Административное право

Например, предметы ведения РФ в области законодательства об административных правонарушениях определены ст. 1.3 КоАП РФ, где говорится, что к ведению РФ в данной области относится, в частности, установление:

общих положений и принципов законодательства об административных правонарушениях;

перечня видов административных наказаний и правил их применения;

административной ответственности по вопросам, имеющим федеральное значение, в том числе административной ответственности за нарушение правил и норм, предусмотренных федеральными законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации;

порядка производства по делам об административных правонарушениях, в том числе установление мер обеспечения производства по делам об административных правонарушениях;

порядка исполнения постановлений о назначении административных наказаний.

Субъекты РФ вправе принимать законодательные акты по вопросам административной ответственности за деяния, которые не нашли закрепления в КоАП РФ. Так, статьей 11.18 КоАП РФ установлена административная ответственность за безбилетный проезд в пригородных поездах, в поездах местного и дальнего сообщения, на судах морского транспорта и судах внутреннего водного транспорта, безбилетный полет на судне воздушного транспорта и безбилетный проезд в автобусе междугородного сообщения. В свою очередь, административная ответственность за безбилетный проезд в городском общественном транспорте определяется законами субъектов РФ.

Законы субъектов РФ об административной ответственности могут как регламентировать порядок привлечения к административной ответственности за определенные деяния, так и включать в себя нормы ответственности за группы разнородных административных правонарушений. В первом случае, можно сказать, что каждому деянию или группе однородных деяний, посягающих на определенную категорию общественных отношений, посвящен отдельный закон субъекта РФ. Во втором случае такой закон представляет собой мини-кодексы, включающие перечни разнородных административных правонарушений. Проиллюстрируем это следующими примерами.

Так, на территории Санкт-Петербурга действует большая группа специальных законов данного субъекта РФ об административной ответственности, в числе которых законы Санкт-Петербурга:

от 26 июля 2002 г. № 367-38 «Об административной ответственности за нарушение правил пользования наземным пассажирским транспортом общего пользования в Санкт-Петербурге и правил пользования Петербургским метрополитеном»;

от 29 мая 2003 г. № 239-29 «Об административных правонарушениях в сфере благоустройства в Санкт-Петербурге»;

от 12 января 2004 г. № 793-2 «Об административной ответственности за нарушение тишины и покоя граждан в ночное время на территории Санкт-Петербурга»;

от 28 июля 2004 г. № 412-62 «Об административной ответственности за продажу товаров в неустановленных местах»;

от 18 июля 2005 г. № 427-54 «Об административной ответственности юридических лиц и индивидуальных предпринимателей за попустительство нахождению несовершеннолетних в общественных местах в ночное время без сопровождения родителей (лиц, их заменяющих)»;

от 28 сентября 2009 г. № 389-81 «Об административных правонарушениях в жилищной сфере в Санкт-Петербурге»[76 - Вестник Законодательного Собрания Санкт-Петербурга. – 2009. – № 191.].

В частности, Закон Санкт-Петербурга «Об административной ответственности юридических лиц и индивидуальных предпринимателей за попустительство нахождению несовершеннолетних в общественных местах в ночное время без сопровождения родителей (лиц, их заменяющих)» устанавливает административную ответственность юридических лиц и индивидуальных предпринимателей за попустительство нахождению несовершеннолетних в возрасте до 16 лет в общественных местах (игорных заведениях, ресторанах, клубах, кафе, помещениях, оборудованных для предоставления услуг доступа к сети» Интернет», услуг в сфере компьютерных игр и развлечений, и иных помещениях, используемых в сфере развлечения) на территории Санкт-Петербурга в ночное время без сопровождения родителей (лиц, их заменяющих) – наложение административного штрафа за каждого несовершеннолетнего на юридическое лицо в размере от 10 тыс. до 20 тыс. руб.; на должностных лиц – от 5 тыс. до 10 тыс. руб.

Повторное в течение года с момента совершения правонарушения допущение несовершеннолетнего в возрасте до 16 лет в помещение юридического лица или индивидуального предпринимателя, осуществляющего деятельность в сфере развлечений (досуга), в ночное время без сопровождения родителей (лиц, их заменяющих), влечет наложение административного штрафа за каждого несовершеннолетнего на юридическое лицо в размере 20 тыс. руб.; на должностных лиц – 10 тыс. руб.

Дела об административных правонарушениях, предусмотренных данным Законом Санкт-Петербурга, рассматриваются районными комиссиями по делам несовершеннолетних и защите их прав.

Особое место среди петербургских законов об административной ответственности занимает Закон Санкт-Петербурга от 22 апреля 2004 г. № 211-35 «Об административных комиссиях Санкт-Петербурга»[77 - Вестник Законодательного Собрания Санкт-Петербурга. – 2004. – № 7–8.]. Необходимо отметить, что в соответствии со ст. 22.1 КоАП РФ дела об административных правонарушениях, предусмотренных законами субъектов РФ, рассматриваются в пределах полномочий, установленных этими законами:

мировыми судьями;

комиссиями по делам несовершеннолетних и защите их прав;

уполномоченными органами и учреждениями органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации;

административными комиссиями, иными коллегиальными органами, создаваемыми в соответствии с законами субъектов Российской Федерации.

Названный Закон определяет правовые основы создания и деятельности административных комиссий Санкт-Петербурга. Так, в частности, предусмотрено, что они являются коллегиальными органами при исполнительных органах государственной власти Санкт-Петербурга, проводящих государственную политику Санкт-Петербурга и осуществляющих государственное управление на территориях его районов.

