Административная юстиция и административное судопроизводство. Зарубежный опыт и российские традиции

Глава 1

Институт административной юстиции: понятие, сущность, Историческое развитие

§ 1. Понятие и сущность института административной юстиции

Для уяснения сущности института административной юстиции необходимо точно определить значение самого термина «административная юстиция».

Словосочетание «административная юстиция» объединяет в себе несколько понятий: «администрация», «административный» и «юстиция». Термин «администрация» (от лат. administratio) означает «управление», «заведование»; «административный» (от лат. administrativus) – «исполнительный», «относящийся к исполнению»[6 - Латинско-русский словарь / Сост. А. М. Малинин. М., 1952. С. 23.]. Латинское понятие justitia соответствует русскому «правосудие», «справедливость»[7 - Там же. С. 381–382.]. Таким образом, буквальный перевод с латинского словосочетания «административная юстиция» может звучать как «правосудие, относящееся к управлению».

Неоднозначность перевода термина «административная юстиция» порождает различные варианты его толкования: с одной стороны, под термином «административная юстиция» понимают правосудие по административным делам, по делам управления; с другой – его используют для обозначения системы административно-судебных учреждений или специализированных административных судов; иногда «административная юстиция» рассматривается как процессуальный порядок рассмотрения споров в сфере управления, то есть административное судопроизводство.

Три подхода к толкованию данного термина соответствуют трем аспектам, используемым учеными-административистами при раскрытии сущности правового института административной юстиции: материальному, связанному с природой спора; организационному, обусловленному наличием специальных органов по рассмотрению споров; формальному, соответствующему процессуальному порядку рассмотрения споров.

Материальный аспект помогает раскрыть одновременно ряд важнейших элементов института административной юстиции:

– сферу действия административной юстиции;

– задачи административной юстиции;

– субъектный состав и основание публично-правового спора;

– пределы полномочий органов административной юстиции;

– цели и значение данного института.

При определении сущности административной юстиции материальный аспект признавали основополагающим М. Д. Загряцков, И. Т. Тарасов, А. И. Елистратов[8 - Загряцков М. Д. Административная юстиция и право жалобы. М.,1924. С. 3; Тарасов И. Т. Краткий очерк науки административного права. Ярославль, 1888. С. 359; Елистратов А. И. Основные начала административного права. М., 1914. С. 8–9.]. В современной отечественной литературе по административному праву и гражданскому процессу данная точка зрения отражена в работах Н. Г. Салищевой, Л. А. Николаевой, Д. М. Чечота, Д. Н. Бахраха, А. Т. Боннер[9 - Салищева Н. Г. Административный процесс в СССР. М., 1964. С. 137; Николаева Л. А. Судебный надзор за законностью в советском государственном управлении. Л., 1973. С. 10, 18; Чечот Д. М. Административная юстиция. Л., 1973. С. 13; Бахрах Д. Н., Боннер А. Т. Административная юстиция: развитие и проблемы совершенствования // Советское государство и право. 1975. № 8. С. 13.].

Сфера действия административной юстиции—общественные отношения, складывающиеся в сфере публичного управления. При этом понятие публичное управление рассматривается в широком смысле как разновидность социального управления, как целенаправленное и организующее воздействие органов государства и иных его институтов на все сферы государственной и общественной жизни в соответствии с целями государственной политики[10 - Алехин А. П., Кармолицкий А. А., Козлов Ю. М. Административное право Российской Федерации. М., 1996. С. 7; Тихомиров Ю. А. Курс административного права и процесса. М., 1998. С. 44–45.].

В круг субъектов публичного управления должны быть включены не только органы исполнительной власти и их должностные лица, но также органы и должностные лица законодательной власти, местного самоуправления. Данные субъекты выражают государственные и общественные интересы, решают вопросы, имеющие значение как для государства в целом, так и для отдельных социальных групп. Следовательно, субъекты государственной власти и местного самоуправления являются носителями публичного интереса, основанием которого служит общественное благо.

Реализуя на практике публичный интерес, субъект управления формирует государственную или общественную волю в форме правового решения и адресует его управляемым объектам. Объекты публичного управления: граждане и организации, – получая соответствующее решение органа государства или местного самоуправления, включаются с ним в правовую связь[11 - Юсупов В. А. Теория административного права. М., 1985. С. 68–69.]. Управляющий субъект и управляемый объект вступают в публично-правовые отношения, причем первый моделирует поведение объекта управления, а последний обязан следовать предписанным правилам.

