с согласованиями и протоколом разногласий был направлен в Администрацию Президента для принятия решений и до сих пор пребывает там.

Концепции государственной национальной политики разработаны и в некоторых субъектах Федерации (в частности, в Бурятии и Татарстане), причем значительно позже, чем действующая федеральная концепция. Вопрос о согласовании федерального и региональных документов пока неактуален за отсутствием обновленной федеральной концепции.

Таким образом, государственное регулирование этнополитических и этносоциальных процессов представляет собой чрезвычайно сложный, многосоставный и многоуровневый процесс нормотворчества, нормоприменения, администрирования и межличностных контактов. При этом основной объект политологического (в отличие от юридического) анализа – не содержание этих норм и действий регулирующего субъекта, а их воздействие на реальные общественные процессы. И здесь мы сталкиваемся с весьма сложно решаемой проблемой – отсутствием систематического мониторинга правоприменительной практики и администрирования в исследуемой сфере. Точнее, такой мониторинг существует, его осуществляет специальное подразделение Генеральной прокуратуры. Но в силу специфики ведомственных интересов он посвящен отслеживанию динамики и тенденций уголовных деяний на этнической почве. Между тем нас интересуют преимущественно социальные и политические результаты, среди которых основным и желательным должно быть состояние, удовлетворяющее все общество, каждую этническую группу и каждого гражданина и, естественно, факторы, препятствующие достижению такого состояния. Вопрос об организации такого мониторинга последовательно ставится Советом Федерации, но организовать его силами одной палаты федерального парламента вряд ли возможно, а законодательные органы субъектов Федерации подключаются к этой работе – в силу ее трудоемкости и отсутствия соответствующих методик – без большого энтузиазма.

В связи с указанными обстоятельствами предлагаемый обзор эволюции государственного регулирования этнополитических и этносоциальных процессов в последние годы мы вынуждены ограничить анализом наиболее общих и существенных тенденций и процессов.

Эволюция государственного регулирования этнополитических и этносоциальных процессов в 1998–2009 гг

Уже при первом взгляде на происшедшие за указанный период изменения в интересующей нас сфере бросается в глаза их масштабность. За 10 лет внесены кардинальные изменения в конституции республик в составе России, принят ряд основополагающих федеральных законов, существенным образом преобразованы процедуры и механизмы государственного регулирования. При этом радикальным образом изменился общий вектор развития: от децентрализации к централизму, от договорных отношений между центром и регионами к их законодательному регулированию и бюрократическому администрированию по властной вертикали. Существенным образом изменился и взгляд российской власти на роль и место этничности в выстраивании отношений между центром и регионами. Настрой на особые отношения с национальными республиками в значительной степени оттеснен стремлением к унификации в духе требования Конституции о равноправии субъектов Федерации в их отношениях с федеральным центром.

В мировой и отечественной историографии давным-давно утвердилась традиция периодизации «по правителям». В нашем случае, однако, начало нового периода не совпадает со сменой президента. Первый различимый импульс политической воли федерального центра переломить центробежные тенденции датируется 29 сентября 1998 г., когда на специально собранном совещании в большом зале Администрации Президента Е.М. Примаков – в тот момент Председатель Правительства – в резкой форме заявил о недопустимости «удельно-княжеских амбиций» и разрыва управленческих связей между центром и регионами. На том же совещании против особого статуса республик и подмены законодательного регулирования отношений между ними и центром «примитивными договорами» выступил тогдашний Председатель Совета Федерации Е.С. Строев.

