Закаспийский край в составе Российской империи (историко-правовое исследование)

Эти меры, по мнению военного руководства, должны были снять необходимость в строительстве особых укреплений, в снабжении их вооруженными людьми, усиленном конвоировании движущихся караванов в Хиву. Предполагалось, что прямая заинтересованность в развитии торговли в этом крае сможет заставить местное население оберегать учрежденные фактории[180 - РГВИА. Ф. 400. Оп. 1. Д. 99. 1881. Л. 19.]. После достижения таких результатов планировалось продолжить налаживание отношений с более отдаленными от моря туркменами и другими народами в степях, разделяющих Каспийское море от долины Амударьи. Следует отметить, что главной задачей, которая ставилась перед закаспийской администрацией этого периода, стала не удачная экспедиция и захват новых территорий, а содействие отечественной торговле, привлечение к ней коренного населения, предупреждение всяких столкновений[181 - Присоединение Туркмении к России. С. 41.].

В «оренбургский период» активно обсуждался вопрос о правовых основаниях разработки нефтяных, серных, соляных приисков, рыбных и других промыслов. Так, Комиссия, учрежденная для рассмотрения предложений предпринимателей П. С. Кокорева и В. А. Савельева о развитии на восточном берегу Каспийского моря торговли и промышленности, в составе Н. Крыжановского, А. Бутовского, П. Торнау, Н. Стремоуха, В. Дандевиля, В. Тернера, К. Гутковского и В. Полторацкого нашла необходимым оставить в неприкосновенности право собственности на земли в руках тех туркмен, кому она принадлежала до занятия территорий Красноводского залива и ближайших к нему островов; предполагалось развитие промышленности в туркменских заливах на основе добровольных сделок с местным населением, создания надлежащих условий для аренды или покупки земли. Для точнейшего же определения порядка свидетельствования актов о сделках русских с туркменами предлагалось предоставить генерал-губернатору оренбургского края, с учетом местных условий, разработать особую инструкцию[182 - РГВИА. Ф. 403. Д. 99. 1881. Л. 80-128.].

Решения этой комиссии, как и многие другие, опровергают сформировавшуюся в исторической литературе советского периода позицию, согласно которой широкие права, данные генерал-губернатору К. П. Кауфману в 1867 г. в Туркестане, а впоследствии и М. Д. Скобелеву в Закаспии на ведение как внутриполитических, так внешнеполитических дел были обусловлены лишь колонизаторскими задачами царского правительства в регионе[183 - См.: Халфин H. A. Присоединение Средней Азии к России. С. 226; История народов Узбекистана. Ташкент, 1947. Т. 2. С. 255–256.]. Подобные права, как видим, были впервые получены еще Оренбургским генерал-губернатором Н. А. Крыжановским (1865 г.). Они обусловливались желанием центрального правительства оперативно разрешать возникающие проблемы в налаживании мирных отношений с местным населением. При этом действия российской военной администрации в Средней Азии в 1864–1865 гг. наглядно продемонстрировали невозможность эффективного руководства среднеазиатской политикой напрямую из Петербурга[184 - См.: Инструкция Александра II М. Д. Скобелеву от 15 марта 1880 г. // Гродеков Н. И. Война в Туркмении. Т. 1. Прил. 9. С. 63–68.]. Организация такой деятельности со стороны российской военной администрации в Закаспии особенно ярко проявится во втором, «кавказском периоде» налаживания российско-туркменских отношений.

Следует отметить, что отдаленность Мангышлака от ведения властей Оренбургского генерал-губернаторства, способствовала сохранению на полуострове прежней, «родовой» или так называемой дистаночной системы управления. Во главе образованных в 1866–1867 гг. двух верхней и нижней дистанций стояли преданные Российской империи казахские султаны и бии[185 - История Казахской ССР. Алма-Ата, 1957. Т. 1. С. 398.]. Дистанции делились на аулы, возглавляемые выборными старшинами.

