Административное право

промедление в применении физической силы, специальных средств или оружия создает непосредственную опасность для жизни или здоровья объектов государственной охраны, сотрудников федеральных органов государственной охраны и государственных органов обеспечения безопасности, привлеченных для участия в проведении охранных мероприятий, а также иных граждан либо реальную угрозу безопасности охраняемых объектов и транспортных средств;

такое предупреждение является неуместным или невозможным.

3) запрещение применения специальных средств и оружия в отношении определенных категорий лиц. В соответствии со ст. 26 Федерального закона «О государственной охране» применение специальных средств запрещается в отношении женщин с видимыми признаками беременности, а также лиц с явными признаками инвалидности и малолетних, за исключением случаев оказания ими вооруженного сопротивления, совершения группового либо иного нападения, угрожающего жизни и здоровью людей. Применение оружия в соответствии со ст. 27 Федерального закона «О государственной охране» запрещается в отношении женщин, а также лиц с явными признаками инвалидности и несовершеннолетних, если их возраст очевиден или известен сотруднику, за исключением случаев оказания ими вооруженного сопротивления, совершения вооруженного либо группового нападения, угрожающего жизни людей;

4) уведомления органов прокуратуры о применении физической силы, специальных средств и оружия. В соответствии с п. 4 ст. 24 Федерального закона «О государственной охране» руководитель подразделения соответствующего федерального органа государственной охраны уведомляет прокурора обо всех случаях смерти или ранения лица, в отношении которого были применены физическая сила, специальные средства или оружие.

Рассмотренные в качестве примера нормы Федерального закона «О государственной охране» позволяют сделать вывод о том, что в случае использования физической силы, специальных средств и оружия мы сталкиваемся с особым видом применения норм административного права, не связанным с изданием соответствующего правового акта. Правовой акт заменяется конкретным действием, основанным на нормах административного права. При этом реализовать, применить данные нормы может только ограниченный круг субъектов, прямо оговоренный в законах, например, сотрудники милиции, военнослужащие, сотрудники федеральных органов государственной охраны, судебные приставы, обеспечивающие установленный порядок деятельности судов. В отношении данных субъектов, на наш взгляд, будет неверным утверждение о том, что своими действиями они используют возможности, предоставляемые им нормами административного права. Полагаем, что между использованием и применением, не связанным с изданием правового акта, существует четкое разделение, а именно право действовать по своему усмотрению, в том числе право отказа от использования возможностей, предоставляемых правовой нормой (исполнение), и обязанность применить механизмы принуждения (физическая сила, специальные средства, оружие) при наличии оснований, предусмотренных законом. Например, обязанность судебного пристава применить оружие для защиты участников судебного процесса от вооруженного нападения непосредственно следует из Федерального закона «О судебных приставах»; неисполнение данной обязанности в зависимости от конкретных обстоятельств будет рассматриваться как нарушение служебных обязанностей и влечь за собой юридическую ответственность, вплоть до уголовной. Напротив, применительно к гражданам, столкнувшимся с противоправными посягательствами, существует выбор: воспользоваться правом на необходимую оборону, предоставляемым, например, нормами уголовного права, либо постараться избежать посягательства (путем бегства, обращения за помощью и т. п.). Кроме того, в данном случае нельзя говорить о присутствии такого способа, как исполнение, поскольку его субъектами могут быть все субъекты административного права, в то время как применять принудительные механизмы может только ограниченный круг специально уполномоченных субъектов.

