Программно-целевое управление региональными образовательными системами

Создание условий для развития конкуренции и ее защита. Одной из важных функций государства в современных экономических системах является стимулирование конкуренции между образовательными учреждениями (конкуренция – это соперничество; борьба за достижение больших выгод, преимуществ). Как показывает опыт стран с развитой рыночной экономикой, часто забота о конкуренции со стороны государства сводится к заботе об индивидуальных интересах отдельных экономических субъектов, а они неравнозначны. Государство, стремясь оживить конкуренцию, может воспользоваться разными методами. Для начинающих учебных заведений оно может понизить первоначальные издержки на организацию учебного процесса, предоставляя льготные кредиты, субсидии, налоговые льготы, создавая наиболее благоприятные условия для заключения долгосрочных контрактов с потенциальными потребителями их образовательных услуг.

Правительство также пытается установить контроль над монополиями. Экономическая противоположность конкуренции – это монополия (монополия – это исключительное право на производство или на продажу чего-нибудь, а также исключительное пользование чем-нибудь), которая в общем виде проявляется в том, что продавцы оказываются в состоянии влиять как на объем предложения, так и на цены товаров и услуг. Это, в свою очередь, приводит к ограничению свободы выбора в экономической системе, что недопустимо. Отличительной чертой рынка и государства является наличие в первом и отсутствие во втором конкуренции. Правда, если внимательно рассмотреть государственный сектор, то и там можно найти разнообразные проявления конкуренции: выборы и перевыборы, между государственными служащими и учреждениями, различными общественно-политическими течениями, ветвями государственной власти (исполнительной, законодательной, судебной) и т.д.

Для создания эффективной рыночной экономики в образовании необходима, на наш взгляд, комплексная политика, органически соединяющая различные составляющие. При этом одной из составляющих должна быть эффективная антимонопольная политика. Опыт большинства развитых стран свидетельствует о том, что развитие рыночных отношений, конкуренции нуждается в антимонопольном законодательстве.

Антимонопольная политика в образовании направлена и способствует созданию благоприятной конкурентной среды, а здоровая конкуренция между образовательными учреждениями за получение прибыли является движущей силой их прогрессивного развития. Без государственного регулирования не может быть и речи о действенных и совершенных антимонопольных экономических отношениях. Призывы к ограничению вмешательства государства в экономику опасны для общества. На современном этапе развития отечественной экономики и образования защита конкуренции является основной и приоритетной функцией государства. С целью осуществления эффективной антимонопольной политики создаются антимонопольные структуры, главная цель которых – контроль монополистических проявлений в экономике и системе образования страны. Деятельность таких структур, безусловно, подлежит контролю со стороны государственных органов власти.

Таким образом, реализация антимонопольного законодательства выступает одним из главных инструментов государственного вмешательства в экономику и образование. Действительное предназначение антимонопольной стратегии и тактики состоит в организации деятельности монополии в условиях государственного контроля, ограничении вероятности негативной трансформации монополии с позиций общественного экономического развития. Антимонопольное законодательство предупреждает аккумулирование предприятиями и учреждениями чрезмерной экономической власти. В случае, если предприятие или учреждение является носителем монопольной власти, целенаправленное государственное воздействие на него в состоянии минимизировать убытки общества, которые вызываются властью монополий. Основная задача подобного регулирования состоит в охране и сохранении свободной конкурентной борьбы, которую могут ограничивать монопольные образования.

В качестве средств антимонопольного регулирования следует выделить ограничение деятельности монополий как единственных производителей на рынке (в нашем случае, на рынке образовательных услуг); поддержку и стимулирование малого бизнеса; охрану прав покупателя (потребителя образовательных услуг); лимитирование применения монопольной власти. Следует проверять не расходы и прибыль экономического субъекта, обладающего монополией, а удовлетворение спроса на рынке товаров и услуг, цены на котором регулируются.