Начальники дистанций, а также аульные старшины собирали подати, разбирали мелкие судебные дела, надзирали за поведением населения. Но поскольку дистанции создавались без учета родового деления, это вело к ослаблению управления по родам.

По изданному 21 октября 1868 г. «Временному положению об управлении в степных областях Оренбургского и Западно-Сибирского генерал-губернаторств»[186 - Именной, данный Сенату, распубликованный 4 ноября «О преобразовании управления киргизскими степями Оренбургского и Сибирского ведомств и Уральским и Сибирским казачьими войсками». 21 окт. 1868 г. // ПСЗРИ – 2-е. Т. 43. Ч. 2. СПб., 1876. № 46380. С. 364–365.], полуостров Мангышлак выделился в отдельное Мангышлакское приставство в составе Уральской области Оренбургского генерал-губернаторства[187 - История Казахской ССР. Алма-Ата, 1957. Т. 1. С. 385–386.]. Вся же сеть местного управления была последовательно подчинена приставу в лице военного чиновника. Это стало новым шагом по устранению прежней местной аристократии от власти, ослаблению в жизни местного населения родовых начал и фактическому слиянию Мангышлака с прочими частями России.

Поскольку на территории Мангышлакского приставства проживало значительно больше казахов-адаевцев, нежели прибрежных туркмен, это приставство стало делиться на три казахские (Мангышлакскую, Бузачинскую, Усть-Уртскую) и отдельную Туркменскую волости. Через определенное время в связи с естественным приростом населения, Мангышлакская волость стала делиться на Мангышлакскую и Тюб-Караганскую, а Бузачинская – на 1-ую Бузачинскую и 2-ую Бузачинскую. Распределение жителей по упомянутым административным единицам было неравномерным. В каждой из них насчитывалось от 1100 до 1600 кибиток, а во 2-ой Бузачинской – до 2000[188 - Турсунова М. С. Казахи Мангышлака во второй половине ХIХ века. Алма-Ата, 1978. С. 121.]. Территория каждой волости определялась естественными границами. На управителей этих волостей возлагались полицейско-административные функции, как и в других областях Оренбургского и Туркестанского генерал-губернаторств.

Коренное население Мангышлакского приставства занималось в основном скотоводством и вело кочевой образ жизни. Однако, наряду с административным центром Фортом-Александровским, здесь еще в 1849 г. государственными крестьянами из Саратовской губернии и казаками Оренбургского войска было основано рыбацкое поселение Николаевское. Именно эти переселенцы положили начало рыбохозяйственному и торговому освоению западных территорий края[189 - Федоров К. М. Закаспийская область. Издание К. М. Федорова. Ашхабад, 1901. С. 180–181.].

После того как в конце 1869 г. кавказскими войсками под командованием полковника Н. Г. Столетова в Муравьевской бухте (Шагадам) было образовано укрепление Красноводск, Россия получила твердую опору на суше южнее Мангышлака. С основанием Красноводска сфера русского влияния значительно расширилась, охватив не только население Мангышлака, но и племена южных йомудов и гоклен. Они давно тяготели к России, видя в ней избавительницу от притеснений Ирана. Их симпатии проявлялись в том, что все русские экспедиции находили проводников среди красноводских, челекенских, гюргенских туркмен, стремившихся быть в дружбе и союзе с Россией. Основание Красноводска упорядочивало плавание на Каспии, укрепляло торговые связи России с Ираном и туркменами. Теперь можно было ожидать, что и Хива проявит большую сговорчивость. Наконец, основание Красноводска открывало новую страницу в истории исследования Туркменистана[190 - Фрейкин З. Г. Туркменская ССР. Экономико-географическая характеристика. М., 1957. С. 92.].

