Мониторинг и оценка наркоситуации

В рамках проводимого мониторинга наркоситуации важно исследовать:

формы распространения заинтересованными лицами информации о наркотических средствах, их свойствах, местах приобретения и т. д.;

систему субъектов распространения наркотических средств;

формы и каналы доведения наркотиков до реальных и потенциальных потребителей. Так, учеными Института экономики Уральского отделения РАН проанализирована модель распространения наркозависимости с помощью сетевого маркетинга[24 - См.: Влияние наркомании на социально-экономическое развитие общества / Под ред. В.И. Стародубова, А.И. Татаркина. – М.: Екатеринбург, 2006. – С 166–185.];

динамику цен на основные виды наркотических средств.

Формированию наркотизма способствуют также информационные факторы — распространение сведений, фактов, примеров, описаний жизни наркоманов, явная или скрытая реклама и т. п. В связи с этим обратим внимание на те принципы, которые устанавливают ограничения и запреты в средствах массовой информации при освещении проблемы распространения наркомании. Еще в 1998 г. по итогам 20-й специальной сессии Генеральной Ассамблеи ООН были определены темы и сюжеты, использование которых в публикациях принесет вред или приведет к негативным последствиям. А именно: использование неточной или вводящей в заблуждение терминологии в отношении наркотических средств (например, искусственное разделение наркотиков на так называемые сильные и слабые); сообщения о потреблении наркотиков людьми, добившимися успеха или славы в обществе; восхваление наркотиков в песнях, кинофильмах и т. д.; привлечение внимания людей к огромным прибылям, которые могут быть получены от незаконной торговли наркотиками; информация об уличной стоимости конфискованных партий наркотических средств; выступления за легализацию немедицинского потребления наркотиков[25 - См.: Рекомендации ООН журналисту, пишущему о наркотиках // http:// www.ecad.ru / mn-f 5_18.html].

В соответствии со ст. 46 Федерального закона от 8 января 1998 г. № 3-ФЗ в Российской Федерации запрещается пропаганда наркотических средств, психотропных веществ и их прекурсоров. При этом под пропагандой в сфере оборота наркотических средств понимается деятельность физических или юридических лиц, направленная на распространение сведений о способах, методах разработки, изготовления и использования, местах приобретения наркотических средств, психотропных веществ и их прекурсоров, а также производство и распространение книжной продукции, продукции средств массовой информации, распространение в компьютерных сетях указанных сведений или совершение иных действий в этих целях. Также нормой Закона запрещается пропаганда каких-либо преимуществ использования отдельных наркотических средств, психотропных веществ, их аналогов и прекурсоров, а равно пропаганда (коммерческая реклама) наркотических средств, психотропных веществ, подавляющих волю человека либо отрицательно влияющих на состояние его психического или физического здоровья. Аналогичные нормативные предписания включены в Закон РФ от 27 декабря 1991 г. № 2124-1 «О средствах массовой информации»[26 - Ведомости СНД РФ и ВС РФ. – 1992. – № 7. – Ст. 300.].

В Российской Федерации запрещена пропаганда употребления и иных ПАВ. Так, в соответствии с Федеральным законом от 10 июля 2001 г. № 87-ФЗ «Об ограничении курения табака»[27 - СЗ РФ. – 2001. – № 29. – Ст. 2942.] не допускаются демонстрация курения табака во вновь создаваемых телевизионных фильмах, в кинофильмах и спектаклях, если такое действие не является неотъемлемой частью художественного замысла, и демонстрация в средствах массовой информации курения табака общественными и политическими деятелями.

Тем не менее эффективность запретов и ограничений пока не высока. Об этом свидетельствуют данные социологического мониторинга. Причем исследования говорят о том, что основную часть информации о наркотиках подростки получают из телепередач и журналов[28 - См.: Дереча В.А. Человек в поисках острых ощущений Об алкогольной, наркотической, игровой и других видах зависимости личности и их профилактике. – Оренбург, 2007. – С. 72.].