Характеризуя применение как особый, специфический вид реализации административно-правовых норм, необходимо отметить существенное сходство административного и уголовного права, большая часть норм которого может быть реализована исключительно в форме применения, прежде всего судом. Так, согласно ч. 1 ст. 49 Конституции РФ, виновность лица в совершении преступления может быть установлена только вступившим в законную силу приговором суда. Иными словами, реализация норм уголовного права, определяющих виновность лица в совершении конкретного преступления, возможна только в форме их применения единственным уполномоченным органом государственной власти – судом. Прослеживается также определенная взаимосвязь административного права и процессуальных отраслей права (уголовно-процессуальное право, гражданское процессуальное право, арбитражный процесс). В названных отраслях, хотя и присутствует значительное количество норм, которые могут быть реализованы путем использования (участники процесса самостоятельно используют возможности, предоставленные им процессуальными кодексами, например, по предоставлению доказательств, заявлению ходатайств и т. д.), однако значительное число норм может быть реализовано также только в форме их применения (органами предварительного расследования, прокурором, судом).

Отметим, что посредством применения норм административного права реализуются и защищаются субъективные права многочисленных субъектов административно-правовых отношений в иных сферах, относящихся к гражданскому, семейному, трудовому праву, праву социального обеспечения и другим отраслям российского права. Так, принятие органом исполнительной власти, осуществляющим государственную регистрацию прав на недвижимое имущество и сделок с ним, решения о регистрации права собственности конкретного лица на объект недвижимости позволяет этому лицу реализовать комплекс гражданско-правовых возможностей собственника недвижимого имущества (например, вносить данное имущество в качестве взноса в уставный капитал хозяйственных обществ, сдавать его в аренду, получать кредит под залог имущества и т. д.).

Для понимания специфики применения как способа реализации административно-правовых норм является принципиальным положение Конституции РФ, а именно ч. 3 ст. 15, в соответствии с которой законы подлежат официальному опубликованию. Любые нормативные правовые акты, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, не могут применяться, если они не опубликованы официально для всеобщего сведения.

Рассмотрим действие административно-правовых норм в пространстве, во времени и по кругу лиц.

Действие административно-правовых норм в пространстве определяет территорию их распространения. По общему правилу данные нормы распространяют свое действие на всю территорию государства. Действие норм права, издаваемых государством, возможность их реализации на всей его территории являются одним из важных признаков государственного суверенитета.

В соответствии с ч. 1 ст. 67 Конституции РФ территория Российской Федерации включает в себя территории ее субъектов, внутренние воды и территориальное море, воздушное пространство над ними. В соответствии с ч. 2 рассматриваемой статьи Российская Федерация обладает суверенными правами и осуществляет юрисдикцию на континентальном шельфе и в исключительной экономической зоне Российской Федерации в порядке, определяемом федеральным законом и нормами международного права.

Административно-правовой статус континентального шельфа и исключительной экономической зоны Российской Федерации определен соответственно Федеральным законом от 30 ноября 1995 г. № 187-ФЗ «О континентальном шельфе Российской Федерации»[44 - Российская газета. – 1995. – № 237.] и Федеральным законом от 17 декабря 1998 г. № 191-ФЗ «Об исключительной экономической зоне Российской Федерации»[45 - Там же. – 1998. – № 244.].

На основании норм международного права к территории государства относятся также морские и речные суда под Государственным флагом, находящиеся в открытом море, военные корабли и военные летательные аппараты (независимо от места их нахождения), территории посольств.

Действие административно-правовых норм в пределах территории государства (в нашем случае – Российской Федерации) обусловлено статусом органа, принявшего соответствующую норму, а также статусом нормативного правового акта, содержащего данную норму.

Так, в соответствии с Конституцией РФ можно обозначить следующие пределы действия:

1) Конституция РФ, в том числе содержащиеся в ней нормы административно-правового характера, действуют на всей территории Российской Федерации. Данное положение непосредственно вытекает из содержания ч. 1 ст. 15 Конституции РФ, в соответствии с которой она имеет высшую юридическую силу, прямое действие и применяется на всей территории Российской Федерации. Отметим, что действующая в настоящее время Конституция РФ была принята 12 декабря 1993 г. в результате всенародного голосования. Исходя из конституционного положения о том, что носителем суверенитета и единственным источником власти в Российской Федерации является ее многонациональный народ (ч. 1 ст. 3), можно сделать вывод о том, что Конституция обладает наивысшим статусом, если рассматривать народ в качестве органа принятия данного акта;