16 января 1870 г. Особый комитат по делам, касающимся Каспийского моря, принял решение о военно-административном управлении Красноводском и планах его превращения в опорный пункт проникновения России в Среднюю Азию. Согласно решению было образовано Красноводское управление из пунктов, занятых на берегу Красноводского залива. Второго февраля 1870 г. последовал высочайший указ Александра II: «Нынешний Мангышлакский уезд (или приставство) с Фортом-Александровским, входящие в состав Уральской области Оренбургского генерал-губернаторства отделить от сего последнего так, чтобы граница Оренбургского края шла от залива Мертваго Култука к Аральскому морю по северной окраине Усть-Урта. Уезд этот поставить в прямую зависимость от наместника кавказского»[191 - Обзор Закаспийской области за 1899 г. С. IV.].

Таким образом, царским указом Красноводское управление было преобразовано в приставство с подчинением начальнику штаба главнокомандующего Кавказской армией, а Мангышлакское приставство для подавления угрожавшего здесь в это время восстания казахов передавалось из Уральской области Оренбургского генерал-губернаторства в ведение командующего войсками Дагестанской области. Каждое из этих приставств управлялось начальником стоявшего в нем военного отряда. Таким образом, территория восточного побережья Каспийского моря фактически оказалась в управлении двух независимых друг от друга администраций.

Поскольку приставство не являлось общепринятой единицей в системе административного деления Российской империи, его внедрение означало то, что на данной территории, находящейся в зоне погранично-стратегических интересов, устанавливалась военно-полицейская власть[192 - Кулиев О. Административно-территориальное устройство Туркменистана. С. 9.]. Этот управленческий опыт Россия приобрела еще в период Русско-Кавказской войны (1763–1864 гг.). В 1800 г. Коллегией иностранных дел для управления «замиренными» землями Северного Кавказа был учрежден институт приставов во главе с главными приставом, подчинявшимся Коллегии иностранных дел. Приставам вменялось в обязанность обходительно и вежливо обращаться с населением, добиваться доверия с его стороны; знать права и обычаи каждого из управляемых ими народов. После передачи приставской системы в военное ведомство, к упомянутым выше задачам были добавлены: удержание кочевых и горских народов в повиновении; принятие незамедлительных мер в ситуациях противодействия российской администрации, обеспечение сбора налогов и прочих повинностей. Несмотря на определенные недостатки в деятельности этого института, приставства утверждали авторитет российской власти, обеспечивали необходимый общественный порядок, участвовали в разрешении частноправовых споров при содействии светских и духовных лиц, пользующихся народным доверием. Среди важнейших обязанностей пристава были задержание и препровождение горцев, подозреваемых в совершении тяжких уголовных преступлений, к начальникам укреплений, комендантам военных крепостей для передачи их в военные суды и разбирательства дел по законам Российской империи[193 - Арсанукаева М. С. Государственно-правовая политика Российской империи в Чечне и Ингушетии (XIX – начало XX вв.): дис. … д-ра юрид. наук. М., 2010. С. 357–358.]

Действия приставского управления как прочного инструмента самодержавной власти на восточном берегу Каспия оказались не менее эффективными. Наряду с вышеперечисленными обязанностями, им осуществлялась рекогносцировка красноводского отряда вокруг Балханских гор к берегам Атрека, создавались укрепленные посты в Молла-Кара и Чикишляре, вводились мирными средствами новые порядки среди населения. Должное отношение к его продовольственным и иным нуждам способствовало все большему распространению власти российской администрации среди местных жителей. Однако отсутствие согласованности в действиях двух приставств исключало возможность разрешения целого ряда общих вопросов, таких как: избрание пути для постоянных сношений с азиатскими рынками со стороны Каспийского моря и его охрана; определение места для главного склада в торговле со среднеазиатскими ханствами и Ираном; организация военного содействия операциям в Туркестане в случае каких-либо новых политических осложнений и т. д. Многие эти проблемы были решены в кавказский период становления и развития правового статуса Закаспийских владений Российской империи.

