Государственно-частное партнерство. Основные принципы финансирования

С тех пор концессии чаще всего стали использовать для реализации проектов по строительству платных дорог.

На рис. 1.2 показаны основные составляющие проекта, относящиеся к соглашению и финансированию. Очевидно, что данная схема очень похожа на приведенную выше логическую схему энергетических проектов. Самое сильное различие – в источнике дохода (плата за пользование дорогами).

Ниже перечислены основные элементы:

• проектная компания, находящаяся в собственности частных инвесторов;

• финансирование капитальных затрат (капиталовложений) за счет капитала акционеров и займов на финансирование проекта;

• соглашение о проектировании и строительстве, по которому подрядчик обязуется спроектировать и построить готовую дорогу и произвести все вспомогательные работы (например, построить пункты взимания дорожных сборов) в соответствии с требованиями, изложенными в спецификации, по определенной цене и в определенные сроки;

• соглашение об эксплуатации, по которому компания, собирающая плату, оказывает такие услуги, как найм персонала, выполнение незначительных ремонтных работ, ликвидация последствий аварии и т. д.;

• соглашение о содержании и обслуживании, по которому компания занимается обслуживанием дорожной инфраструктуры;

• соглашение о концессии (общепринятое название для данного типа соглашений о ГЧП) заключается с государственными органами и позволяет собирать плату с тех, кто пользуется дорогой. Обычно в этом случае государственные органы ничего не оплачивают и не получают (но см. § 13.3.5, 13.3.6);

• движение денежных средств после выплаты операционных расходов (эксплуатационных затрат), то есть оплата соглашений по эксплуатации и обслуживанию, в первую очередь используется для обслуживания долга, а затем для распределения прибыли между инвесторами.

§ 1.4.5. Частная финансовая инициатива

В 1992 году британское правительство объявило о программе «Частная финансовая инициатива» (PFI). Она предназначалась для финансирования общественной инфраструктуры за счет привлечения средств частных лиц (cм. § 3.4). Процесс по-настоящему начался еще с возвращения концессий в 1980-х годах, о чем говорилось выше. Первые проекты появились в 1994 году, они касались сооружения и эксплуатации дорог. Но поскольку масштаб использования платных дорог в Великобритании ограничен, то вместо принципа концессии, по которому «платит потребитель», возобладала частная финансовая инициатива, по которой платит государство. Первоначально это были так называемые теневые платежи, то есть фиксированные по времени, производимые из расчета количества водителей/километров (см. § 13.4.5).

Следующим шагом на пути к полной частной финансовой инициативе стало применение соглашений о PFI для создания объектов общественного назначения, например школ и больниц, риск использования которых по определению невозможно переложить на частный сектор. В этих случаях за основу брались соглашения о покупке электроэнергии, когда государственные органы платили частным инвесторам за строительство объекта и ввод его в эксплуатацию на срок действия соглашения о PFI, а также за содержание, уборку и снабжение.

На рис. 1.3 изображена схема реализации проекта по строительству школы в рамках PFI. Ее сходство со BTO очевидно. Вот основные элементы модели:

• проектная компания, находящаяся в собственности частных инвесторов;

• финансирование капитальных затрат (капиталовложений) за счет капитала акционеров и займов на финансирование проекта;

• соглашение по проектированию и строительству, по которому подрядчик обязуется спроектировать и построить школу в соответствии с требованиями, изложенными в спецификации, по оговоренной цене и в оговоренные сроки;

• соглашение о текущем содержании объекта, по которому обслуживающая компания оказывает такие услуги, как охрана, уборка и снабжение;

• соглашение о текущем техническом обслуживании объекта, по которому компания, занимающаяся техническим обслуживанием (или непосредственно подрядчик, выполнявший проектные и строительные работы), оказывает услуги по техническому обслуживанию самого здания;

• проектное соглашение (стандартный термин для обозначения соглашения о PFI) заключается с государственными органами;

• движение денежных средств после выплаты операционных расходов – в основном по соглашению об обслуживании – в первую очередь используется для обслуживания долга, а затем для распределения прибыли между инвесторами.