1.3. Организация противодействия злоупотреблению наркотиками и их незаконному обороту

Масштабы наркотизма, безусловно, зависят не только от степени развития тех или иных форм девиантного поведения, но и от отношения государства и общества к данному явлению. Социальный феномен наркотизма, выражающийся в относительно массовых и устойчивых формах злоупотребления психоактивными веществами, социальной проблемы, когда в обществе формируется целенаправленная государственная политика по организации противодействия данному явлению. Составными элементами такой политики выступают:

государственная стратегия, выраженная в антинаркотической идеологии и концепциях;

система специальных нормативных правовых актов и целевых программ;

ведомственные организационные структуры и механизмы координации и взаимодействия.

Основой организации противодействия наркотизму выступает разработка и реализация государственной стратегии и концепций, направленных на охрану здоровья человека и обеспечение социальной безопасности. В соответствии с общепризнанными принципами и нормами международного права, нормами Конституции Российской Федерации здоровье человека – высшее неотчуждаемое благо, без которого утрачивают свое значение многие другие социальные блага и ценности. Уставом (Конституцией) Всемирной организации здравоохранения (ВОЗ), принятым в г. Нью-Йорке 22 июля 1946 г., здоровье определяется как состояние полного физического, душевного и социального благополучия, а не только как отсутствие болезней или физических дефектов. Обладание наивысшим достижимым уровнем здоровья является одним из основных прав всякого человека без различия расы, религии, политических убеждений, экономического или социального положения. Международным пактом об экономических, социальных и культурных правах[29 - Бюллетень Верховного Суда Российской Федерации. – 1994. – № 12.] признается право каждого человека на наивысший достижимый уровень физического и психического здоровья, а также гарантируется право на его охрану. Конституцией Российской Федерации (ст. 41) закреплено право каждого человека на охрану здоровья. Провозглашая право на охрану здоровья и медицинскую помощь одним из основных конституционных прав, государство обязано осуществлять комплекс мер по сохранению и укреплению здоровья населения.

Признание основополагающей роли охраны здоровья граждан как неотъемлемого условия жизни общества, ответственности государства за сохранение и укрепление здоровья граждан предопределяет содержание правового регулирования отношений, связанных с реализацией данного конституционного права. Так, в Основах законодательства Российской Федерации об охране здоровья граждан[30 - Ведомости СНД РФ и ВС РФ. – 1993. – № 33. – Ст. 1318.] последняя представляется как совокупность мер политического, экономического, правового, социального, культурного, научного, медицинского, санитарно-гигиенического и противоэпидемического характера, направленных на сохранение и укрепление физического и психического здоровья каждого человека, поддержание его долголетней активной жизни, предоставление ему медицинской помощи в случае утраты здоровья.

Конституционной нормой определено, что в Российской Федерации финансируются федеральные программы охраны и укрепления здоровья населения, принимаются меры по развитию государственной, муниципальной, частной систем здравоохранения, поощряется деятельность, способствующая укреплению здоровья человека, развитию физической культуры и спорта, экологическому и санитарно-эпидемиологическому благополучию.

На основе конституционных норм, общепризнанных норм и принципов международного права в Российской Федерации приняты государственные концепции, направленные на защиту человека и общества от распространения ПАВ. Прежде всего следует выделить Стратегию национальной безопасности Российской Федерации до 2020 года, утв. Указом Президента Российской Федерации от 12 мая 2009 г. № 537[31 - СЗ РФ. – 2009. – № 20. – Ст. 2444.] (далее – Стратегия). В соответствии со Стратегией массовое распространение наркомании и алкоголизма, повышение доступности ПАВ определены одними из главных угроз национальной безопасности в сфере здравоохранения и здоровья нации. Решение задач национальной безопасности в сфере здравоохранения и здоровья нации, в том числе по противодействию злоупотреблению психоактивными веществами, достигается путем формирования национальных программ (проектов) по лечению и предупреждению наркомании и алкоголизма с разработкой единых общероссийских подходов к диагностике, лечению и реабилитации пациентов. Снижение уровня злоупотребления психоактивными веществами будет способствовать также обеспечению национальной безопасности в области повышения качества жизни российских граждан.