2.2. Закаспийский край в период подчинения кавказской администрации

Несмотря на то что, начиная с февраля 1870 г., весь восточный берег Каспийского моря вступил в ведение Кавказа, ознаменовав начало второго (кавказского) этапа административно-территориального строительства в этом крае, оба приставства, образующие русские владения в Закаспии, не имели прямой связи между собой. Мангышлакское с центром в Форте-Александровском находилось в ведении дагестанского военного губернатора, а Красноводское с центром в Красноводском укреплении подчинялось начальнику штаба главнокомандующего кавказской армией[194 - РГВИА. Ф. 483. Оп. 1. Д. 115. Л. 133.]. Для согласованного управления этими территориями Временным положением о военном управлении в Закаспийском крае, утвержденным «в виде опыта» 9 марта 1874 г. и введенным приказом по военному ведомству от 15 марта того же года был создан Закаспийский военный отдел.

В пункте первом Положения устанавливалось, что «Закаспийский край в пределах от Мертвого Култука на юг до реки Атрек и от восточного берега Каспийского моря до западной границы Хивинского ханства составляет в военном и административном отношении Закаспийский военный отдел»[195 - ПСЗРИ-2. Т. 49. Отд. 1. 1874. СПб., 1876. № 53233. С. 334.], подчинявшийся в военном и административном отношении главнокомандующему Кавказской армией[196 - См.: Обзор Закаспийской области за 1899 г. С. IV.]. О широте передаваемых полномочий можно судить хотя бы по тому, что право определять, «какой период времени должен быть зачислен за кампанию войскам Закаспийского отдела», совершающим рекогносцировку Атрека и Узбоя в условиях лишений, трудностей, постоянных нападений со стороны воинственного коренного населения, высочайшим повелением было предоставлено Главному кавказскому начальству[197 - ПСЗРИ-2. Т. 51 (1876). Ч. 2. СПб., 1878. № 56330. С. 160.].

Следует отметить, что Атреком и Узбоем рекогносцировочные действия отряда не ограничивались. Поскольку восточные рубежи Закаспийского военного отдела были обозначены неясно: «до западной границы Хивинского ханства», а пределы Хивинского ханства в пустыне оставались неопределенными, к землям, зависевшим от Закаспийского военного отдела, при желании можно было причислить Ахалтекинский и даже Мервский оазисы.

Название этого нового образования носило не совсем привычный для административного деления характер. Закаспийский военный отдел должен был ведать Закаспийской областью, но слово «область» употреблялось во Временном положении только для обозначения территории.

Для разработки системы административного управления в туркменские земли был командирован полковник Генерального штаба, член «Степной» комиссии А. П. Проценко. Центром Отдела стало Красноводское укрепление, которому вместе с Фортом-Александровским было присвоено право города со льготами и преимуществами, допущенными для городских поселений в степных областях Оренбургского и Туркестанского генерал-губернаторства.

В анализируемый период на территории Туркмении впервые вводился административный порядок, регламентировались права и обязанности местного населения. Запрещались продажа в рабство, отсечение рук и другие жестокие наказания. При этом население в основном сохраняло свои обычаи, религию, быт, получало бесплатную медицинскую помощь. Мирные условия жизни в присоединенном крае способствовали постепенному сближению с Россией коренного населения, уставшего от бесчисленных конфликтов с хивинцами, бухарцами, иранцами.

В эти годы было положено начало становлению административных структур региональной власти, активному сотрудничеству традиционных институтов коренного населения и строевых офицеров военного министерства занимающих должности начальников уездов (округов) и приставств.

Управление Закаспийским военным отделом как в военном, так и в административном отношении было сосредоточено в руках начальника, назначаемого на эту должность и увольняемого приказами императора. По военной части он действовал как командующий войсками, расположенными в пределах отдела, а по административной – пользовался правами губернатора. При начальнике отдела имелось управление. Местом пребывания начальника отдела и его управления стал г. Красноводск.

