Уголовная политика государства и нормативное правовое регулирование уголовно-процессуальных отношений

• создание эмпирической базы для разработки управленческих программ и планов уголовной политики;

• качественное и своевременное информирование органов власти о состоянии преступности;

• обеспечение упреждающего характера управления деятельностью органов публичной власти по реализации уголовной политики;

• выявление теоретико-прикладных проблем уголовной политики и определение условий их решения;

• определение направлений концентрации усилий для решения приоритетных задач в области противодействия преступности;

• ориентация правоохранительных органов в субъектах Федерации на эффективное решение стоящих перед ними задач с учетом специфики регионов.

Организационное обеспечение уголовной политики предполагает совершенствование прогнозирования развития преступности, повышение уровня разработки и реализации целевых программ борьбы с преступностью, обеспечение их системного характера на различных уровнях (федеральном, региональном, местном). Кроме того, большое значение имеет социально-экономическая разработанность программ, их надлежащее ресурсное обеспечение и контроль за их выполнением. Наряду с этим необходимой является координация мер по реализации уголовной политики в сфере борьбы с преступностью в общегосударственном масштабе и не только правоохранительных органов, но и иных органов государственной власти, органов местного самоуправления, общественных объединений, религиозных организаций, партий и других элементов гражданского общества.

Прогнозирование криминологической обстановки, наряду с идеологией уголовной политики, должно играть роль исходного звена в организации такой политики. Конечная цель решения задач анализа и прогнозирования заключается, прежде всего, в том, чтобы после оценки криминологических прогнозов создать научно обоснованный инструментарий выбора решения. Такой подход, по всей видимости, позволит обеспечить необходимыми силами и средствами субъекты уголовной политики, а также дать возможность как стратегического, так и оперативного управления ими[124 - См.: Иванов С. В. Уголовная политика Российской Федерации: политолого-криминологический и уголовно-правовой аспекты: Дис… канд. юрид. наук. С. 108.].

Для формирования прогнозов в сфере уголовной политики важное значение имеет определение реальных масштабов преступности. По обоснованному мнению Б. Я. Гаврилова: «Требует реформирования уголовно-правовая статистика, недостоверность которой сегодня очевидна… А значительная искаженность российской уголовно-правовой статистики… не позволяет государству выработать соответствующие меры по борьбе с преступностью, в том числе и в целях удержания ее на социально терпимом уровне»[125 - Гаврилов Б. Я. Современная уголовная политика России: цифры и факты: монография. С. 5.]. Такое реформирование предполагает совершенствование как государственного учета преступлений, лиц, потерпевших от их совершения, а также социальных последствий преступности, так и организацию действенной системы гражданского контроля за реагированием на сообщения о преступлениях, их регистрацией и рассмотрением материалов уполномоченными органами.

Кадровое обеспечение организации осуществления уголовной политики представляет собой деятельность Президента Российской Федерации, руководителей органов власти государства и субъектов Федерации, правоохранительных органов и иных органов публичной власти, направленные на поиск, подбор, расстановку, обучение и воспитание кадров, а в случае их несоответствия служебным требованиям – своевременное отстранение от исполнения должностных обязанностей и замене лицами из числа кадрового резерва.

Мы уверены, что невозможно решить проблему повышения эффективности реализации уголовной политики без совершенствования кадрового обеспечения. Особенно актуальна эта проблема на современном этапе, характеризующемся оттоком профессиональных кадров из органов внутренних дел в период «полицейской реформы», а также существующей высокой вероятности поступления на службу в правоохранительные органы людей с криминальными целями. Все это неминуемо влечет за собой снижение результативности правоохранительной деятельности и падение способности органов власти противостоять преступности.

Одна из причин продолжающейся низкой раскрываемости преступлений, по оценке Б. Я. Гаврилова, заключается в недостаточной квалификации и, соответственно, низком уровне профессионализма сотрудников органов предварительного расследования. Так, число следователей с высшим юридическим образованием в органах внутренних дел на период 2008 г. составляло всего 67,8 %, а сотрудников уголовного розыска – всего 40 %. Еще ниже уровень профессионализма среди дознавателей и участковых уполномоченных, одной из задач которых является раскрытие и расследование преступлений небольшой тяжести[126 - См.: Гаврилов Б. Я. Указ. соч. С. 14.].

И ситуация до настоящего времени не улучшилась. Видимо, по этой причине в 2012 г. руководитель МВД РФ разрешил нанимать на профильные офицерские должности претендентов без специального юридического образования. Например, специалисты с гражданскими дипломами теперь могут работать в уголовном розыске, дознании, следствии, инспекциях по делам несовершеннолетних и в ГИБДД. Представители МВД РФ не скрывают, что пойти на подобные меры их вынудил кадровый голод[127 - См.: «Глава МВД разрешил брать на высшие должности без юридического образования» // Деловая газета «Известия». URL: http://izvestia.ru/news/535399 (дата обращения: 14.03.2013).].

Также необходимо учитывать, что показатели деятельности субъектов уголовной политики, повышение эффективности их деятельности зависят как от количественного и профессионального состава работников, но в решающей степени и от качества организации управления ими, оптимизации организационной структуры служб, уровня подготовки и повышения их квалификации.