Также следует отметить Концепцию демографической политики Российской Федерации на период до 2025 года, утв. Указом Президента Российской Федерации от 9 октября 2007 г. № 1351[32 - СЗ РФ. – 2007. – № 42. – Ст. 5009.]. В соответствии с Концепцией среди основных причин высокого уровня смертности граждан трудоспособного возраста в Российской Федерации выделены высокий уровень заболеваемости и распространенности алкоголизма, наркомании и табакокурения. В свою очередь, среди приоритетных мер, направленных на сокращение уровня смертности населения, выделено усиление профилактической работы по предупреждению злоупотребления психоактивными веществами.

В соответствии с федеральными законами, указами и поручениями Президента Российской Федерации Правительством РФ и федеральными органами исполнительной власти разработаны и утверждены Концепция долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации на период до 2020 года (распоряжение Правительства РФ от 17 ноября 2008 г. № 1662-р[33 - СЗ РФ. – 2008. —№ 47. – Ст. 5489.]), Концепция реализации государственной политики по снижению масштабов злоупотребления алкогольной продукцией и профилактике алкоголизма среди населения Российской Федерации на период до 2020 года (распоряжение Правительства РФ от 30 декабря 2009 г. № 2128-р[34 - СЗ РФ. – 2010. – № 2. – Ст. 264.]), Концепция профилактики злоупотребления психоактивными веществами в образовательной среде (приказ Минобразования России от 28 февраля 2000 г. № 619), Концепция Государственной антинаркотической политики Российской Федерации.

Эффективность противодействия наркотизму во многом зависит от формирования и совершенствования системы нормативных правовых актов, предметом регулирования которых выступает защита здоровья граждан от распространения психоактивных веществ. В Российской Федерации принят ряд специальных законов и иных правовых актов, регламентирующих самостоятельные направления в сфере охраны здоровья. Среди них в первую очередь следует упомянуть Федеральный закон от 8 января 1998 г. № 3-ФЗ «О наркотических средствах и психотропных веществах»[35 - СЗ РФ. – 1998. – № 2. – Ст. 219.]. Цель его – охрана здоровья граждан, государственной и общественной безопасности путем правового регулирования государственной политики в сфере оборота наркотических средств, психотропных веществ и в области противодействия их незаконному обороту. Указанным Федеральным законом в Российской Федерации запрещается потребление наркотических средств или психотропных веществ без назначения врача. Запрещены также незаконный оборот наркотических средств, их пропаганда. Перечень наркотических средств, психотропных веществ и их прекурсоров, подлежащих контролю в Российской Федерации, утвержден постановлением Правительства РФ от 30 июня 1998 г. № 681[36 - СЗ РФ. – 1998. – № 27. – Ст. 3198.]. Впоследствии в указанный перечень неоднократно вносились изменения.

Кодексом Российской Федерации об административных правонарушениях установлена административная ответственность за совершение правонарушений, связанных с незаконным оборотом наркотических средств, психотропных веществ и их аналогов; потреблением наркотических средств или психотропных веществ без назначения врача; потреблением наркотических средств или психотропных веществ либо иных одурманивающих веществ в общественных местах, а также с совершением иных административных правонарушений, предусмотренных КоАП РФ. Уголовным кодексом РФ запрещены под угрозой уголовного наказания деяния, связанные с незаконным оборотом наркотиков; нарушением правил оборота наркотиков; организацией потребления наркотиков, а также иные преступные деяния.

Запрет или ограничения оборота установлены не только в отношении наркотических средств и психотропных веществ. Так, статьей 234 Уголовного кодекса РФ установлена уголовная ответственность за незаконный оборот сильнодействующих и ядовитых веществ, не являющихся наркотическими средствами или психотропными веществами, в целях сбыта. В связи с этим постановлением Правительства Российской Федерации от 29 декабря 2007 г. № 964[37 - СЗ РФ. – 2008. – № 2. – Ст. 89.] утверждены списки сильнодействующих и ядовитых веществ для целей ст. 234 и других статей УК РФ, а также крупный размер сильнодействующих веществ.