Руководство Закаспийского военного отдела и Ашурадинской (астрабадской) военно-морской базы, находясь в подчинении кавказского наместника, было обязано обо всем докладывать императору, и от него получать указания. В случае необходимости они обращались к местным властям Империи, а начальник военно-морской базы по вопросам, касающимся крейсерства у персидского прибрежья, – в Морское министерство, в русскую миссию и консульство в Персии.

Коммерческий агент, находившийся в непосредственном подчинении Министерства финансов, и взаимодействующий с кавказским, туркестанским, оренбургским и астраханским руководством, русской миссией и консульствами в Персии, доносил обо всем министру финансов и получал от него приказания[198 - Присоединение Туркмении к России. С. 40.]. Кроме того, в Инструкции агенту Министерства финансов в Красноводске, высочайше одобренной 24 апреля 1870 г. имелось предписание. Для содействия развитию торговли во вновь занятых пунктах на восточном берегу Каспийского моря и для привлечения к торговле туркмен необходимо: «разбирать споры… заверять акты, пресекать контрабанду, взыскивать таможенные пошлины и собирать сведения о местных условиях и производительных силах края»[199 - РГВИА. Ф. 400. Азиат. часть. Д. 6819. 1870. Л. 227.].

Деятельность органов управления на этом этапе регламентировалась циркулярами и распоряжениями генерал-губернатора (Кавказского наместника) и начальника Закаспийского военного отдела, «Временными правилами об общественном управлении для аульных обществ и слобод» 1870, 1879 гг.[200 - См.: Уставы о службе гражданской // СЗРИ. Т. 3. СПб., 1857.], «Временным положением об управлении Закаспийским краем» 1874 г.[201 - ПСЗРИ-2. Т. 49. Отд. 1. 1874. СПб., 1876. № 53233.], которые касались устройства казахов Мангышлакского приставства, но не распространялись вначале на туркмен Красноводского приставства из-за отсутствия у них русского подданства. Внедрение нового административного устройства среди населения территорий, условно входящих в состав Красноводского приставства, предусматривалось осуществить по мере их фактического подчинения российской власти.

Коренное же население, принявшее российское подданство, стало делиться по «Временному положению» на волости и административные аулы. Распределение кочевников по волостям и аулам предусматривалось производить, сообразуясь с местными удобствами для управления населением, порядком кочевания или пользования земельными угодьями, а где необходимо и с родовым его делением.

Поскольку «Временное положение» не определяло границ Закаспийского военного отдела к юго-востоку, инициируя тем самым военные власти, в 1877 г. боевой отряд занял Кизил-Арват – крайний северо-западный пункт Ахал-Текинского оазиса. Однако из-за трудностей, связанных, прежде всего, с продовольствием и водой был вынужден в том же году оставить этот пункт и вернуться в Красноводск.

К осени 1878 г. русские войска окончательно утвердились на Атреке до пределов Кара-Кала и занялись устройством укрепленных пунктов в Чате – при впадении реки Сумбар в реку Атрек и Чикишляре – при морском посту. Начальники укреплений, командуя находящимися в них войсками, одновременно вели наблюдение за окрестным оседлым и кочевым населением.

Рапортом от 15 апреля 1879 г. начальник Закаспийского военного отдела доносил командующему Кавказской армией, что им в составе отдела учреждены в виде временной меры приставства в Чате и Чикишляре. В том же месяце начальником была получена депеша об утверждении этих приставств с одновременным указанием о подчинении населения имперской власти[202 - См.: Присоединение Туркмении к России. С. 410–411.]. Так в результате распространения и утверждения этой власти мирным путем завершилось образование Закаспийского военного отдела в составе четырех приставств – важный этап в установлении здесь нового административно-территориального устройства. Закаспийский военный отдел стал опорным пунктом проникновения вглубь Закаспия и, прежде всего, завоевания Ахалтекинского оазиса, население которого не признавало русскую власть. Без занятия этой позиции Кавказ и Туркестан были бы разъединены, а остающийся между ними промежуток стал бы объектом скорейшего столкновения интересов России и Англии[203 - Кноринг Н. Н. Белый генерал. М., 1992. С. 153–154.].