Административные комиссии создаются и ликвидируются Правительством Санкт-Петербурга.

Иная модель построения законодательства об административных правонарушениях и административной ответственности реализована в Ленинградской области. Здесь действует Закон Ленинградской области от 2 июля 2003 г. № 47-оз «Об административных правонарушениях»[78 - Вестник Правительства Ленинградской области. – 2003. – № 15.], который основывается на Конституции РФ и КоАП РФ и является составной частью законодательства об административных правонарушениях. Статьей 1.3 Закона, определяющей предметы ведения Ленинградской области в сфере данного законодательства, установлены:

административная ответственность по вопросам, не урегулированным КоАП РФ, в том числе административная ответственность за нарушение правил и норм, предусмотренных областными законами и иными нормативными правовыми актами органов государственной власти и местного самоуправления Ленинградской области;

порядок создания и полномочия административных комиссий, уполномоченных рассматривать дела об административных правонарушениях, предусмотренные настоящим областным законом полномочия мировых судей и комиссий по делам несовершеннолетних и защите их прав по рассмотрению дел об административных правонарушениях, предусмотренные настоящим областным законом;

полномочия органов исполнительной власти Ленинградской области, государственных учреждений Ленинградской области и их должностных лиц по рассмотрению дел об административных правонарушениях, предусмотренные настоящим областным законом;

полномочия должностных лиц по составлению протоколов об административных правонарушениях, предусмотренные настоящим областным законом.

За совершение административных правонарушений, предусмотренных Законом Ленинградской области «Об административных правонарушениях», возможны два из установленных КоАП РФ административных наказаний: предупреждение и административный штраф.

Анализ структуры названного Закона позволяет сделать вывод о том, что, по сути, он представляет собой мини-КоАП РФ, обусловленный масштабом субъекта РФ и спецификой общественных отношений, нуждающихся в защите. Помимо традиционного для КоАП РФ сочетания материальных (в частности, перечень деяний, признаваемых в качестве административных правонарушений) и процессуальных норм Закон Ленинградской области фактически дублирует структуру КоАП РФ, предусматривая такие группы административных правонарушений, как:

посягающие на общественный порядок, права граждан и здоровье населения (нарушение правил охраны жизни людей на водоемах;

нарушение правил содержания домашних животных;

курение в не отведенных для этого местах, нарушение тишины и покоя граждан в период с 23.00 до 7.00 часов и т. п.);

в сферах охраны собственности и предпринимательской деятельности (торговля в не отведенных для этого местах;

нарушение ограничений времени розничной продажи алкогольной продукции и т. п.);

в сфере жилищно-коммунального хозяйства и благоустройства (нарушение правил благоустройства, содержания и обеспечения санитарного состояния территорий городских и сельских поселений;

нарушение правил содержания мест погребения);

в сфере охраны окружающей среды и природопользования (несоблюдение экологических требований, установленных законодательством Ленинградской области;

повреждение или самовольная вырубка зеленых насаждений в городских и сельских поселениях и т. п.);

на транспорте (безбилетный проезд пассажира в автобусе городского и пригородного сообщения, троллейбусе, маршрутном такси; провоз багажа без оплаты);

против порядка управления (нарушение порядка официального использования герба и флага Ленинградской области;

неисполнение представления Контрольно-счетной палаты Ленинградской области;

создание препятствий в осуществлении деятельности органов местного самоуправления;

неповиновение законному распоряжению должностного лица, осуществляющего производство по делу об административном правонарушении, установленном законом Ленинградской области, и т. п.);

в области финансов (нецелевое использование средств областного бюджета Ленинградской области и средств местных бюджетов).

В качестве еще одного примера можно привести Закон города Москвы от 21 ноября 2007 г. № 45 «Кодекс города Москвы об административных правонарушениях»[79 - Ведомости Московской городской думы. – 2008. – № 12. – Ст. 251.].

В настоящее время в субъектах РФ наметилась тенденция на кодификацию регионального законодательства об административных правонарушениях, и, как следствие, на отказ от модели, которая была рассмотрена нами ранее на примере города Санкт-Петербурга. Так, в частности, с 1 января 2011 г. вступает в силу Закон Санкт-Петербурга от 31 мая 2010 г. № 273-70 «Об административных правонарушениях в Санкт-Петербурге», систематизирующий ранее разрозненные городские законы об административной ответственности. Одновременно с вступлением в силу этого Закона утратят силу многочисленные городские законы об административной ответственности, которые были рассмотрены нами выше.

Необходимо отметить, что законодательство субъектов РФ об административных правонарушениях и административной ответственности представляет одну из значительных, но не исключительную часть источников административного права. Другую группу источников, которые принимаются органами государственной власти субъектов РФ, составляют законы и иные нормативные правовые акты, регламентирующие статус и порядок функционирования органов исполнительной власти субъектов РФ, порядок их взаимодействия с федеральными органами исполнительной власти, с органами законодательной и судебной власти, с органами местного самоуправления, а также друг с другом. Наконец, в качестве третьей группы можно выделить законы и иные нормативные правовые акты, имеющие административно-правовую направленность и регулирующие различные сферы общественных отношений на региональном и местном уровнях. Каждая из этих групп источников административного права базируется на Конституции РФ, федеральном законодательстве, а также на конституциях и уставах субъектов РФ.