Новая эпоха – старые тревоги: Экономическая политика

В условиях России стратегия реструктуризации банковской системы должна ориентироваться на скорейшую рекапитализацию и создание крупных, многофилиальных банков, которые по объему активов и капитала могли бы входить в число 500 крупнейших банков Европы. Появление банковских институтов такого масштаба существенно изменит ситуацию во взаимоотношениях банковского и реального секторов в России, российского банковского сектора и мировых финансовых рынков.

Для реализации изложенной стратегии государство может и должно использовать такие методы укрупнения банковских институтов и повышения уровня концентрации банковского капитала, как:

• проведение мероприятий по реструктуризации отдельных крупных банков, имеющих ограниченные финансовые проблемы;

• участие государства в рекапитализации крупных банков, которые смогли сохранить финансовую устойчивость в период кризиса, но утратили значительную часть собственных средств;

• инициирование слияний и объединений банковских учреждений, включая принятие мер принуждения. Стратегия оказания финансовой поддержки и реструктуризации региональных банков силами государства, реализуемая российскими властями, приводит исключительно к бессмысленному расходованию средств государства. Такие банки целесообразно передавать в управление существующим устойчивым банковским структурам или присоединять их к таким структурам на правах филиалов;

• целенаправленное привлечение иностранного капитала к восстановлению жизнедеятельности многофилиальных банков, оказавшихся банкротами, но имеющих относительно небольшой объем обязательств. Очевидно, что перед привлечением внешних инвесторов государство должно гарантировать сохранность активов таких банков и не допускать действий менеджеров и собственников банков, ведущих к росту обязательств банков. Государственные органы должны пойти на увеличение участия иностранного капитала в российской банковской системе, заняв наступательную позицию в этом вопросе;

• необходимо скорейшее восстановление российского финансового рынка, находящегося в замороженном состоянии после кризиса 1998 года. Отсутствие этого элемента рыночной инфраструктуры лишает денежные власти возможностей регулирования денежного предложения.

Одновременно отсутствие функционирующего рынка государственных обязательств лишает экономику «точки отсчета» в определении уровня процентных ставок, что сдерживает развитие рынка капиталов;

• следует восстановить функции Минфина как регулярного заемщика на внутреннем финансовом рынке; эти заимствования могут не быть крупными, но они должны быть регулярными, что позволит полностью нормализовать отношения с инвесторами. Очевидно, что возможности Минфина по обслуживанию государственного долга будут существенно ограничены общим состоянием бюджета, но альтернатива этому – эмиссионное финансирование государственных расходов со всеми вытекающими долгосрочными последствиями. Пока Минфин из-за бюджетных ограничений не может позволить себе выступать значимым эмитентом на финансовом рынке, эту функцию обязан исполнять Центральный банк;

• государство, пользуясь своими возможностями акционера и владельца крупнейших российских компаний, должно подталкивать их к более интенсивному использованию возможностей российского финансового рынка как источника средств на финансирование потребностей развития. Только регулярные привлечения финансовых ресурсов крупнейшими компаниями смогут привести к появлению нормально функционирующего рынка капиталов в России.

Выше перечислены только первоочередные из возможных мер.

6

Социальная политика

В последние годы социальная сфера, несмотря на принимавшиеся решения и практические меры, оказалась наименее затронутой реформами.

Между тем эти реформы остро необходимы.

Объем юридически закрепленных социальных обязательств государства сегодня никак не согласуется с финансовыми ресурсами, которые могут быть направлены на их выполнение. Причем этот разрыв неуклонно возрастает: к обязательствам эпохи социализма добавились популистские обязательства эпохи демократии, в том числе и меры, принятые после кризиса 1998 года на федеральном, региональном и муниципальном уровнях. «Социальное государство», записанное в Конституции Российской Федерации, на деле является «виртуальным социальным государством», поскольку из-за недостатка финансирования ни одна из его социальных функций не реализуется в соответствии с законом. Это прямо ведет к ослаблению авторитета государственной власти.

