Новая эпоха – старые тревоги: Политическая экономия

Сейчас именно Гайдара и Чубайса считают виновными во всем, хотя они-то всегда стремились ускорить реформы. Они, пожалуй, и виноваты, но скорее в том, что не отмежевались решительно от консервативной политики, не перешли на позиции критиков, как некоторые другие, сохранившие свое реноме. Они остались в надежде на то, что может быть что-то удастся сделать. Ельцин на посту президента предоставлял им такие условия, на которые в дальнейшем вряд ли приходится рассчитывать.

Теперь рост социального недовольства привел и к смене курса. Реформаторов из правительства изгнали. Да и бог с ними, когда-то это все равно должно было случиться. Реформы и реформаторы надоели, народ хочет, чтобы порулили другие, может, у них получится лучше. Не случайно правительство Е.М. Примакова поддерживают в парламенте, в директорском корпусе. Опросы показывают высокий уровень доверия к новому премьеру и со стороны населения. Объективно Примакову приходится действовать в условиях более сложных, чем его предшественникам (пожалуй, кроме Гайдара в 1992 году). У него есть основания списать на них все проблемы; сказать, следуя голосу масс, что они, либералы, виноваты во всех бедах. Пусть, если это поможет. В конце концов, не столь важно, что человек говорит, важно, что он делает.

И здесь мы сталкиваемся с парадоксальной ситуацией: чтобы выбраться из кризиса, нужно быть большим монетаристом, чем те, кого сейчас обличают; нужно двигать реформы быстрей, чем это делали реформаторы. А для того чтобы сохранить поддержку парламента и населения и после первых 100 дней, надо бы действовать точно наоборот. Е.М. Примаков стоит перед ответственным выбором, ему надо будет разрешить это противоречие. Не на словах.

6

Что надо делать

Разумеется, в сложившейся ситуации всех главным образом волнует, что надо делать и что нас ожидает. Перспектива, которая чуть более года назад казалась достаточно ясной, затуманилась и помрачнела.

Первое: что надо было бы делать, чтобы оздоровить экономику и финансы? Вопрос поставим в экономическом плане, оставляя в стороне политические ограничения и состав исполнителей. Рассмотрим отдельно первоочередные и среднесрочные меры.

6.1

Первоочередные меры

С учетом сказанного выше первоочередные меры должны состоять в том, чтобы остановить нарастание кризиса, отразить основные угрозы.

• Предотвратить инфляцию, не допустить масштабной эмиссии. Для этого составить и утвердить реальный бюджет, лучше максимально консервативный, рассчитанный на худшие условия. Ограничить другие каналы эмиссии, находящиеся в руках ЦБ.

• Предпринять максимум усилий для улучшения сбора налогов. Это – ключевая проблема.

• Восстановить функционирование банковской системы, прежде всего прохождение платежей.

• Как можно быстрее начать и настойчиво вести переговоры о реструктуризации внешнего долга, наладить взаимопонимание с МВФ, предложить приемлемую для Фонда экономическую программу, исключив из нее меры, которые он считает неверными, тем более что чаще всего они действительно оказываются неверными.

• Осуществить меры по дополнительной социальной поддержке граждан, попавших в трудное положение в связи с кризисом. Главные проблемы в связи с этим: падение реальных доходов и увеличение бедности, невыплаты зарплат и пенсий, нехватка топлива на электростанциях в северных районах и отсутствие тепла в домах. Если усилится инфляция, эти проблемы могут обостриться. Нужна по крайней мере система мониторинга, упреждающего появление очагов социального бедствия. Возможно, сейчас подходящее время, чтобы ввести адресное пособие по бедности взамен многочисленных льгот для конкретных категорий граждан.

Правительство в первые месяцы своей деятельности в основном и занималось указанными первоочередными делами, хотя потратило какое-то время на осознание их приоритетности. Однако очевидных успехов пока нет ни на одном из направлений.

6.2

Среднесрочная программа

Что касается среднесрочной перспективы, хотя бы на два-три года (опять же в экономическом плане, отвлекаясь от влияния предстоящих выборов и сопутствующих им политических кампаний), то речь должна идти о мерах, соответствующих новому, с коррекцией на последствия 17 августа, пониманию глубины кризиса и масштаба вызова, перед которым сегодня стоит страна.

Цель среднесрочной программы – остановить кризис, устранить его причины, возобновить экономический рост. Для этого надо как можно скорее снова добиться финансовой стабилизации, но уже на здоровой основе, снизить процентные ставки для конечных заемщиков до уровня не более 20–25 % годовых. Это основная предпосылка оживления экономики, развязки неплатежей, повышения уровня монетизации. Это своего рода промежуточный результат, стартовая площадка, без которой подъем не получится, как бы нам того ни хотелось.

Основные направления действий для достижения этой цели следующие.

1. Прежде всего, необходимо преодоление бюджетного кризиса. Ни занимать, как прежде, ни печатать деньги мы не можем. Более того, чтобы восстановить доверие кредиторов и иметь возможность прибегать к заимствованиям в будущем (а без этого развитие российской экономики невозможно, на этот счет не может быть двух мнений), в течение не менее трех предстоящих лет федеральный бюджет должен сводиться с первичным профицитом в 2,5–3% ВВП, чтобы все убедились: правительство всерьез намерено отдавать долги. И это рамочное условие, не подлежащее обсуждению. Уход от него сделает поставленную цель недостижимой на длительный период.

Прежде брали взаймы легко, отдавать теперь придется тяжело. И это главный упрек предыдущим правительствам.