2) федеральные конституционные законы и федеральные законы действуют на всей территории Российской Федерации. Часть 1 ст. 76 Конституции РФ предусматривает, что по предметам ведения Российской Федерации принимаются федеральные конституционные законы и федеральные законы, имеющие прямое действие на всей территории Российской Федерации. В свою очередь, предметы ведения Российской Федерации определены в ст. 71 Конституции РФ;

3) частью 2 ст. 76 Конституции РФ предусмотрено, что по предметам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации. Хотя в отношении федеральных законов, принимаемых по предметам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов, нет указания, подобного тому, что содержится в ч. 1 ст. 76 Конституции РФ, на основе анализа ее норм можно сделать вывод о том, что данные законы, так же как и федеральные законы, принятые по предметам исключительного ведения Российской Федерации, действуют на всей ее территории;

4) указы и распоряжения Президента Российской Федерации действуют на всей ее территории. Данный вывод непосредственно следует из ст. 90 Конституции РФ, ч. 2 которой предусмотрено, что указы и распоряжения Президента Российской Федерации обязательны для исполнения на всей территории Российской Федерации. Однако действие указов Президента Российской Федерации может охватывать и отдельные территории Российской Федерации, например, в случае введения там режима чрезвычайного положения. В этих случаях, действуя на ограниченной территории де-юре, де-факто указ Президента РФ будет распространять действие и сохранять обязательность на всей территории Российской Федерации;

5) постановления и распоряжения Правительства Российской Федерации действуют на всей ее территории и, согласно ч. 2 ст. 115 Конституции РФ, обязательны для исполнения в Российской Федерации;

6) акты федеральных органов исполнительной власти действуют на всей территории Российской Федерации, если иное не будет предусмотрено в самих актах;

7) действие законов и подзаконных нормативных актов, принимаемых субъектами Российской Федерации, ограничено территорией соответствующего субъекта Российской Федерации. Нормы, принимаемые органами местного самоуправления и имеющие административно-правовую направленность, также ограничены в действии территорией соответствующего муниципального образования.

Необходимо отметить, что в некоторых случаях действие административно-правовых норм может выходить за рамки государственной границы Российской Федерации. В качестве примера обратимся к Федеральному закону от 25 июля 2002 г. № 115-ФЗ «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации»[46 - Российская газета. – 2002. – № 140.]. В соответствии со ст. 9 названного Закона вид на жительство иностранному гражданину не выдается, а ранее выданный вид на жительство аннулируется в случае, если данный гражданин, в частности:

выступает за насильственное изменение основ конституционного строя Российской Федерации, иными действиями создает угрозу безопасности Российской Федерации или граждан Российской Федерации;

финансирует, планирует террористические (экстремистские) акты, оказывает содействие в совершении таких актов или совершает их, а равно иными действиями поддерживает террористическую (экстремистскую) деятельность.

При этом Федеральный закон «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации» не ставит обязательным условием, что данная деятельность должна совершаться только на российской территории. Таким образом, российская административно-правовая норма может быть применена к деянию иностранного гражданина, совершенному на территории иностранного государства, и непосредственно повлиять на административно-правовой статус этого гражданина в Российской Федерации.

Обратим внимание, что в отдельных нормативных правовых актах специальные положения непосредственно посвящены действию административно-правовых норм в пространстве. Характерным примером может служить ст. 1.8. КоАП РФ «Действие законодательства об административных правонарушениях в пространстве». Согласно ч. 1 названной статьи лицо, совершившее административное правонарушение на территории Российской Федерации, подлежит административной ответственности в соответствии с КоАП РФ или законом субъекта РФ об административных правонарушениях. В свою очередь, ч. 2 этой же статьи предусмотрено, что граждане Российской Федерации и постоянно проживающие в Российской Федерации лица без гражданства, совершившие административные правонарушения за пределами Российской Федерации, подлежат административной ответственности в соответствии с КоАП РФ в случаях, предусмотренных международным договором Российской Федерации.