Большое число нарушений порядка формирования цен и его недостатки отмечаются в деятельности естественных монополий. Поэтому, система целенаправленного воздействия на цены и тарифы естественных монополий должна представлять собой максимально открытую, доступную для понимания информацию. Действенным методом влияния на естественные монополии может выступать активизация конкурентной борьбы. Например, в развитых странах нередко естественные монополии сталкивались с конкуренцией со стороны компаний, которые используют в производстве подобной или схожей продукции иную, более совершенную технологию.

Следующей функцией государственного регулирования экономических процессов является перераспределение доходов. Проблема перераспределения доходов заключается в том, что современные экономические системы не в состоянии автоматически, только за счет действия рыночных законов и механизмов, без государственного вмешательства обеспечить концентрацию части богатства не в руках отдельных граждан, а у основной части населения, которая сегодня пребывает в бедности и нищете. Это чревато серьезными социальными потрясениями.

С целью предотвращения разрушительных социальных катаклизмов государство вмешивается в перераспределение доходов и богатства от тех, кто обладает их значительным количеством, к тем, кто его не имеет. Несмотря на экономические успехи, достигнутые во многих странах, следует все же признать, что бедность среди всеобщего изобилия продолжает оставаться острой экономической и политической проблемой, вызывающей опасность социального отчуждения. Проблема стала настолько масштабной, что приобрела интернациональный характер и стала предметом пристального внимания Совета Европы.

Для реализации функции перераспределения доходов государство применяет ряд инструментов, среди которых можно выделить трансфертные платежи (различного рода стипендии, пособия, платежи, инвестиции, осуществляемые по программам социального и медицинского обеспечения); регулирование цен для производителей и покупателей; налоговую систему, когда более высокие доходы облагаются более высокими налоговыми ставками.

Функция макроэкономической стабилизации проявляется в контроле за уровнем занятости и инфляции, сглаживании экономического цикла, стимулировании экономического роста. Для этого используется монетарная и фискальная политика, политика занятости, экономические реформы и др. Проблема стабилизации экономики государством весьма актуальна в современной России. Глубокий экономический кризис и возникшие в связи с этим социальные проблемы являются следствием не только так называемого застойного периода и недостатков плановой системы, но и неизбежных издержек выбранного курса экономических реформ, а также недостатков методов ее осуществления, в значительной степени некорректной и недопустимой попыткой экстраполировать совершенно чужой опыт на специфическую, российскую действительность, при полном игнорировании ее исторической и ментальной уникальности.

Задачам формирования российской социально ориентированной рыночной экономики должна служить экономическая стратегия, основными моментами которой являются определение и законодательное оформление социальных индикаторов реформы, ее целей, а также тех показателей, снижение которых недопустимо ни под каким предлогом; отказ от монетаристского подхода и фетишизация автоматизма действия рыночных законов; переход к новым принципам финансовой стабилизации народного хозяйства; сохранение и дальнейшее развитие общероссийского рынка при обязательном учете специфики федеративного устройства нашего государства; дальнейшее реформирование отношений собственности; преодоление глубокого управленческого кризиса как следствие разрушения системы государственного регулирования; всесторонняя поддержка развития малого предпринимательства и др.

Функция устранения экстернальных эффектов экономической деятельности необходима для целей активизации государственного участия в оптимизации структуры национального продукта, и она связана с побочными эффектами (экстерналиями), переливами ресурсов и государственными социальными благами. Экстерналии (externalities) могут быть положительными и отрицательными, представлять выгоды и издержки, которые получают или несут экономические субъекты, непосредственно не участвующие в процессе какой-либо рыночной сделки, обмена. Пример отрицательной экстерналии – загрязнение окружающей среды промышленными предприятиями. Когда жители определенного населенного пункта вынуждены дышать воздухом, отравленным химическим производством, они терпят определенные издержки, имея побочные эффекты от производства, в котором сами не принимают ни какого участия и не получают от этого дохода, в то время как все остальное население страны будет получать существенные выгоды, используя продукцию данного производства, например, стиральные порошки.