Несмотря на более или менее открытое оппонирование со стороны лидеров республик, скоординированное усилие двух политических тяжеловесов не осталось без последствий. Подписание индивидуальных договоров прекратилось, а восемь последних по срокам подписания не были опубликованы и не вступили в силу. В июне 1999 г. был принят Федеральный закон «О принципах и порядке разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации», который установил приоритет федеральных законов перед федеративным договором и договорами между РФ и ее субъектами и предписал привести ранее принятые договоры в соответствие с новыми требованиями. Мысль о новых договорах никому уже не приходила в голову, тем более после начала второй чеченской войны и твердо заявленной решимости Москвы любой ценой добиться восстановления на этой территории конституционного порядка. В сентябре 1999 г. был принят ФЗ «Об общих принципах организации органов представительной (законодательной) и исполнительной власти субъектов Российской Федерации», который жестко и недвусмысленно потребовал соблюдения принципа верховенства Конституции РФ и федеральных законов, недопущения перераспределения договорными актами установленного Конституцией разграничения предметов ведения и полномочий и приведения конституций, уставов и законов субъектов Федерации в соответствие с федеральным законодательством. Новый президент энергично продолжил эту работу, опираясь на Конституционный суд и Государственную думу. В июне 2000 г. Конституционный суд РФ принял определение о несоответствии Конституции Российской Федерации положений конституций ряда республик об их праве собственности на недра и другие природные ресурсы, их праве на самостоятельное участие в международных связях, праве приостанавливать на своей территории действие федеральных законов и в целом оспорил претензию республик на суверенную государственность. С созданием Указом Президента в мае 2000 г. системы федеральных округов появился механизм реально независимого от субъектов Федерации надзора за ходом приведения регионального законодательства в соответствие с федеральным. В том же году была осуществлена реформа Совета Федерации, в результате которой резко сократился политический вес этого федерального органа регионального представительства. В последующие годы (с 2000 по 2009 г.) в закон об общих принципах организации органов власти субъектов Федерации более сорока раз вносились поправки, устанавливающие ответственность органов власти субъектов Федерации за нарушение Конституции, предусматривающие право роспуска Президентом РФ законодательных органов субъектов и снятия с должности высших должностных лиц, отменяющие всенародные выборы этих должностных лиц и т.д. Принятый в 2001 г. ФЗ «О политических партиях в Российской Федерации» исключил создание в России региональных партий и партий по национальному признаку. Конституционный суд исправно рассматривал и отклонял многочисленные запросы относительно конституционности всех этих мер. В результате в достаточно короткие сроки произошла десуверенизация республик в составе РФ. В основном они вернулись к тому правовому статусу, которым характеризовались бывшие автономные республики [Кутафин, 2008, c. 332].

Десуверенизация прошла без серьезного сопротивления со стороны республик. Не наблюдалось ни серьезных демаршей со стороны республиканских лидеров, ни сколько-нибудь заметных массовых акций. С одной стороны, это объясняется тем, что в большинстве республик этническая мобилизация носила верхушечный характер и осуществлялась в значительной степени усилиями местных советских этнономенклатур, привыкших к имитационному характеру политических прав и свобод вообще и этнического самоопределения в частности. В 1990-е годы слабость федеральной власти и прямое попустительство с ее стороны подтолкнули этнономенклатуры к относительно решительным действиям, приведшим к суверенизации. Но не имея ни серьезной массовой поддержки, ни глубинной ценностной мотивации, они не могли противопоставить политической воле новой федеральной власти ничего серьезного. С другой стороны, свирепые действия «федералов» в Чечне являлись жестким предупреждением для любых проявлений, которые могли быть истолкованы как сепаратистские[14 - Вопрос о причинах неимитационного характера сепаратистких устремлений в Чечне требует специального анализа и здесь не рассматривается.].

После того как десуверенизация стала свершившимся фактом и проблематика суверенной государственности республик вернулась в сферу имитационных действий и ритуалов, основные задачи государственного регулирования этнополитических процессов в республиках и в отношениях между ними и центром переместились в этнокультурную и социальную сферы.

К разделу ритуалов относятся, например, дискуссии по поводу наличия или отсутствия в составе российского правительства министерства по делам национальностей. Нынешнее руководство, делающее упор на принцип равенства регионов независимо от национального состава населения, упразднило это министерство, включив координацию работы по государственному регулированию межэтнических отношений в функциональные обязанности Министерства регионального развития. Это вызывает устойчивое недовольство республик, усматривающих в таком решении недооценку важности национального вопроса. Такова же природа периодически активизирующихся призывов к созданию в составе Федерального собрания или параллельно с ним палаты национальностей. К таким же ритуальным сюжетам относятся, по крайней мере отчасти, споры о сохранении или исключении графы «национальность» в общегражданском паспорте или терминологии в концепции государственного регулирования межэтнических отношений (или «государственной национальной политики»), которые вот уже несколько лет мешают обновить давно устаревший документ 1996 г.

Политика федерального центра состоит главным образом в том, чтобы избегать действий и решений, нарушающих имитационные ритуалы. В этом одна из причин того, что в Конституции РФ по сей день присутствует ссылка на федеративный и иные договоры, что явно противоречит практике десуверенизации, сохраняется определение республик как государств, весьма осторожно проводится политика укрупнения регионов. До сих пор укрупнение ограничивается инкорпорацией наиболее мелких автономных округов в более крупные неэтнические субъекты Федерации, хотя «недосубъектность» целого ряда регионов, в том числе имеющих статус республик, совершенно очевидна.

В этнокультурной сфере государственное регулирование должно способствовать решению таких важных и непростых задач, как сохранение и развитие языков и традиционной культуры народов России, обеспечение реального равенства граждан независимо от этнической принадлежности. Эти вопросы регулируются Конституцией Российской Федерации, федеральными законами «Об образовании» и «О языках народов Российской Федерации», конституциями республик в составе России и их законами о языках и об образовании.