Дело не только в неисполнении закона. Для «виртуального социального государства», по направлению к которому Россия стремительно продвигалась в последние годы, характерна типичная для многих стран третьего мира стратегия социальной политики по принципу «социализм для богатых, капитализм для бедных». Существующая система социальной защиты населения с советских времен базируется на всеобщих социальных трансфертах, субсидировании цен на товары и услуги и категориальных льготах. В итоге система, призванная поддерживать нуждающихся (а эта функция особенно важна в рыночной экономике), в переходный период работает таким образом, что на их долю сейчас приходится не более 20 % всех социальных трансфертов. Остальное получают семьи, которые к числу нуждающихся не относятся. То есть крайне ограниченные средства используются весьма и весьма неэффективно.

Можно понять, почему реформы в социальной сфере продвигаются так медленно. Речь идет о вещах чрезвычайно чувствительных для десятков миллионов людей, вызывающих глубокие изменения в образе жизни, в системе ценностей. Поэтому осторожность и деликатность оправданны. Но недопустимы и бездеятельность или медлительность. Если необходимые изменения будут задерживаться и впредь, то страна может столкнуться с резким обострением социальных проблем уже в ближайшие годы. Тогда никому не удается объяснить, что решения откладывали, заботясь о людях.

Главным принципом социальной реформы должна стать реалистичность государственных обязательств и повышение эффективности использования имеющихся ресурсов. Государство не должно раздавать обещания, зная, что не будет их выполнять. Все невыполнимые обещания должны быть отменены, а новые социальные обязательства могут принимать на себя лишь те уровни власти, которые будут их финансировать.

Вместе с тем в сегодняшних условиях абсолютно недопустимо принятие решений, приводящих к росту налоговой нагрузки на экономику, ради финансирования социальных обязательств. Стране в первую очередь нужно повышение эффективности экономики, а принятие неисполнимых обещаний будет лишь тормозить достижение этой цели.

В предстоящий период государству придется заниматься текущими социальными проблемами на сложившихся направлениях:

• обеспечение своевременности выплаты заработной платы и пенсий, приведение их минимальных размеров в соответствие с прожиточным минимумом параллельно с повышением доли легальной (через ведомости) заработной платы;

• устранение неоправданных социальных льгот и привилегий, сокращение на этой основе чрезмерных обязательств государства;

• переход к адресной социальной защите на основе принципа нуждаемости.

Кроме того, формирование эффективной рыночной экономики требует осуществления комплекса уже давно назревших реформ в социальной сфере:

• трудовых отношений;

• жилищно-коммунального хозяйства;

• пенсионного обеспечения;

• образования;

• здравоохранения;

• системы социальной защиты.

Наконец, у социальной политики на новом этапе развития страны появляются новые приоритетные задачи: поскольку главное направление – структурная перестройка, постольку и социальная политика должна быть сориентирована на ее поддержку, тем более что чаще всего социальные проблемы обычно оказываются наиболее важными из объективных препятствий рыночной трансформации российской экономики. Поэтому социальные программы по поддержке реструктуризации предприятий, отраслей и регионов должны стать важнейшим компонентом экономической стратегии и социальной политики в целом. Важно подчеркнуть, что они будут органической составляющей в политике, ориентированной на действительно нуждающихся.

6.1

Реформы в социальной сфере

Мы не намерены давать здесь исчерпывающую характеристику содержания и подходов к организации конкретных направлений социальной реформы, каждая из них является предметом глубокой профессиональной разработки. Остановимся только на важнейших, имеющихся стратегическое значение вопросах.

Реформа трудовых отношений призвана ликвидировать разрыв между реалиями рынка труда и иллюзиями сохраняющегося поныне трудового законодательства, которое является одним из ярких проявлений виртуальности нашего «социального государства». Ее цель состоит в том, чтобы повысить гибкость рынка труда и мобильности рабочей силы; одновременно обеспечить реальную защиту прав наемных работников и расширение свободы маневра для работодателей; сократить латентные процессы на рынке труда. Для этого предлагается:

• в законодательстве и на практике существенно повысить роль индивидуальных трудовых договоров, упростить процедуры их расторжения по инициативе работодателя при условии необходимой защиты прав и интересов работника; расширить сферу применения срочных индивидуальных трудовых договоров; расширить круг вопросов, регулируемых непосредственно договорам;