Действие административно-правовых норм по кругу лиц определяет тот круг субъектов, который обязан руководствоваться предписаниями этих норм и распространяется на всех граждан, иностранных граждан, лиц без гражданства, юридические лица, органы государственной власти и местного самоуправления, государственных и муниципальных служащих, находящихся (расположенных) на территории Российской Федерации. Как пример можно указать нормы большинства федеральных законов. Специфика конкретных общественных отношений может ограничивать действие нормативного правового акта определенными группами субъектов, выводя из сферы правового регулирования данного акта иные группы субъектов. Так, действие Федерального закона от 19 мая 1995 г. № 82-ФЗ «Об общественных объединениях»[47 - Российская газета. – 1995. – № 100.] распространяется на все общественные объединения, созданные по инициативе граждан, за исключением религиозных организаций, а также коммерческих организаций и создаваемых ими некоммерческих ассоциаций (союзов). В свою очередь, статус религиозных организаций регламентирован Федеральным законом от 26 сентября 1997 г. № 125-ФЗ «О свободе совести и о религиозных объединениях»[48 - Там же. – 1997. – № 190.]. В качестве других примеров можно привести Правила аккредитации и пребывания корреспондентов иностранных средств массовой информации на территории Российской Федерации (утв. постановлением Правительства РФ от 13 сентября 1994 г. № 1055)[49 - Там же. – 1994. – № 178.] и Правила выдачи разрешительных документов для осуществления иностранными гражданами временной трудовой деятельности в Российской Федерации (утв. постановлением Правительства РФ от 15 ноября 2006 г. № 681)[50 - Там же. – 2006. – № 257.].

Следует отметить, что в отдельных случаях действие российских административно-правовых норм не распространяется на определенные законом категории лиц. Так, ч. 3 ст. 2.6. КоАП РФ установлено, что вопрос об административной ответственности иностранного гражданина, пользующегося иммунитетом от административной юрисдикции Российской Федерации в соответствии с федеральными законами и международными договорами Российской Федерации и совершившего на территории Российской Федерации административное правонарушение, разрешается в соответствии с нормами международного права. В данном случае речь идет, в первую очередь, об иностранных дипломатических работниках, обладающих иммунитетом от административной юрисдикции государства пребывания.

Действие административно-правовых норм во времени позволяет определить, во-первых, порядок вступления нормы в силу, то есть тот момент, начиная с которого сформулированное в норме правило поведения становится общеобязательным, во-вторых, период действия административно-правовой нормы, своего рода продолжительность ее жизни, и, в-третьих, условие применения нормы к конкретному общественному отношению.

Административно-правовые нормы могут вступать в силу следующим образом:

на основе общих установленных законодательно или в соответствии с иными нормативными правовыми актами правил и сроков, по которым законы Российской Федерации, другие нормативные правовые акты вступают в силу на ее территории. Так, порядок вступления в силу федеральных конституционных законов, а также федеральных законов в настоящее время определен Федеральным законом от 14 июня 1994 г. № 5-ФЗ «О порядке опубликования и вступления в силу федеральных конституционных законов, федеральных законов, актов палат Федерального Собрания»[51 - Российская газета. – 1994. – № 111.]. В соответствии со ст. 6 названного Закона федеральные конституционные законы, федеральные законы, акты палат Федерального Собрания вступают в силу одновременно на всей территории Российской Федерации по истечении 10 дней после дня их официального опубликования, если самими законами или актами палат не установлен другой порядок вступления их в силу. В качестве примера федерального закона, вступившего в силу по истечении 10 дней после дня его официального опубликования, мы можем привести Федеральный закон «О собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетированиях»: в данном Законе отсутствуют какие-либо специальные нормы, определяющие сроки его вступления в силу. В этой связи действует общий порядок, установленный Федеральным законом «О порядке опубликования и вступления в силу федеральных конституционных законов, федеральных законов, актов палат Федерального Собрания».