Субъект публичного управления, обязательный участник публично-правовых отношений обладает особым правовым статусом. Он наделен властными полномочиями, что свидетельствует о неравенстве сторон в правоотношении и о возможности принудительного осуществления публичных правомочий управляющего[12 - Кулишер А. Защита субъективных публичных прав посредством иска // Юридический вестник. 1913. Кн. 4. С. 79; Основы теории государства и права / Отв. ред. проф. С. С. Алексеев. М., 197. С. 343–344.]. Вместе с тем, носитель властных полномочий лишен права действовать согласно своей свободной воле и своим интересам. В публично-правовом отношении первенствующее значение принадлежит обязанности субъекта управления использовать свои властные полномочия исключительно для достижения целей общественного и государственного характера, поставленных Конституцией и законами и обеспечивающих стабильность общества и государства, их институтов, а также охрану прав и свобод управляемых.

Таким образом, действие административной юстиции распространяется на особую сферу общественных публично-правовых отношений по поводу государственной власти и управления, отличных по своей материально-правовой природе от частных правоотношений. «Речь идет не о частно-правовых претензиях, предоставляемых в распоряжение лиц, в них заинтересованных, но о таких вопросах, которые должны быть разрешены согласно закону и общему интересу, независимо от усмотрения сторон»[13 - Антшютц Г. Юстиция и администрация // Журнал Министерства юстиции. 1907. № 7. С. 100.].

Задачи административной юстиции полностью совпадают с общими задачами правосудия как одного из видов государственной власти в системе разделения властей, это рассмотрение и разрешение спора о праве, восстановление нарушенных субъективных прав граждан и организаций[14 - Лемайер К. Административная юстиция. Понятие охраны субъективных публичных прав в связи с развитием воззрений на государство. СПб., 1905. С. 1–3.], укрепление законности в государстве. Непосредственной задачей административной юстиции как одной из ветвей правосудия является разрешение публично-правовых споров в сфере государственной власти и управления[15 - О публично-правовом споре см.: Хаманева Н. Ю. Теоретические проблемы административно-правового спора // Государство и право. 1998. № 12. С. 29–36.].

Специфику публично-правового или управленческого (административного) спора отражает не только его материально-правовая природа, но и особый субъектный состав. Обязательным участником такого спора будет субъект публичного управления (орган законодательной, исполнительной власти, орган местного самоуправления, их должностные лица, государственные и муниципальные служащие) как носитель публичного интереса[16 - См.: Козлов Ю. М. Административные правоотношения. М., 1976; Административное право / Под ред. проф. А. Е. Лунева. М., 1970. С. 28–32; Студеникин С. С., Власов В. А., Евтихиев И. И. Советское административное право. М., 1959. С. 12–13.]. Второй стороной в споре может стать гражданин, организация либо другой субъект публичного управления[17 - Тарасов И. Т. Краткий очерк науки административного права. С. 369.].

По юридическому характеру взаимодействия их участников управленческие споры могут быть подразделены на два вида: споры, возникающие на основе вертикальных административных правоотношений, и споры, основанные на горизонтальных административных правоотношениях. Для вертикальных административных правоотношений характерно наличие одного из следующих признаков: либо соподчиненности сторон в правоотношении, например между нижестоящим и вышестоящим органом исполнительной власти, либо юридической зависимости одного из участников правоотношения от другого, например между органом исполнительной власти и гражданином. «Вертикальный» управленческий спор характеризуется властностью и неравным объемом прав сторон в публично-правовом отношении.

Горизонтальные административно-правовые отношения складываются между сторонами, не связанными организационной соподчиненностью или юридической зависимостью. Субъекты таких правоотношений, хотя и обладают властными полномочиями, фактически равноправны и независимы друг от друга, например, органы законодательной и исполнительной власти, федеральные министерства и федеральные службы, подчиненные Президенту РФ. «Горизонтальный» управленческий спор может возникнуть из-за нарушения компетенции какого-либо органа государственной власти другим органом государственной власти или местного самоуправления, а также при реализации положений государственно-правовых и административных договоров.