Поэтому сегодня ГЧП основываются на возвращенной к жизни концессии и более продвинутой форме PFI. Необходимо отметить, что в некоторых странах термин ГЧП применяют исключительно к PFI, чтобы провести различие между ней и концессией. Впрочем, в данной книге термин ГЧП включает оба типа, а выражение «соглашение о ГЧП» служит для обозначения как соглашения о концессии, так и проектного соглашения.

§ 1.5. ГЧП и общественная инфраструктура

В табл. 1.1 указаны разные обсуждавшиеся выше пути создания объектов общественного назначения, а также показано место, которое ГЧП занимает на шкале между сугубо государственными проектами (где риски несет государство) и исключительно частными. Важно отметить следующее.

• Владение объектом имеет мало общего или не имеет ничего общего с тем, какой тип ГЧП применяется в конкретном случае. Поэтому концессия или PFI могут строиться на основе соглашений о DBFO, BTO или BOT.

• Термины, относящиеся к разным типам соглашений, не всегда используются последовательно, но выбраны наиболее распространенные.

• Табл. 1.1 не содержит всех вариантов реализации проектов, в ней выделяются наиболее важные типы соглашений.

В разных странах одни и те же объекты инфраструктуры могут занимать разное положение на этой шкале. Пример – системы водоснабжения и канализации.

• Государство владеет и управляет ими – такая ситуация имеет место во многих странах.

• Государство владеет, а частные компании управляют – это обычная практика для Франции. Так, в водном хозяйстве оказание услуг в этой сфере регулируется соглашениями об аффермаже (франшизе). В этом случае объекты, которыми владеет государство, переходят в долгосрочное управление к франшизополучателю (обычно на 10 – 12 лет).

• PFI. Для развития новых проектов по предоставлению услуг, связанных с водой, в Турции и Китае используются соглашения о BTO или BOT, которые предполагают, что риски и платежи переходят к государственному сектору, то есть платит государство, а не конечный потребитель.

• Концессии стали распространенным явлением в развивающихся странах. Там частные инвесторы строят новую систему, взимают плату с потребителей (цены могут устанавливать государственные органы непосредственно или с помощью соглашения о концессии), несут риски, связанные с продажей услуг. Они обеспечивают качество и доступность воды, а в конце срока концессии объекты возвращаются государству.

• Приватизация (BOO). В Англии советы по водным ресурсам, когда-то находившиеся в собственности государства, преобразованы в частные региональные водные компании, которые владеют сетями водоснабжения и канализации. Государство выступает регулирующим органом. Оно следит за качеством услуг, устанавливает ценовой потолок на основании разумной величины дохода от инвестиций и поддерживает некоторый уровень конкуренции в сфере водоснабжения. Сходная система действует и в Чили.

Можно ли говорить о том, что один вид общественной инфраструктуры больше подходит для организации ГЧП, нежели другой? Несомненно, существуют объекты общественной инфраструктуры, по общему мнению, приватизации не подлежащие. Например, дороги, для которых ГЧП (в любой форме: концессия или PFI) является единственным способом привлечения частного капитала. В других случаях, например с водным хозяйством, мнения сильно разнятся – включая приватизацию и ГЧП.

ГЧП оправдывает свое существование. Однако в ряде случаев в большинстве стран почти единодушно считается, что лучший вариант – давать лицензии частным компаниям, то есть осуществлять процесс с помощью частного капитала в рыночной среде, без использования ГЧП. Примером может служить создание сетей операторов сотовой связи. Есть, по-видимому, неизменные виды хозяйственной деятельности, которыми государство обязано заниматься без привлечения частного сектора. Частные армии существовали в Средние века, но маловероятно найти их в наши дни. Хотя частный сектор может при помощи ГЧП заниматься строительством, созданием техники и оказанием услуг вооруженным силам.