После завоевания в вначале 1881 г. Ахалтекинского оазиса – территории от Кизыл-Арвата до Гяурса равной 28 тыс. квадратных верст[204 - Присоединение Туркмении к России. С. 496.], высочайшим указом Александра III от 6 мая 1881 г. было объявлено об образовании Закаспийской области из земель туркменов текинского рода и Закаспийского военного отдела[205 - РГВИА. Ф. 400. Д. 23-1881. Л. 129.]. Полная экономическая неразвитость и неустройство Области во всех отношениях, неопределенность ее пределов с Туркестанским генерал-губернаторством, вызвали необходимость также подчинить ее ведению администрации Кавказа. Объяснение этому можно найти, прежде всего, в том, что именно с Кавказа Область получила основную часть войск, и именно с Кавказа ей скорее и удобнее могла бы и впредь оказываться поддержка самого боеспособного военного формирования. Но были и иные причины, связанные с необходимостью оперативного воздействия со стороны богатого войсками и вооружением Кавказа через восточный берег Каспийского моря на среднеазиатские ханства и заинтересованную в них Англию.

С присоединением Ахалтекинского оазиса к России на «землях текинского рода» вскоре последовало внедрение нового административно-территориального порядка. Первоначально оазис находился в непосредственном ведении командующего экспедиционными войсками в качестве отдельной административно-территориальной единицы. Это было вызвано тем, что утверждение «спокойствия» на этой, только что присоединенной территории, было невозможно обеспечить со стороны руководства Закаспийского военного отдела, находящегося в Красноводске.

27 января 1881 г. был назначен заведующий населением Ахалтекинского оазиса с подчинением его командующему экспедиционными войсками. Управление заведующего находилось сначала в Геок-Тепе, а затем было перенесено в Асхабад. Это управление стало заниматься водворением покорившегося населения с выдачей ему билетов на свободное проживание в избираемых местах, назначением старшин в каждое селение, организацией рассмотрения жалоб и споров среди населения и т. д. Несмотря на то, что населению было объявлено, что порядок разбора споров остается в прежнем виде, в особо важных случаях предписывалось обращаться не к хану, а к царскому начальнику[206 - Присоединение Туркмении к России. С. 492.]. Таким образом, покоренные ханы Ахала постепенно смещались от прежнего положения «правителей».

В июле 1882 г. было утверждено «Временное положение об управлении Закаспийской областью», которое затем в 1890 г. было пересмотрено. Выделяя главное в этих проектах, отметим, что в отличие от туркестанских положений, нормативные акты по управлению закаспийскими землями наиболее предметно определяли права и обязанности всей администрации края, как военной, так и местной, а также особый правовой статус туркменского населения в составе Российской империи. Из этого следовал отказ от навязывания общероссийских законодательных норм. Представители патриархальной знати, как подданные цивилизованного государства, уравнивались перед законом со своими соплеменниками и прочим населением.

Существенно отличалась позиция российской военной администрации и в отношении традиционных институтов власти населения. Она стремилась не только использовать в своей деятельности вековые обычаи туркмен, но и предусматривала их систематизацию. Это привело к тому, что система управления в Закаспийской области органично впитала в себя как правовые нормы коренных жителей, так и отдельные элементы административного устройства Российской империи[207 - См.: Высочайше утвержденное «Временное положение об управлении Закаспийской областью». 6 февр. 1890 г. // ПСЗРИ-3. Т. 10. Отд. 1. 1890. СПб., 1893. № 6576.].