В настоящее время сложилась определенная традиция, в соответствии с которой в принимаемом федеральном законе определяется срок его вступления в силу и, соответственно, срок начала действия норм, содержащихся в нем. Например, федеральные конституционные законы от 17 декабря 2001 г. № 6-ФКЗ «О порядке принятия в Российскую Федерацию и образования в ее составе нового субъекта Российской Федерации»[52 - Российская газета. – 2001. – № 247.], от 30 мая 2001 г. № 3-ФКЗ «О чрезвычайном положении»[53 - Там же. – 2001. – № 105.] и от 30 января 2002 г. № 1-ФКЗ «О военном положении»[54 - Там же. – 2002. – № 21.] вступили в силу со дня их официального опубликования. Соответственно со дня опубликования названных законов вступили в силу содержащихся в них административно-правовые нормы. В качестве другого примера обратимся к Федеральному закону «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации». В соответствии со ст. 18 данного Закона он вступает в силу по истечении 180 дней после дня его официального опубликования. В некоторых случаях вступление в силу федерального закона происходит с конкретной даты, установленной в самом законе. Например, ст. 22 Федерального закона от 28 декабря 2009 г. № 381-ФЗ «Об основах государственного регулирования торговой деятельности в Российской Федерации»[55 - Там же. – 2009. – № 253.] установлено, что данный закон вступает в силу с 1 февраля 2010 г.;

в соответствии со специальным нормативным правовым актом, определяющим порядок вступления в силу другого нормативного правового акта. В качестве характерного примера можно привести Федеральный закон от 30 декабря 2001 г. № 196-ФЗ «О введении в действие Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях»[56 - Там же. – 2001. – № 256.]. Согласно ст. 1 указанного Закона КоАП РФ был введен в действие с 1 июля 2002 г. Соответственно, с этой даты вступили в силу административно-правовые нормы, составляющие содержание КоАП РФ;

в соответствии с указанием в самом тексте нормативного правового акта о времени вступления в силу отдельных содержащихся в нем норм.

На практике нередки ситуации, когда сам нормативный правовой акт в целом вступает в силу, в то время как для отдельных его норм предусмотрен более поздний срок вступления в силу. Например, Федеральный закон от 19 июля 1997 г. № 109-ФЗ «О безопасном обращении с пестицидами и агрохимикатами»[57 - Там же. – 1997. – № 142.] вступил в силу со дня его официального опубликования (ст. 27). Однако в отношении ст. 21 названного Закона, регламентирующей ввоз в Российскую Федерацию и вывоз из нее пестицидов и агрохимикатов, было оговорено, что данная статья вступает в силу по истечении 30 дней со дня официального опубликования рассматриваемого Закона;

с момента принятия соответствующего нормативного правового акта, наличие которого обусловливает вступление в силу данной правовой нормы. Так, в Федеральном законе от 27 мая 2003 г. № 58-ФЗ «О системе государственной службы Российской Федерации»[58 - Российская газета. – 2003. – № 104.] содержатся нормы, определяющие военную службу (ст. 6) и правоохранительную службу (ст. 7). Названный Закон вступил в силу со дня его официального опубликования, однако ст. 19 данного Закона оговорено, что:

определение военной службы как вида федеральной государственной службы, содержащееся в ст. 6 Закона, применяется со дня вступления в силу федерального закона о военной службе;

определение правоохранительной службы как вида федеральной государственной службы, содержащееся в ст. 7 Закона, применяется со дня вступления в силу федерального закона о правоохранительной службе.