Для определенной части населения запрещено употребление не только наркотиков, психотропных и сильнодействующих веществ, но и иных психоактивных веществ, вызывающих зависимость, психические и поведенческие расстройства. Это – несовершеннолетние. Федеральными законами от 22 ноября 1995 г. № 171-ФЗ[38 - Федеральный закон от 22 ноября 1995 г. № 171-ФЗ «О государственном регулировании производства и оборота этилового спирта и алкогольной продукции» (ред. от 30 декабря 2008 г.) // СЗ РФ. – 1995. – № 48. – Ст. 4553.], от 10 июля 2001 г. № 87-ФЗ[39 - Федеральный закон от 10 июля 2001 г. № 87-ФЗ (ред. от 22 декабря 2008 г.) «Об ограничении курения табака» // СЗ РФ. – 2001. – № 29. – Ст. 2942.] и от 7 марта 2005 г. № 11-ФЗ[40 - Федеральный закон от 7 марта 2005 г. № 11 – ФЗ «Об ограничениях розничной продажи и потребления (распития) пива и напитков, изготавливаемых на его основе» // СЗ РФ. – 2005. – № 10. – Ст. 759.], а также иными нормативными правовыми актами запрещена розничная продажа алкогольной продукции, пива, табачных изделий несовершеннолетним. Обратим внимание и на норму, содержащуюся в Федеральном законе от 24 июня 1999 г. № 120-ФЗ «Об основах системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних»[41 - СЗ РФ. – 1999. – № 26. – Ст. 3177.]. В его тексте к антиобщественным действиям несовершеннолетнего отнесено не только систематическое употребление наркотических средств, психотропных и (или) одурманивающих веществ, но и алкогольной и спиртосодержащей продукции, пива и напитков, изготавливаемых на его основе. Таким образом, с правовой позиции, для несовершеннолетних, а именно они составляют социальную базу воспроизводства наркотизма, запрещены все психоактивные вещества, вызывающие психические и поведенческие расстройства. В связи с этим знакомство и приобщение к психоактивным веществам, которые в подавляющем большинстве случаев происходят до 18 лет, осуществляются в нарушение установленных государственных запретов.

Наряду с федеральными и региональными законами и детализирующими их подзаконными нормативными правовыми актами важным элементом государственного управления выступает принятие и реализация целевых программ. Основным управленческим методом решения проблемы снижения уровня наркотизации населения в Российской Федерации определен программно-целевой метод. Начиная с 1995 г. в Российской Федерации были последовательно приняты четыре федеральные целевые программы «Комплексные меры противодействия злоупотреблению наркотиками и их незаконному обороту», соответственно, на 1995–1997, 1999–2001, 2002–2004, 2005–2009 гг. Каждая из указанных федеральных программ ставила своей целью создание условий для приостановления роста злоупотребления наркотиками и их незаконного оборота, поэтапное сокращение распространения наркомании и связанных с ней правонарушений до уровня минимальной опасности для общества. В Программе, принятой в 2005 г., цель определена более конкретно – сокращение к 2010 г. масштабов незаконного потребления наркотиков в РФ на 16–20 % по сравнению с 2004 годом, что соответствует уменьшению количества потребителей на 950—1200 тыс. человек. Аналогичные программы действуют во всех субъектах Российской Федерации.

В Российской Федерации сформирована и совершенствуется государственная система противодействия злоупотреблению наркотиками и их незаконному обороту. В соответствии с Федеральным законом от 8 января 1998 г. № 3-ФЗ «О наркотических средствах и психотропных веществах» субъектами противодействия незаконному обороту наркотических средств и психотропных веществ выступают Генеральная прокуратура Российской Федерации, федеральный орган исполнительной власти по контролю за оборотом наркотических средств и психотропных веществ, федеральный орган исполнительной власти в области внутренних дел, федеральный орган исполнительной власти по таможенным делам, федеральная служба безопасности, федеральная служба внешней разведки, федеральный орган исполнительной власти в области здравоохранения, а также другие федеральные органы исполнительной власти в пределах предоставленных им Правительством Российской Федерации полномочий.

