Правовое регулирование финансирования образовательных и научных организаций: вопросы теории и практики. Монография

, что стало новым этапом развития науки финансового права, приобретшей в ходе такой реформы новые виды и формы субъектов – участников финансовых правоотношений.

Возможно согласиться с позицией, высказанной Н.С. Волковой, относящей к числу вероятных критериев преобразования бюджетных учреждений в иные (автономные) учреждения, прежде всего экономический, означающий, что преобразованы могут быть только те учреждения, которые имеют достаточно высокую долю средств внебюджетных поступлений; социальный критерий, означающий невозможность преобразования организаций, чья деятельность является единственно возможным инструментом обеспечения доступа граждан к отдельным видам социальных услуг; а также географический критерий, поскольку не могут быть преобразованы учреждения, которые являются единственным источником получения услуг для граждан, проживающих в малонаселенных, труднодоступных и иных подобных местностях

.

Преобразование бюджетных учреждений несло в себе еще один аспект – защиту интересов работников бюджетных учреждений от сокращения численности штатного состава учреждения.

В отличие от бюджетного учреждения, автономное финансируется за счет средств, получаемых от оказания услуг на основании задания учредителя, в этой связи финансирование такой деятельности возможно из средств государственных внебюджетных фондов, включая, например, получение субсидий и субвенций, а также иных источников, прямо не запрещенных законом. Более того, доходы такого учреждения являются их исключительной собственностью.

Автономное учреждение вправе распоряжаться своим имуществом самостоятельно, за исключением того имущества, которое вверено ему собственником или приобретено за счет средств целевого назначения в ходе своей деятельности самим учреждением. Ответственность по обязательствам автономное учреждение несет лишь своим собственным имуществом.

Таким образом, реформирование деятельности учреждений было направлено, в том числе, на расширение их прав и обязанностей, а это, в свою очередь, влечет к повышению ответственности учреждений за результаты оказываемых ими услуг перед обществом.

В то же время учреждение пользуется правами юридического лица и является таковым. Само юридическое лицо, прежде всего, представляет собой организационное единство и характеризуется наличием управленческих связей. В трудах ученых-правоведов до сих пор нет единства относительно происхождения юридического лица, что не могло не отразиться на развитии теорий «субъекты финансового права». Так, по мнению В.А. Захарова, к числу наиболее древних юридических лиц можно отнести частные корпорации Древнего Рима

.

Как писал С.Н. Братусь: «Наиболее глубокая и обоснованная концепция юридического лица – государственного органа – была предложена А.В. Венедиктовым»

.

Исторически так сложилось, что в юридической науке разных стран вопросы юридического лица становились предметом исследования цивилистики. По заявлению И.П. Грешникова, институт юридического лица имеет общеправовое, межотраслевое практическое значение для всех отношений с участием организаций

.

Свое видение автор представляет, основываясь на теории, согласно которой юридическое лицо как явление возникло задолго до появления коммерческих организаций и «будет существовать и тогда, когда необходимость в торговом обороте в современном его виде отпадет»

. Согласно теории И.П. Грешникова понятие «юридического лицо» возникло в конце XI в. в г. Болонье (Северная Италия), где была создана первая юридическая школа, ставшая первоисточником европейского права. Студенты со всех стран Европы, обучавшиеся в Болонье, объединялись и нанимали себе учителя, который комментировал им древние римские тексты. Такие студенческие объединения стали товариществами, в состав которых входил профессор и его ученики

.

Если опираться на представленную историческую предпосылку возникновения юридических лиц, то можно говорить о том, что причины возникновения юридического лица не всегда носили предпринимательскую «жилку». Из этого следует, что рассматриваемая категория представляет интерес не только для ученых-цивилистов, но и представителей других отраслей права, в том числе публичного.

Например, западными исследователями высказывается мнение о том, что юридическое лицо, как и физическое, имеет конституционное право на жизнь, которое не может быть прекращено

.

В работе О.Е. Кутафина «Субъекты конституционного права Российской Федерации как юридические и приравненные к ним лица» отмечается: «Вопросы участия Российской Федерации, ее субъектов, муниципальных образований и их органов, а также общественных и религиозных организаций в гражданских правоотношениях неоднократно анализировались в нашей правовой литературе, но главным образом с позиции гражданского права»

. Анализируя вопросы юридического лица с позиций норм конституционного права, О.Е. Кутафин писал, «если в гражданском праве классификация юридических лиц ведется с одних позиций, то в конституционном праве она может основываться совсем на других критериях, являющихся особенно важными для конституционного права, скажем, муниципальных органов без учета их статуса как юридических лиц»

.

По утверждению В.Е. Чиркина, в современных условиях российская (а в целом и мировая) юридическая наука встала перед новой проблемой правового несоответствия: общие понятия юридического лица (а оно есть только в гражданских кодексах) не подходят ко многим конкретным разновидностям

.