Г. И. Петров считал возможным существование горизонтальных административно-правовых отношений между гражданами, а также внутри общественных организаций[18 - Петров Г. И. Советское административное право. Общая часть. Л., 1970. С.80; Он же. Советские административно-правовые отношения. Л., 1972. С. 20–22.]. Можно ли в случае возникновения спора при реализации данных отношений говорить о его управленческом характере? Н. Куплеваский относил к «административной неправде» споры частных лиц между собою, если при этом оспаривается правительственный акт[19 - Куплеваский Н. Административная юстиция в Западной Европе. Харьков, 1879. Т. 1. С. V.].

Данный вопрос неизбежно возникал и в свете Закона Российской Федерации «Об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан». Этот закон (ст. 1) предусматривал возможность возникновения спора не только между органами государственной власти и гражданами, но и между гражданами и общественными объединениями, учреждениями, предприятиями и их объединениями. Сторонами в таком споре являлись субъекты, не наделенные государственно-властными полномочиями и не представляющие публичный интерес. Именно поэтому такие отношения нельзя назвать публично-правовыми или административно-правовыми, в них не участвует субъект публичного управления. Частно-правовой характер таких споров был учтен и при составлении нового ГПК РФ, статьи которого не предусматривают возможности оспаривания в суд актов и действий общественных объединений.

Кроме того, частное лицо не может нести ответственность за акт, принятый администрацией, а значит, не может быть и надлежащей стороной в управленческом споре.

Таким образом, споры между гражданами или организациями, не являющимися субъектами публичного управления, не могут быть отнесены к публично-правовым спорам. Исключение составляют случаи, когда общественному объединению, предприятию или учреждению переданы отдельные властные полномочия для реализации прав и свобод граждан. Например, профессиональным союзам переданы полномочия по защите социально-трудовых прав работников предприятий и учреждений, контролю за соблюдением законодательства в области занятости населения[20 - Федеральный закон «О профессиональных союзах, их правах и гарантиях деятельности» № 10-ФЗ от 12 января 1996 г. (в редакции Федеральных законов 21 марта 2002 г. № 31-ФЗ, 25 июля 2002 № 112-ФЗ, 116-ФЗ, 30 июня 2003 г. № 86-ФЗ, 8 декабря 2003 г. № 169-ФЗ) // СЗ РФ. 1996. № 3. Ст. 148; 2002. № 7. Ст. 745; № 30; 2003. № 27; 50.].

Специфика публично-правового спора обусловлена и его основанием: он возникает в случае нарушения субъектом государственной власти или местного самоуправления субъективных публичных прав граждан или организаций. Данное правонарушение не может быть названо уголовным преступлением, так как не признано общественно опасным и не включено в уголовное законодательство; не может считаться оно и гражданско-правовым нарушением, так как находится вне области гражданских (частных) правоотношений.

Нарушение прав и свобод человека и гражданина или прав организации может стать результатом действия субъекта публичной власти, издания им нормативного или индивидуального правового акта государственного или местного управления, регулирующего государственные, административные, избирательные, финансовые, налоговые, земельные, трудовые правоотношения. Спор может возникнуть также из-за бездействия субъекта публичного управления, невыполнения им, возложенной на него государством обязанности. Следуя материальному определению административной юстиции, такой правовой акт, действие или бездействие органов и должностных лиц публичного управления могут быть оспорены только в том случае, если они являются незаконными, противоречащими нормам действующего законодательства, то есть представляют собой правонарушения.

В связи с этим возникает закономерный вопрос о пределах полномочий государственных органов, разрешающих споры в сфере управления, или о том, какие с материально-правовой точки зрения действия (бездействие) или правовые акты органов государственной власти и управления могут рассматриваться как основания публично-правового спора.

Данная проблема имеет два аспекта. Первый связан с правовыми границами управленческого спора. Второй обусловлен принципом, определяющим круг управленческих споров, подведомственных органам административной юстиции.

Проблема правовых границ управленческого спора имеет прямое отношение к природе государственного управления и исполнительной власти, к двум сторонам деятельности органов исполнительной власти: исполнению законов и распорядительству. В соответствии с этим можно говорить о разной степени связанности действий администрации законом.

Если закон в императивной форме определяет полномочия органа государственного управления по реализации общего интереса, то деятельность данного органа полностью зависит от предписаний законодателя. Установленные законом публичные права граждан и организаций обеспечивают им защиту от посягательств на их права и от вторжения в их жизнь и деятельность органов публичного управления. Точное определение в законе компетенции различных органов государственной власти и управления, в свою очередь, препятствует вмешательству одного государственного органа или органа местного самоуправления в деятельность других органов публичной власти.