Местное управление русским населением, пока еще малочисленным, представленным в основном семьями чиновников здешней администрации, купцами, рабочими рыбных промыслов, сосредоточенных в Форте-Александровском, Красноводске, рыбацких поселках на островах и полуостровах Каспия, осуществлялось на основании общеимперских законов.

Несколько иначе, чем в Туркестанском генерал-губернаторстве осуществлялся процесс формирования законодательных основ управления Закаспийской областью. Определяя жизнеспособность принципов, лежащих в основе тех или иных нормативных документов, военное руководство выносило основные положения нормативных актов на предварительное обсуждение местного населения посредством распространения прокламаций, привлечения на свою сторону влиятельных ханов и старшин[208 - См.: Прокламация генерала Лазарева текинцам верхнего и нижнего Ахала // Гродеков Н. И. Война в Туркмении. Т. 2. Прил. 45.]. При этом центральные власти не только учитывали особые условия добровольного вхождения отдельных туркменских племен в состав России, идя им на политические уступки (Мерв, Теджен[209 - См.: Условия или гарантии, данные представителям Мерва // Тихомиров М. Н. Присоединение Мерва к России. Прил. 1. С. 209–210.]), но и при обсуждении проектов управления Закаспийской областью охотно соглашались на расширение ее правового статуса, чего не скажешь в отношении Туркестанского генерал-губернаторства, ограниченного компетенцией многих министерств и ведомств.

Подобная деятельность правительственных органов в Закаспийском крае объяснялась не только степенью того сопротивления, которое в недалеком прошлом оказывали российским войскам некоторые туркменские племена. Сказывалось административное подчинение края Кавказскому военному округу. Во-первых, руководство Кавказа, накопило немалый опыт управления подвластными народами. Во-вторых, высокий статус наместничества позволял проводить здесь более самостоятельный курс, нежели в Туркестане[210 - Корнеев В. В. Деятельность органов военного управления Российской империи по государственному строительству в Центрально-Азиатском регионе. С. 44.], решать все вопросы, которые не требовали издания новых законов, определять к службе, перемещать и увольнять чиновников, производить в чины, награждать, назначать им пенсии (за исключением чинов Госконтроля, Госбанка и судебного ведомства). В-третьих, на посту кавказского наместника, равно как и главнокомандующего с 1862 по 1881 гг., находился великий князь Михаил Николаевич – младший брат императора Александра II.

Эти обстоятельства придавали руководству Закаспийской области совершенно особый статус среди коллег иных областей в Центральной Азии. Более того, начиная с 1884 г., кавказское руководство предоставило начальству Закаспийской области почти во всех делах фактическую самостоятельность[211 - Исторический обзор деятельности Комитета министров. Т. IV, СПб., 1902. С. 93–94.].

Следуя неуклонно главному правилу – не вторгаться в сферу внутренней жизни туркмен, администрация Закаспия предприняла первые шаги по организации местных судов и установлению возможно однообразных правил судопроизводства для всех туркменских племен. Это вменялось в обязанность администрации Приказом по Военному ведомству 1882 г. за № 206 (Временное положение об управлении области). К такому выводу можно также прийти исходя из следующей формулировки: «уездные начальники следят, чтобы суд и расправа у туземцев отправлялись по установленным для сего правилам»[212 - ПСЗРИ-3. Т. 10. Отд. 1. 1890. СПб., 1893. № 6576. С. 74.].

Не считая нужным вводить какие-либо новые правила, администрация приняла за основание к устройству туркменских народных судов §§ 40 и 44 Приказа по Военному ведомству 1874 года № 95. При этом ставилась задача создать такой суд, который не противоречил бы требованиям российской администрации и соответствовал народным формам судопроизводства[213 - ПСЗРИ-2. Т. 49. Отд. 1. 1874. СПб., 1876, № 53233. С. 337.].

Несмотря на то, что Временным положением 1874 г. устанавливался народный суд для казахского населения, вследствие типовой схожести казахского суда с туркменским маслахатом, стало возможным §§ 40 и 44 данного приказа применить и ко вновь покоренным туркменам. Эти суды приняли за общее правило не брать к производству тех дел, что возникли до занятия края русскими.