Для более равномерного распределения всех видов отрицательных экстерналий государство может применять законодательные меры и специальные налоги, ограничивать или запрещать производство со специфическими технологическими циклами в определенных районах страны. Если строится какое-либо предприятие, с опасным для здоровья и жизни людей производством, то к нему предъявляются множество законодательных ограничений на состав и количество отходов, жесткие требования к строительству и функционированию очистных сооружений. Кроме законодательных мер государство может облагать предприятие с вредными производствами специальными налогами, за счет которых возможно возмещение наносимого ущерба.

С ролью государства в современных экономических системах связаны и так называемые положительные экстерналии, т.е. выгоды, которые получают люди, непосредственно не участвующие в процессе создания благ. В то же время естественное стремление людей к бесплатным благам порождает серьезные проблемы, решением которых и вынуждено заниматься государство.

Особую роль в период модернизационных процессов призваны играть процессы, связанные с формированием и финансированием целевых программ развития, которые позволят сосредоточить материально-технические, кадровые, финансовые и пр. ресурсы на важнейших направлениях развития социальной сферы и, в частности, сферы образования (см. Приложение).

Для того чтобы сосредоточить усилия всех участников системы образования на решении наиболее важных вопросов, касающихся совершенствования сектора образования, и обеспечить необходимый учет и контроль за его работой, следует четко определить цели развития образования. При этом, число целей должно быть ограниченным, и они должны оставаться стабильными в течение достаточно длительного периода времени. Цели должны быть ориентированы на конечные результаты, а не на средства. Прогресс в их достижении должен поддаваться количественной и качественной оценке.

Введение программно-целевого управления системой образования предполагает сбор данных о секторе образования. Нельзя улучшить то, о чем нет конкретного представления (8, С. 26). Кроме того, такой подход к управлению позволяет перераспределить функции между уровнями государственной власти и учреждениями-исполнителями.

Функция обеспечения системы выборности связана с тем, что на государственные посты, начиная от президента страны и кончая городским или районным главой, граждане избираются путем тайного голосования. Выбранные лица должны стоять на страже общественных интересов, хотя это не всем удается. Данное положение оказывает серьезное влияние на проведение экономической политики. Дело в том, что заинтересованность выбранных лиц в своем переизбрании ограничивает горизонты их экономического видения, которое, как правило, находится в рамках выборного срока. Кроме того, экономические результаты должны быть достигнуты в течение срока нахождения на выборной должности, чтобы все выборщики видели успешную работу их представителя. Поэтому часто деятельность выборных представителей не всегда можно оценить объективно. Экономические решения принимаются до новых выборов, а положительные или отрицательные результаты становятся известны после окончания срока их нахождения во власти.

Таким образом, в настоящее время имеются, на наш взгляд, все объективные предпосылки для создания рыночной экономики социальной направленности. Динамика социально-экономических процессов в стране свидетельствует о достаточно благоприятной обстановке для усиления роли государства в реформировании экономики без негативных последствий для наименее социально защищенных слоев населения.

Объективная необходимость все более зримого включения образовательных учреждений и в целом всей системы образования в рыночную среду определяется, в первую очередь, закономерным переходом от государственно-монополистических и командно-распределительных экономических отношений к системе рыночных отношений в масштабе всего хозяйства страны. Именно в этом и заключается главный смысл экономической реформы, проводимой в России. Однако многие ученые и практики до сих пор придерживаются представлений о том, что рынок всегда враждебен природе образования, несовместим с ней. Сторонники таких взглядов, если и допускают рыночные связи учебных заведений в форме платы за обучение и ведения предпринимательской деятельности, то лишь как временное явление. Тем не менее, даже если государство будет направлять в сферу образования гораздо больше финансов, чем сейчас, образовательным учреждениям придется в большей мере, чем сейчас, добывать для себя ресурсы на сугубо рыночных началах. Данный прогноз основан на следующем.