Если даже удастся добиться реструктуризации внешнего долга, чтобы ежегодные платежи составляли не более 7–9 млрд. долл., все равно это слишком тяжелая нагрузка для истощенной экономики.

Отсюда следует, что ни существенное сокращение налогового бремени, ни активная промышленная политика, опирающаяся на государственные инвестиции, в этот период невозможны.

2. Исключительной важности задача, снова и снова – сбор налогов. Первичный профицит бюджета на указанном уровне возможен, если налоговые и прочие его доходы составят не меньше 12–13 % ВВП. В этой величине нет ничего невероятного, столько мы собирали в 1995–1996 годах, правда, с учетом КО, КНО и прочих взаимозачетов. Однако ныне эти цифры выглядят чересчур оптимистичными. На 1999 год запланировано 11,8 %, а специалисты предсказывают 9,4–9,7 %.

Тем не менее резервы есть, только связаны они не с повышением ставок налогов или введением новых, типа экспортных пошлин, не с увеличением бремени предприятий, а с переносом нагрузки на потребление и на налоговое администрирование.

По расчетам Бюро экономического анализа, в 1997 году налогооблагаемая база одного подоходного налога реально составляла 175 млрд. руб., тогда как ГНС ее оценивала в 95 млрд., по сумме начисленной зарплаты. Уплачено подоходного налога 75 млрд. руб., и ГНС может отчитаться о высокой собираемости: 75:95 = 79 %. На самом деле недоимки составили 100 млрд. руб., из них 68 млрд. недоплачено самыми состоятельными гражданами, двумя верхними децилями распределения по доходам. И это только один налог.

В нефтяной промышленности почти вся тяжесть обложения приходится на добывающие и перерабатывающие предприятия. Последние работают по большей части на давальческом сырье и налогов платят мало. А посредники, трейдеры практически и вовсе не платят. На внутреннем рынке сырой нефти применяются трансфертные цены вертикально интегрированных компаний, резко поэтому заниженные. Соответственно занижаются и налоги. Примеры можно продолжить.

3. Сокращение государственных расходов. Хотя они уже урезаны, казалось бы, донельзя, придется резать дальше, чтобы выйти на критические показатели первичного профицита. Особенно если не удастся поднять сбор налогов.

Речь идет не только о сокращении фактического финансирования, но и о снижении обязательств государства, сохранение которых обусловливает рост долгов бюджета. Если фактические расходы федерального бюджета в 1998 году составят примерно 14 % ВВП, то обязательства – около 25 %. В их числе – идущие еще от советской эпохи, но также принятые бывшим Верховным Советом РСФСР и Государственной Думой в пику негуманным реформаторам, включая индексацию зарплаты бюджетников, детские пособия, выплаты офицерам при увольнении в запас или отставку и т. д. Кроме того, долги бесчисленных бюджетных организаций по оплате топлива, энергии и проч.

Если же брать бюджет расширенного правительства, включая территориальные бюджеты и внебюджетные социальные фонды, то общий объем обязательств государства составит примерно 45–50 %, что абсолютно непосильно сейчас для российской экономики. (Да и для процветающей германской это тоже, как сейчас признано, слишком много: канцлер Г. Коль намерен был к 2000 году сократить госрасходы ФРГ с 50 % до 46 %.)

Наличие таких обязательств, даже если они не выполняются, порождает неплатежи и подрывает авторитет государства. Как раз здесь мы видим, что, чем больше государство, тем оно слабее.

Когда заходит речь о снижении налогов, то прежде надо говорить о снижении обязательств государства.

Однако сокращение государственных расходов, если резать по живому, без соответствующих изменившимся условиям структурных реформ, будет крайне болезненно. Например, просто снизить абсолютный размер всех пенсий без пересмотра пенсионного возраста, без перехода на новые условия формирования профессиональных пенсий, без перехода на накопительную систему с персональными пенсионными счетами – такой шаг просто жестокость.

4. Реформы. Поэтому сокращение государственных расходов и обязательств должно сопровождаться осуществлением комплекса реформ, прежде всего в социальной сфере.

Хотелось бы еще раз подчеркнуть: эти реформы не блажь реформаторов, желающих реформировать ради самого процесса реформирования. Не будет реформ – сокращение расходов все равно произойдет, но в самой болезненной форме, через провалы, беды и социальные конфликты, через подрыв государства. Реформы – это вынужденная ныне необходимость, способ ввести неизбежные изменения в нормальное, контролируемое русло, минимизировать потери и создать предпосылки для будущего развития, для будущих конкурентных преимуществ российской экономики.

В их числе:

• военная реформа;

• реформа жилищно-коммунального хозяйства;

• пенсионная реформа;

• реформа системы социальной защиты (переход к пособиям по нуждаемости);

• реформы в образовании и здравоохранении.

5. К этим реформам в социальной сфере, прямо ведущим к сокращению обязательств государства, необходимо добавить реформы, призванные обеспечить структурную перестройку и повышение эффективности экономики:

• реформу трудовых отношений с целью легализации реального рынка труда и создания действенных правовых механизмов защиты прав трудящихся;

• реформы в отраслях естественных монополий;

• реформу предприятий, то есть их реструктуризацию

с целью либо обеспечения их конкурентоспособности и перехода в новый рыночный сектор, либо ликвидации;

• реструктуризацию банковской системы.

Особо хочу подчеркнуть роль реформы предприятий. Она должна создать существенно более благоприятный климат для бизнеса и инвестиций. И здесь главная роль принадлежит государству.