Среди принципов государственной политики в сфере оборота наркотических средств и психотропных веществ и противодействия их незаконному обороту одно из наиболее важных мест занимает координация деятельности федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления. И в теории, и на практике общепринято считать, что эффективность противодействия злоупотреблению наркотиками и их незаконному обороту напрямую зависит от степени координации деятельности субъектов противодействия наркотизму и наркопреступности. Координация подразумевает такое воздействие на элементы координируемой системы, которое заставляет действовать эти элементы согласованно. В теории государственного управления координация рассматривается как специфический вид государственной властной деятельности, выражающейся в обеспечении единства действий органов исполнительной власти для оптимального достижения определенных целей или осуществления единой направленности в работе какой-либо отрасли или сферы государственного управления.

В соответствии с Указом Президента Российской Федерации от 18 октября 2007 г. № 1374 «О дополнительных мерах по противодействию незаконному обороту наркотических средств, психотропных веществ и их прекурсоров»[42 - СЗ РФ. – 2007. – № 43. – Ст. 5167.] в целях совершенствования государственного управления в области противодействия незаконному обороту наркотических средств, психотропных веществ и их прекурсоров образован Государственный антинаркотический комитет. Положением о Государственном антинаркотическом комитете (далее – Комитет) определено, что Комитет является органом, обеспечивающим координацию деятельности федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления муниципальных образований по противодействию незаконному обороту наркотических средств, психотропных веществ и их прекурсоров. Комитет осуществляет свою деятельность во взаимодействии с антинаркотическими комиссиями в субъектах Российской Федерации, органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления муниципальных образований, общественными объединениями и организациями.

Статьей 6 Федерального закона от 8 января 1998 г. № 3-ФЗ установлено, что субъекты Российской Федерации могут создавать органы, специально уполномоченные на решение задач в сфере оборота наркотических средств, психотропных веществ и в области противодействия их незаконному обороту. Такими органами первоначально стали межведомственные комиссии по противодействию злоупотреблению наркотическими средствами и их незаконному обороту. В настоящее время это антинаркотические комиссии в субъектах Российской Федерации.

Положение об антинаркотической комиссии в субъекте Российской Федерации (далее – Положение) утверждено Указом Президента РФ от 18 октября 2007 г. № 1374. В соответствии с ним антинаркотическая комиссия в субъекте Российской Федерации (далее – Комиссия) является органом, обеспечивающим координацию деятельности территориальных органов федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъекта Российской Федерации и органов местного самоуправления муниципальных образований по противодействию незаконному обороту наркотических средств, психотропных веществ и их прекурсоров. Комиссия осуществляет свою деятельность во взаимодействии с Государственным антинаркотическим комитетом, аппаратом полномочного представителя Президента Российской Федерации в федеральном округе, территориальными органами федеральных органов исполнительной власти, органами государственной власти субъекта Российской Федерации, органами местного самоуправления муниципальных образований, общественными объединениями и организациями.

Основными задачами Комиссии являются:

участие в формировании и реализации на территории субъекта Российской Федерации государственной политики в области противодействия незаконному обороту наркотических средств, психотропных веществ и их прекурсоров, подготовка предложений председателю Государственного антинаркотического комитета по совершенствованию законодательства Российской Федерации в этой области, а также представление ежегодных докладов о деятельности комиссии;

координация деятельности территориальных органов федеральных органов исполнительной власти и органов исполнительной власти субъекта Российской Федерации по противодействию незаконному обороту наркотических средств, психотропных веществ и их прекурсоров, а также организация их взаимодействия с органами местного самоуправления муниципальных образований, общественными объединениями и организациями;

разработка мер, направленных на противодействие незаконному обороту наркотических средств, психотропных веществ и их прекурсоров, в том числе на профилактику этого оборота, а также на повышение эффективности реализации региональных целевых программ в этой области;