Во-первых, это подтверждает опыт стран мира с развитой конкурентной рыночной экономикой. Во-вторых, как бы ни были велики реально мыслимые финансовые средства, выделяемые из госбюджета для сферы образования, они не достигнут того оптимума, при котором возможно ведение эффективной образовательной деятельности на современном уровне. В-третьих, теоретически неверно, что становление и утверждение рыночной экономики коснется только отраслей материального производства и не затронет бюджетной сферы. Отрасль образования не сможет оставаться в стороне от происходящих рыночных изменений.

Переход к рынку требует создания в сфере образования нового хозяйственного механизма, который бы адекватно отражал состояние и принципы рыночной экономики в целом. А вместе с тем достаточно быстро реагировал бы на изменение потребностей общества в образовательных услугах и народного хозяйства в квалифицированных работниках.

При формировании нового экономического механизма важно учитывать факторы внешние и внутриотраслевые. Внешние факторы означают необходимость согласования развития образования с изменениями экономики страны в целом. Внутриотраслевая группа факторов, позволяющих внедрить новый хозмеханизм в отрасли образования, предполагает существенные перемены в системе финансирования внутри самого просвещения, в положении каждого образовательного учреждения, педагога, обучающегося как непосредственного потребителя образовательных услуг. На смену прежней чрезмерной регламентации и централизации хозяйственной деятельности, учебной и другой деятельности коллективов образовательных учреждений пришли процессы децентрализации, демократизации и предоставления широкой самостоятельности самим учебным заведениям.

По мере осуществления экономической реформы в нашей стране постепенно формируется своеобразный рынок образовательных услуг. Он представляет собой сферу обращения или систему экономических отношений по поводу купли-продажи образовательных услуг. Для этого вида рынка тоже обязательны три компонента: покупатель, продавец и товар. Каждый из них соответственно связан с категориями спроса, предложения и цены. По своеобразию реализуемого товара (продукта) этот рынок непосредственно относится к рынку услуг, но тесно связан и взаимодействует с другими видами рынков: рабочей силы, информации, товаров народного потребления и т.д.

Остановимся на вопросах: какие образовательные услуги включаются в сферу товарного обращения? Кто выступает покупателем этого особого товара? Насколько велика емкость данного рынка?

Большая часть населения убеждена, что в рыночную сферу включаются лишь те услуги учебных заведений, которые на договорных началах предварительно и непосредственно оплачиваются отдельной личностью или предприятием, организацией. Между тем главным покупателем (до недавней поры чуть ли не единственным в нашей стране) этих услуг является государство. Худо ли бедно, но именно оно расплачивалось и продолжает расплачиваться за «бесплатное» обучение населения. При этом признание товарного характера «бесплатных» образовательных услуг важно не только ради установления научной истины, а и для практического руководства при построении многоканальной системы финансирования образования. А также при выработке обоснованных цен (тарифов) на его услуги.

В настоящее время различают два вида тарифов на образовательные услуги. Одни тарифы устанавливаются и регулируются государством для всех образовательных учреждений за их услуги в рамках государственных образовательных программ и стандартов. На образовательные же услуги негосударственных образовательных учреждений, преподавателей, занимающихся индивидуальной трудовой деятельностью, дополнительные образовательные услуги государственных учреждений обычно применяются свободные (рыночные) тарифы.

Но проблема состоит в том, что необходимо формирование и становление принципиально нового, ранее не существовавшего в России рынка с его платными формами альтернативного образования. К тому же все государственные и муниципальные учреждения просвещения, ведущие бесплатное обучение, получили законодательно закрепленное право разнообразными способами самостоятельно пополнять свои финансовые ресурсы. Так, статья 45 закона «Об образовании» (1) выделяет дополнительные образовательные услуги. В ней констатируется, что образовательные учреждения вправе оказывать населению, предприятиям, учреждениям и организациям платные образовательные услуги за пределами существующих образовательных программ и стандартов. Доход от такой деятельности за вычетом доли учредителя используется по усмотрению учебного заведения на свое развитие, совершенствование и увеличение расходов на зарплату.