Как правило, действие административно-правовых норм не ограничено определенными сроками. Они действуют до их официального изменения (путем внесения изменений в соответствующий законодательный или подзаконный нормативный правовой акт) либо до их отмены (путем внесения поправок в соответствующий нормативный правовой акт, сопровождающихся исключением соответствующей нормы, либо путем отмены самого нормативного правового акта в целом). В некоторых случаях административно-правовые нормы могут иметь определенный срок их действия, известный уже в момент их принятия. Например, на определенный срок принимаются нормы, определяющие режим чрезвычайного положения, – продолжительность их действия определена сроком, на который введен режим чрезвычайного положения.

Таким образом, можно выделить следующие возможные варианты прекращения действия административно-правовых норм:

истечение срока, на который был принят нормативный правовой акт, содержащий конкретную норму;

внесение изменений в нормативный правовой акт, направленных на исключение конкретной нормы либо принятие новой редакции правовой нормы;

объявление об утрате нормативным правовым актом юридической силы полностью или в определенной части. Так, частью 3 ст. 115 Конституции РФ предусмотрено, что постановления и распоряжения Правительства Российской Федерации в случае их противоречия Конституции РФ, федеральным законам и указам Президента РФ могут быть отменены Президентом РФ. Конституционный Суд РФ вправе признать не соответствующим Конституции РФ и, соответственно, не подлежащим применению как сам нормативный правовой акт, так и его отдельные положения;

принятие нового нормативного правового акта равной или большей юридической силы, регулирующей тот же круг общественных отношений. В этом случае возможны различные варианты, связанные с прекращением действия административно-правовых норм. Наиболее оптимальным представляется такой вариант, когда в тексте нового нормативного правового акта содержится прямое и недвусмысленное указание на утрату силы конкретных нормативных правовых актов. Так, статьей 17 Федерального закона «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации» определен четкий перечень нормативных правовых актов, признаваемых не действующими на территории Российской Федерации после вступления в силу названного Закона. Так, в частности, прекращает свое действие Указ Президиума Верховного Совета СССР от 12 апреля 1968 г. № 2534-VII «О порядке рассмотрения предложений, заявлений и жалоб граждан», регламентирующий сферу отношений, тождественную сфере правового регулирования нового Закона.

К сожалению, на практике далеко не всегда принятие нового нормативного правового акта означает тщательную ревизию актов, принятых ранее. Так, Федеральным законом «О собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях, пикетированиях» не предусмотрено положений, признающих утратившими силу нормы, содержащиеся в Указе Президиума Верховного Совета СССР от 28 июля 1988 г. № 9306-XI «О порядке организации и проведения собраний, митингов, уличных шествий и демонстраций в СССР». Поэтому, несмотря на принятие специального закона, регулирующего аналогичные отношения, действие более раннего нормативного акта автоматически не прекращается. Практика даже выработала соответствующее определение подобным «забытым» актам – фактически утратившие силу. Однако ситуация, когда за вновь принимаемым актом тянется шлейф хотя и не применяемых, но никем не отмененных нормативных правовых актов, не может рассматриваться в качестве положительной.

В некоторых случаях в нормативные правовые акты включаются специальные положения, определяющие порядок действия во времени содержащихся в них норм. Например, в КоАП РФ имеется специальная ст. 1.7, определяющая действие законодательства об административных правонарушениях во времени. В соответствии с данной статьей:

лицо, совершившее административное правонарушение, подлежит ответственности на основании закона, действовавшего во время совершения административного правонарушения;

закон, смягчающий или отменяющий административную ответственность за административное правонарушение либо иным образом улучшающий положение лица, совершившего административное правонарушение, имеет обратную силу, то есть распространяется и на лицо, которое совершило административное правонарушение до вступления такого закона в силу и в отношении которого постановление о назначении административного наказания не исполнено. Закон, устанавливающий или отягчающий административную ответственность за административное правонарушение либо иным образом ухудшающий положение лица, обратной силы не имеет;

производство по делу об административном правонарушении осуществляется на основании закона, действующего во время производства по указанному делу.