§ 1.6. Типы ГЧП

ГЧП можно классифицировать по правовому признаку участия частного сектора в проекте. Для этого используются такие термины, как BOT, BTO ПСФС и другие из табл. 1.1. Они, как правило, указывают на момент передачи права владения объектом от проектной компании государственным органам. Если же проектная компания никогда не была законным владельцем объекта, термины обозначают законные интересы частной компании, такие как аренда недвижимости или просто право на эксплуатацию. Разница между ними юридическая и не затрагивает экономическую и финансовую основы – объекты ГЧП являются активами государственного сектора, и их нельзя продать частным компаниям или лицам (см. § 15.11).

Более продуктивной является классификация по признакам оказания услуг и передачи риска, заложенная в соглашении о ГЧП. На этом основании все ГЧП разделяются на две категории: возможность использования и доступность. Последнюю можно разбить еще на три подкатегории: здания, обрабатывающее предприятие, оборудование и системы или сети.

§ 1.6.1. Возможность использования

Форма концессии предполагает взимание пошлин, сборов или платы за пользование такими объектами, как дороги, мосты и туннели, а также другими объектами транспортной инфраструктуры: портами, аэропортами, поездами, наземным метрополитеном и др. Концессия – яркий пример ГЧП, в котором риск переносится на частный сектор. До сих пор она остается самой распространенной формой партнерства. Но данный тип риска можно перенести и на PFI, например с помощью уже упомянутой ранее теневой платы. В этом случае платит государство, а используют объект водители. Также совмещают оба подхода, когда пошлины и тарифы оплачивают потребители наряду с субсидиями государственного сектора.

§ 1.6.2. Здания

Проекты, связанные со строительством зданий, таких как больницы, школы и тюрьмы, обычно предполагают, что они становятся доступными для использования государственными органами. Как правило, это объекты социальной инфраструктуры. Они являются самым важным типом проектов с использованием PFI – частной финансовой инициативы. В них предполагается предоставление на длительный срок таких услуг, как уборка, снабжение, обслуживание или даже охрана заключенных в тюрьмах. Однако для государственных органов они занимают второе место по важности в сравнении со строительством зданий и доступностью (готовностью к эксплуатации) (см. § 13.5.2).

§ 1.6.3. Оборудование, системы или сети

Значительно реже встречаются ГЧП, связанные с приобретением оборудования, созданием систем или сетей. Все они организованы по типу PFI.

В этих случаях государственные органы платят за готовность объекта к эксплуатации. Примером служат DBFO в области строительства дорог, когда плата зависит не от использования объекта, а от его готовности к эксплуатации. Готовность определяется следующими критериями: закрыты ли полосы движения; скорость движения по дороге; время, за которое можно очистить дорогу от последствий аварий, загрязнений и т. д. Сходным образом оплата по железнодорожным проектам может производиться по готовности системы (например, семафоры или подвижной состав) и ее работы, а не на основе пассажиропотока. Проекты также могут распространяться на уличное освещение или информационные технологии, на такой важный сектор, как производство оборонной продукции.

§ 1.6.4. Обрабатывающее предприятие

Первоначально соглашение BOT («строительство – эксплуатация – передача») использовалось при производстве электроэнергии и, конечно, попадает в эту категорию. Однако в форме ГЧП оно практически не встречается (за исключением некоторых стран Ближнего Востока) из-за повсеместной приватизации предприятий, занимающихся производством и распределением электроэнергии. Наиболее распространено государственно-частное партнерство на перерабатывающих предприятиях, системах водоснабжения, очистки сточных вод, заводах для сжигания мусора. Главная отличительная черта этих и других проектов, упомянутых ранее, – процессы, лежащие в их основе, легко поддаются измерению.

Проекты, связанные с водой, могут быть реализованы в форме концессии или PFI, но в обоих случаях в первую очередь оплачивается их готовность к производству продукции, очистке воды или утилизации сточных вод, а не конкретные объемы переработанной или произведенной продукции. Также в проектах по сжиганию мусора государственные органы платят за готовность к переработке мусора, и если завод не в состоянии сделать это, то выплаты не производятся. В основу таких проектов положены те же принципы, что описаны выше в связи с BTO (соглашением о покупке электроэнергии). Но плата за использование объекта не так важна, и основным критерием снова выступает готовность объекта к эксплуатации.

Глава 2. ГЧП: «за» и «против»

§ 2.1. Введение