• изменить содержание и роль коллективных трудовых отношений с участием профсоюзов как представителей работников на уровне предприятий и организаций; на более высоких уровнях развития – создать институты социального партнерства, содействуя консолидации представительства работодателей и наемных работников;

• учитывая радикальный характер и многообразие требующихся изменений в трудовом законодательстве, в силу чего реформа трудовых отношений будет поэтапной, считать нецелесообразным принятие в ближайшее время новой редакции Кодекса законов о труде, который остается советским в своей основе. Взамен предлагается принять последовательно ряд федеральных законов, которые затем могли бы быть кодифицированы в свод законов

о труде с учетом опыта их применения. В их числе законы «Об индивидуальных трудовых договорах», «О социальных судах в Российской Федерации», «О коллективных договорах и соглашениях»;

• принять более реалистические процедуры массовых увольнений, внести соответствующие поправки в закон «О занятости населения в Российской Федерации». Сейчас в процессе структурной перестройки предприятия нередко вынуждены идти на массовые увольнения, действуя в обход закона и нарушая права трудящихся,

в том числе не выплачивая заработную плату и отправляя людей в продолжительные неоплачиваемые отпуска. Предусмотреть для таких случаев приемлемые методы компенсаций и реализации социальных программ реструктуризации, в том числе с привлечением бюджетных средств или социальных заимствований. Реформа трудовых отношений – одна из важнейших для завершения рыночных преобразований.

Реформа жилищно-коммунального хозяйства уже проводится в течение нескольких лет, но в последнее время темпы ее существенно снизились. Цель реформы – создание нормального конкурентного рынка жилья и коммунальных услуг, который позволил бы существенно сократить издержки и цены на них для покупателей. На этой основе должна повышаться доля населения в оплате приобретения жилья и коммунальных услуг до их реальной стоимости и сокращаться дотации на эти цели из региональных и местных бюджетов, а также из средств предприятий. Должно снижаться также перекрестное субсидирование. Малообеспеченным семьям должны выплачиваться жилищные субсидии.

Темпы реформы ограничиваются низкими доходами населения, которые еще больше упали после кризиса 1998 года. Тем более недопустимо принуждать население оплачивать повышенные издержки строительных и коммунальных предприятий, действующих в неконкурентной среде. Эта сфера является одним из заповедников номенклатурного капитализма, где связь бизнеса с властью проявляется всего наглядней.

Поэтому первая задача ускорения жилищно-коммунальной реформы – создание конкурентного рынка.

Пенсионная реформа представляется одной из самых сложных, поскольку предполагает переход от распределительной системы пенсионного обеспечения к смешанной накопительно-распределительной, с последовательным увеличением доли накопительных элементов в условиях жестких бюджетных ограничений. Причем такой переход требует создания переходного финансового резерва в более или менее значительных масштабах. Переход этот желательно в основном завершить к 2007 году, когда рост доли населения в пенсионном возрасте может поставить нынешнюю пенсионную систему перед неразрешимыми трудностями. Дополнительные сложности создал кризис 1998 года: вследствие опережающей индексации минимальных пенсий недопустимо сократилась дифференциация пенсий, возникли препятствия для внедрения условно-накопительных персональных пенсионных счетов, который предусматривает программа пенсионной реформы, принятая в мае 1998 года.

В связи с этим предлагается:

• в ближайшее время не стремиться к увеличению дифференциации пенсий, а равномерно повышать размеры всех пенсий, чтобы быстрее довести минимальные пенсии до 80 % прожиточного минимума, что предусмотрено программой пенсионной реформы;

• в дальнейшем увеличение дифференциации пенсий проводить за счет роста накопительного компонента обязательного государственного пенсионного страхования;

• вернуться к вопросу о поэтапном повышении общеустановленного пенсионного возраста до 65 лет, равно для мужчин и женщин, в течение 10 лет, начиная с 2002 года. Подобные решения уже приняты в Грузии, Казахстане и Молдове. В развитых индустриальных странах такая норма существует давно. Это тем более целесообразно делать, что при нынешнем уровне пенсий все трудоспособные пенсионеры работают и до более высоких возрастов;