Например, многолетний стихийный подход к вопросам, связанным с развитием кадровой системы правоохранительных органов, породил огромное разнообразие их структуры и штатов. При такой ситуации достаточно проблематично говорить о сопоставимости результатов деятельности различных органов, реализующих уголовную политику. В то же время отсутствие четкого представления о реальной потребности в специалистах правоохранительных органов привело к серьезным просчетам в определении потребности и проявилось значительными диспропорциями в подготовке кадров для различных регионов страны[128 - См.: Марьина Е. В. Коррупционные преступления: отраслевое и межотраслевое согласование норм: Дис… канд. юрид. наук. С. 149.].

Формы и методы планирования потребности в кадрах, практиковавшиеся до настоящего времени, характеризуются недостаточной научной обоснованностью, так как эта потребность рассчитывается, как правило, в прямой пропорции от количества регистрируемых преступлений без учета реальных возможностей оптимизации деятельности. Отдельный вопрос – подготовка сотрудников органов внутренних дел в ведомственных вузах, количество которых до 2011 г. постоянно увеличивалось. Рост числа желающих обучаться в вузах МВД РФ далеко не является свидетельством повышения престижа профессии сотрудника органов внутренних дел. В то же время руководство МВД РФ имеет склонность объяснять низкие результаты борьбы с преступностью несовершенством законодательства[129 - См., в частности: Доклад министра внутренних дел Р. Нургалиева на «правительственном часе» в Государственной Думе ФС. Обсуждение полицейской реформы (13.04.2012) // Российская газета. URL: http://www.rg.ru/2012/04/13/nurg aliev-site.html (дата обращения: 15.04.2012).]. По нашему мнению, это не вполне объективно. Г. М. Миньковский в этой связи указывал: «Нельзя смешивать последствие низкой подготовки многих следователей, оперативных работников, прокуроров, судей, включая неумение работать с косвенными доказательствами и правильно квалифицировать инкриминируемые деяния, с отсутствием законных возможностей»[130 - Криминология: учебник / под ред. Н. Ф. Кузнецовой, В. В. Лунеева. 2-е изд., М., 2004. С. 185–219.]. Попытка увеличения численности сотрудников правоохранительных органов, частая смена их руководящих кадров, лоббирующих интересы своих служб, не способствуют наступлению ожидаемого результата. Политические доводы также часто берут верх над здравым смыслом и логикой событий. Это признаки кризиса системы борьбы с преступностью в России конца 90-х годов[131 - См.: Босхолов С. С. Основы уголовной политики: Конституционный, криминологический, уголовно-правовой и информационный аспекты. С. 18.], многие из которых имеют место и в наши дни.

Решение проблемы кадрового обеспечения системы организации уголовной политики, как мы видим, заключается в разработке научно обоснованной стратегии формирования кадрового потенциала на долгосрочной основе, а также оптимизации организации управления деятельностью субъектов, реализующих уголовную политику. Весь комплекс вопросов организационного обеспечения указанной деятельности необходимо строить на основе программно-целевых принципов, сочетающих в себе три основных аспекта: целевой, ресурсный и организационный. Определение потребностей в кадрах, квалификационных требований к ним должно проводиться на основе кадровой идеологии и всесторонних прогнозов криминологической обстановки в стране и регионах.

Президент Российской криминологической ассоциации профессор А. И. Долгова подчеркивала, что: «…очень актуальной является проблема формирования правовой и криминологической культуры должностных лиц, в том числе тех, которые, так сказать, различным образом прикосновенны к решению вопросов преступности»[132 - Доклад президента Российской криминологической ассоциации доктора юридических наук, профессора А. И. Долговой на парламентских слушанияях на тему «О состоянии и проблемах законодательного обеспечения государственной системы профилактики правонарушений» (Москва. 14.04.2011): стенограмма // Совет Федерации Федерального Собрания Российской Федерации. URL: http://www.council.gov.ru/files/parliament_attend/177.doc (дата обращения: 18.11.2012).].

Рассматривая вопросы организации уголовной политики, мы понимаем, что, являясь частью общегосударственной политики, уголовная политика определяется в первую очередь органами исполнительной, законодательной, а затем и судебной ветвей власти. Большую роль в данном процессе играют судебные, прокурорские, следственные и иные правоохранительные органы с их правоприменительной практикой. На выработку этой политики влияют политические партии, общественные организации, движения, объединения, ученые, а также граждане, но не непосредственно, а через официальные каналы и институты, прессу.

Все вышеперечисленные субъекты установления правовой политики выступают также субъектами ее осуществления, поскольку деятельность самих разработчиков и исполнителей в данной ситуации представляет собой единое целое. Главным проводником уголовной политики, ее организатором и координатором является все же государство с его мощным управленческим аппаратом и властными функциями.

Поэтому при реализации уголовной политики государство объективно сталкивается с проблемой ограниченности своих возможностей влияния на ход того или иного социального процесса. Так, по оценке главы СУ СК России по Москве В. Яковенко, «…очень острой для нашего города продолжает оставаться проблема незаконной миграции. В 2012 г. иностранцами совершалось каждое восьмое убийство и каждое третье изнасилование. Считаю, что правоохранительные органы на данный момент в полной мере не справляются со сложной ситуацией, возникшей в связи с огромным потоком нелегальных мигрантов»[133 - СК: в Москве стали меньше убивать // Деловая газета «Взгляд». URL: http://www.vz.ru/news/2013/2/7/619291.html (дата обращения: 07.02.2013).].

Если не использовать рациональным образом имеющиеся силы и средства, то вряд ли можно говорить о возможности достижения той или иной стратегической цели. В то же время любое планирование в рамках только одного субъекта уголовной политики несет в себе опасность создания новых межрегиональных проблем организационного характера и усложнения уже существующих.