анализ эффективности деятельности органов исполнительной власти субъекта Российской Федерации и органов местного самоуправления муниципальных образований по противодействию незаконному обороту наркотических средств, психотропных веществ и их прекурсоров;

сотрудничество с органами государственной власти других субъектов Российской Федерации в области противодействия незаконному обороту наркотических средств, психотропных веществ и их прекурсоров, в том числе подготовка проектов соответствующих совместных решений;

рассмотрение в установленном законодательством Российской Федерации порядке предложений о дополнительных мерах социальной защиты лиц, осуществляющих борьбу с незаконным оборотом наркотических средств, психотропных веществ и их прекурсоров и (или) привлекаемых к этой деятельности, а также по социальной реабилитации лиц, больных наркоманией;

решение иных задач, предусмотренных законодательством Российской Федерации о наркотических средствах, психотропных веществах и их прекурсорах.

Другим важным принципом государственной политики в сфере оборота наркотических средств, психотропных веществ и в области противодействия их незаконному обороту провозглашено привлечение негосударственных организаций и граждан к борьбе с распространением наркомании и к развитию сети учреждений медико-социальной реабилитации больных наркоманией. Тем самым, наряду с государственным противодействием наркотизму, наркопреступности, незаконному обороту наркотических средств, психотропных веществ и их прекурсоров, важным фактором, непосредственно влияющим на тенденции развития наркоситуации, выступает участие институтов гражданского общества и граждан в профилактике наркотизма и правонарушений, связанных с незаконным оборотом наркотиков.

Институциональный подход к его изучению предполагает исследование:

субъектного состава участников противодействия наркотизму в системе институтов гражданского общества;

форм антинаркотической деятельности институтов гражданского общества;

организации взаимодействия институтов публичной власти и институтов гражданского общества;

степени влияния различных институтов гражданского общества на развитие наркоситуации в целом.

Одним из важных факторов эффективности противодействия злоупотреблению наркотиками и их незаконному обороту выступает формирование общественного сопротивления наркотизму. Общественное сопротивление – это такой уровень участия институтов гражданского общества и граждан в деятельности по противодействию злоупотреблению наркотиками и их незаконному обороту, который характеризуется:

развитой системой общественных организаций, уставной целью которых выступает участие в организации работы по формированию здорового образа жизни и противодействию злоупотреблению психоактивными веществами;

участием общественных организаций и граждан в деятельности на всех основных направлениях противодействия наркотизму, к которым можно отнести профилактику злоупотребления психоактивными веществами, оказание содействия правоохранительным органам в профилактике правонарушений, взаимодействие с лечебными учреждениями в организации реабилитации наркозависимых лиц;

наличием эффективных форм взаимодействия институтов гражданского общества с органами государственной власти.

Более подробно остановимся на формах взаимодействия институтов гражданского общества и органов государственного управления в сфере противодействия злоупотреблению наркотиками и их незаконному обороту. Одной из важных форм участия институтов гражданского общества в выработке государственных решений в области противодействия незаконному обороту наркотиков выступает их участие в работе Государственного антинаркотического комитета и антинаркотических комиссий в субъектах РФ. В соответствии с Положением о Комитете и Комиссии включение в их состав представителей институтов гражданского общества не предполагается. Тем не менее нормативно закреплено, что данные органы осуществляют свою деятельность во взаимодействии с общественными объединениями и организациями. Для выполнения своих задач как Комитет, так и антинаркотические комиссии в субъектах РФ имеют право привлекать для участия в своей работе представителей общественных объединений и организаций (с их согласия).

Другой организационной формой деятельности общественных объединений в рассматриваемой сфере является их участие в работе общественных советов при федеральных органах исполнительной власти и их территориальных органах. Порядок образования общественных советов определен Указом Президента Российской Федерации от 4 августа 2006 г. № 842 «О порядке образования общественных советов при федеральных министерствах, федеральных службах и федеральных агентствах, руководство деятельностью которых осуществляет Президент Российской Федерации, при федеральных службах и федеральных агентствах, подведомственных этим федеральным министерствам»[43 - СЗ РФ. – 2006. – № 32. – Ст. 3539.].