Предложения о юридических лицах особого типа вызвало появление нового термина «юридическое лицо публичного права», первые упоминания о которых можно найти в работах Г.Ф. Шершеневича, заявлявшего, что на первом месте среди юридических лиц публичного права находится государство – казна

. Автор писал, что государство, будучи лицом публичного права, участвует в гражданском обороте, несет имущественную ответственность как казна. Продолжает исследования в этой области М.И. Кулагин, который подразделял юридических лиц на две категории: юридические лица частного права и юридические лица публичного права, отмечая, что деятельность последних регулируется нормами как частного, так и публичного права. По определению, представленному М.И. Кулагиным, «юридическое лицо публичного права имеет государственно-властные полномочия, ему присущи особый порядок назначения управляющих, которые являются носителями государственной воли, а также публичные права и обязанности»

.

Также О.М. Олеи?ник, используя это понятие в современной юридической литературе на примере Немецкого федерального банка, отмечала, что такие юридические лица характеризуются следующими признаками:

«– открытость и доступность информации о деятельности данного субъекта, разумеется с известными пределами, установленными законодательно;

– подконтрольность и подотчетность данного субъекта органам представительной власти;

– контролируемое в форме предварительного, а не последующего судебного контроля финансирование деятельности этого субъекта;

– наделение данного субъекта обязанностями, выполнение которых необходимо для достижения целей общества»

.

Следует отметить, что данное понятие употреблялось применительно к Центральному банку РФ, выполняющему публичные функции и обладающему принципиальными отличиями от других юридических лиц по порядку управления, а также по организационно-правовой форме и вещным правам на находящееся в его ведении имущество, которые носят особый характер

.

Следует констатировать, что в отечественной правовой доктрине мы реже используем термин «юридическое лицо публичного права», однако специалисты за рубежом применяют его гораздо чаще, особенно в административном праве. Так, по утверждению Ф. Тернье в понятие «публичные лица» следует включать «юридические лица публичного права», мотивируя это тем, что не все «публичные лица» могут быть или являются юридическими лицами публичного права, а также не всегда создаются государством, ими могут быть и другие организации

.

Некоторые авторы предлагают рассматривать данную категорию следующим образом: «Юридическое лицо публичного права – это признанное публичной властью в этом качестве материальное и публично-правовое некоммерческое образование, выступающее в правоотношениях в различных организационно-правовых формах в целях общего блага путем законного применения публичной власти, сотрудничества с ней, давления на нее, имеющее назначение, другие идентифицирующие признаки, обладающее имуществом, имеющее права и обязанности и несущее ответственность за свои правовые акты и действия

.

Рассмотрев предлагаемые в доктрине виды публичных субъектов права, можно перейти к вопросу о финансово-правовом статусе образовательных и научных учреждений.

Само по себе образование представляет собой процесс развития, саморазвития и воспитания личности, связанный с овладением социально значимым опытом человечества в различных сферах деятельности. Задачи образования – знать, понимать, уметь, участвовать в творческой деятельности, иметь сложившееся эмоционально-ценностное отношение к миру.

Так, общепризнанная роль образования в экономическом и социальном развитии предопределяет сферу этой деятельности и необходимость конституционного закрепления права на образование, провозглашенного в ст. 43 Конституции РФ, в соответствии с которой государство гарантирует общедоступное и бесплатное дошкольное, основное общее и среднее профессиональное образование, а также право каждого на конкурсной основе бесплатно получить высшее образование в государственном или муниципальном образовательном учреждении.

Следует констатировать, что в начале 90-х гг. XX-столетия социальная сфера в нашем государстве пережила сложные времена, связанные с недостаточным финансированием учреждений. Проводимые социально-экономические реформы в конце XX в. в России активизировали законодательные процессы в разных сферах общественной жизни, в том числе, социальной и, в частности, образовательной сфере.

На сегодняшний день, всю сферу образовательной деятельности можно охарактеризовать как комплексную отрасль законодательства, поскольку правовое регулирование статуса учреждений в сфере образования осуществляется нормами различных отраслей права: конституционного, гражданского, административного, финансового и иных.

Организационной основой государственной политики Российской Федерации в области образования считается Федеральная программа развития образования, утвержденная Федеральным законом от 10.04.2000 г. № 51-ФЗ

и Федеральная целевая программа развития образования на 2011–2015 гг., утвержденная постановлением Правительства РФ от 07.02.2011 г. № 61

, Федеральная целевая программа развития образования на 2016–2020 гг., утвержденная распоряжением Правительства РФ от 27.12.2014 № 2765-р

.

Право на образование закреплено также в важнейших международно-правовых актах. В ст. 13 Международного пакта об экономических, социальных и культурных правах 1966 г. говорится, что образование должно быть направлено на полное развитие личности и осознание ее достоинства, оно должно укреплять уважение к правам человека и основным свободам, способствовать взаимопониманию, терпимости и дружбе между всеми нациями и всеми расовыми, этническими и религиозными группами.

Вопросы образования до недавнего времени регулировались положениями следующих нормативных актов: Законом РФ «Об образовании» от 10.07.1992 г. № 3266-I