В соответствии со статьей 46 п. 1, негосударственные образовательные учреждения вправе взимать плату с учащихся за образовательные услуги, включая и те, что предоставляются в рамках государственных образовательных стандартов. Поэтому с появлением новых негосударственных учебных заведений еще больше расширяются позиции рынка образовательных услуг. При этом необходимо учесть, что вся деятельность как государственных, так и негосударственных учреждений по оказанию образовательных услуг, в том числе и платных, не относится к предпринимательской.

Такая уставная непредпринимательская деятельность освобождается от уплаты всех видов налогов, включая плату за землю (статья 40, п. 3).

Наряду с этим образовательное учреждение имеет право в соответствии со статьей 47 того же закона заниматься предпринимательской деятельностью, которая предусмотрена его уставом (1, 2).

Есть и еще одна позиция. Приверженцы форсированного и широкого внедрения платности образования в России часто ссылаются на зарубежный опыт. Однако нельзя забывать, что во многих цивилизованных странах функционирует давно отлаженная система образования, которая возникла и столетиями развивалась в условиях конкурентной рыночной экономики и приспособлена к ней. Мировой опыт подтверждает, что на долю внебюджетных источников финансовых ресурсов приходится, как правило, не более 10 %. Нельзя также не учитывать тот тяжелейший экономический кризис, в условиях которого совершается переход в нашей стране к платным формам в просвещении.

Вместе с тем в решении этой острой проблемы необходим строго дифференцированный подход в зависимости от особенностей каждого звена сферы образования, региональных и других местных условий. Перевод дошкольного образования, например, на платные начала при установлении платы за содержание ребенка в государственных в десятки тысяч, а негосударственных – сотни тысяч рублей в месяц (в ценах 1992 г.), стал одной из причин резкого сокращения числа детей, посещающих эти учреждения. В 1992 г. число детских садов уменьшилось на пять с лишним тысяч (7).

Вряд ли можно прогнозировать заметное сокращение государственных ассигнований в среднюю общеобразовательную школу. Здесь плата за дополнительные образовательные услуги способна лишь незначительно смягчить бремя расходов госбюджета.

Более свободно государство в сокращении своих финансовых обязательств перед вузами и средними специальными учебными заведениями. Развитие рынка рабочей силы ставит эти звенья профессионального образования в условия, приближающие их к работе предприятий хозрасчетного сектора народного хозяйства. Функционирование этих учебных заведений должно все в большей мере зависеть от спроса на квалифицированную рабочую силу той или иной специальности и их достижении по эффективной организации учебного процесса. Прежняя ориентация на количественные показатели и выпуск профессионалов для промышленности, сельского хозяйства и строительства привела к избытку кадров по одним специальностям и дефициту по другим. Уже в начале 90-х годов из 6 млн. инженеров в нашей стране 1,5 млн. занимали рабочие места (19, С. 73).

В середине и конце 90-х годов большой и растущий спрос на специалистов экономического и юридического профилей привел к стремительному росту количества желающих обучаться по этим профессиям, в том числе и на платной основе.

Отвечая на удары рынка, большое число вузов перешло на многоуровневую подготовку специалистов, что позволило им быстрей откликаться на запросы рынка рабочей силы. В наиболее сложной ситуации оказались педагогические вузы, так как у них в меньшей степени развиты рыночные связи. Больше того, здесь особенно важно принимать во внимание социальный и моральный аспекты допустимости коммерциализации таких вузов. Ведь их выпускники не просто профессионалы, а носители и проводники гуманистического, духовно-нравственного начала в жизни общества.