С начала образования Закаспийской области (6 (18 мая) 1881 г.), Область стала делиться на Ахалтекинский округ, Красноводское и Мангышлакское приставства[214 - ЦГАТ. Ф. 1. Оп. 2. Д. 5146. Л. 1–2.]. Мангышлакское приставство осталось в неизменном виде, т. е. в таком, в каком оно было в составе бывшего Закаспийского военного отдала. В Красноводское (несколько раньше) вошли территории и население бывших Красноводского, Чикишлярского и Чатского приставств, о. Челекен вместе с другими островами и земли по Атреку. Ахалтекинский округ объединил земли и население Ахалтекинского оазиса от Кизил-Арвата до аула Гяурс.

Новое деление привело к образованию белее укрупненных административно-территориальных единиц в составе Закаспийского края. В 1882 г. округ и приставства были преобразованы в уезды, существовавшие тогда по всей России. Через два года были образованы два округа: Мервский (делившийся на Иолотанское и Серахское приставства) и Тедженский. В 1885 г. в Мервском округе образовалось Пендинское приставство, а еще через год в Ахалтекинском уезде – Атекское приставство[215 - ЦГАТ. Ф. 1. Оп. 2. Д. 5227. Л. 10–15.].

В Иолотанском, Серахском и Пендинском оазисах некоторое время сохранялась власть ханов. Им принадлежало автономное право требовать от аульных старшин и народа исполнения их приказаний, касающихся воды и земли, разбирать мелкие жалобы и случаи нарушения общественного порядка. Все приказания и распоряжения, полученные как от вышестоящего руководства, так и собственные, приставы должны были передавать населению только через посредство ханов и без крайней необходимости не изменять их решений[216 - Кулиев О. Административно-территориальное устройство Туркменистана. С. 16.].

На месте мертвой пустыни, образованной в 90-х годах XVIII в., когда бухарским эмиром была разрушена Султанбентская плотина, было учреждено Мургабское государево имение, вошедшее в состав Мервского округа в 1887 г. Мургабское имение с его новейшим ирригационным сооружением должно было стать образцом искусственного орошения для других областей Средней Азии, примером правильного хлопководства, принести местному населению значительные заработки. Через десять лет это имение выделилось в самостоятельную административную единицу[217 - Пален К. К. Отчет по ревизии Туркестанского края… Т. 4. С. 148–150.], и стало управляться особым байрамалийским приставом, подчиненным в административном отношении начальнику Области. Байрамалийский пристав пользовался правами равными с начальниками округов (уездов)[218 - Тихомиров М. Н. Указ. соч. С. 174.].

Таким образом, в конце «кавказского периода» территория Закаспийской области определялась в полной мере. Она граничила на севере с Гурьевским и Темирским уездами Уральской области, на северо-востоке и востоке – с Аральским морем, Хивинским ханством и Бухарским эмиратом, на юге и юго-востоке – с Афганистаном и Персией, на западе – на всем протяжении омывалась Каспийским морем.

В 1888 г. Комитетом министров было принято решение, высочайше утвержденное 4 марта того же года, об отделении Закаспийской области от Кавказского военного округа[219 - ЦГАТ. Ф. 1. Оп. 2. Д. 4990. Л. 2, 3.]. Осуществление в дальнейшем сношений начальника Закаспийской области с теми или иными министерствами через Кавказское руководство правительство посчитало неэффективным. Кроме того, обширность территории, необходимость специального наблюдения за границами и населением области, разбросанность местных военных сил и учреждений, дальность и затруднительность внутренних коммуникаций и другие вопросы, требовавшие непосредственных и быстрых сношений местной администрации с центральным правительством, обусловили выделение Закаспийской области в отдельный административный и военный регион с прямым подчинением военному министерству.