Вместе с тем, являясь «истолкователем общественного интереса» и имея правомочия, предписанные повелительными нормами, органы публичного управления «пользуются и должны пользоваться известным простором – как в ближайшем определении конкретных задач публичной деятельности, так равно и в выборе наиболее целесообразных средств к достижению поставленных целей»[21 - Елистратов А. И. Понятие о публичном субъективном праве. М., 1913. С. 14.]. Это означает потребность органов государственной власти и управления в дискреционных полномочиях, наличие у них возможности действовать по своему усмотрению, по своему выбору. Данные действия не должны стать произволом, который представляет собой беззаконие, грубое посягательство на нормы права, за которое предусмотрена уголовная ответственность как за преступление против государственной власти, интересов государственной службы и службы в органах местного самоуправления[22 - См. гл. 30 Уголовного кодекса Российской Федерации.].

«Объем полномочий для действия по усмотрению может быть разным»[23 - Чечот Д. М. Административная юстиция. С. 69.]. Право органа управления принимать решение по усмотрению обусловлено тем, что из-за широчайшего разнообразия деятельности органов управления доскональное и всестороннее законодательное регулирование этой деятельности не только нецелесообразно, но и невозможно. По этой причине на практике могут возникнуть две различные ситуации: закон может либо обозначить пределы действия органов публичной власти, предоставив им в этих рамках определенную свободу, либо в силу своей общности не предвидеть какой-либо ситуации в сфере управления.

В первом случае объем полномочий дискреционного характера определен законом. Если своим актом администрация превысит указанные полномочия, то такой акт будет незаконным, так как приведет к нарушению публичных прав граждан и организаций или компетенции других органов государства или местного самоуправления.

Во втором случае орган государственного управления вступает в фактические, не урегулированные законом отношения с гражданином или организацией. В такой ситуации законодателем не предусмотрена конкретная обязанность администрации поступить строго определенным образом, следовательно, у гражданина или организации не возникает право требовать от органа исполнительной власти совершения какого-либо действия. У них появляется не опосредованный правом интерес, явление фактическое, а его реализация не имеет четкой меры нормирования[24 - Дюрягин И. Я. Гражданин и закон. М., 1991. С. 74–75. См. также: Ремнев В. И. Предложения, заявления и жалобы граждан. М., 1972. С. 9–10.]. Интерес выражает стремление индивида или группы индивидов получить какое-либо материальное или духовное благо, порядок удовлетворения которого не предусмотрен законом.

Может ли в данном случае действие администрации стать основанием для возбуждения управленческого спора, а значит и судебного контроля? Мнения ученых по этому вопросу разделились.

Представители первой точки считают, что спор в сфере управления может стать следствием не только нарушения органами исполнительной власти публичных прав граждан и организаций, но и нарушения их интересов. Впервые теоретическое обоснование этого подхода дал немецкий ученый Р. Гнейст, вдохновитель реформы административной юстиции в Пруссии в 1872 г.[25 - См.: Лозина-Лозинский М. А. Административная юстиция и преобразования Правительствующего Сената (часть 1) // Журнал Министерства юстиции. 1907. № 1. С. 30–31.] Защита интересов, на его взгляд, гарантирует беспристрастность и объективность управления в области дискреционных полномочий, обеспечивает их применение не свыше меры возможности и целесообразности.

В русском административном праве расширительного толкования сущности административного спора придерживались Н. И. Лазаревский, Н. М. Коркунов[26 - Коркунов Н. М. Очерк теорий административной юстиции. Сб. статей. 1877–1897. СПб., 1898. С. 196.], основывая свои взгляды на опыте немецких административных судов. Русскими административистами во главе с Н. И. Лазаревским был разработан Закон о судах по административным делам, принятый Временным правительством 25 мая 1917 г. Статья 11 этого Закона среди оснований для жалоб и протестов на действия органов администрации, кроме нарушений закона, называла осуществление полномочия с нарушением той цели, для которой оно предоставлено, нарушение интересов лиц, обществ и установлений распоряжением, постановлением, действием или упущением[27 - Вестник Временного правительства. 1917. № 75 (121). 9 (22) июня.].

Сторонники второго подхода рассматривают административный спор только как спор о праве. Нарушение органом исполнительной власти интересов гражданина или организации не может служить основанием публично-правовых споров[28 - Лозина-Лозинский М. А. Административная юстиция и преобразования Правительствующего Сената (часть 1). С. 42; Елистратов А. И. Основные начала административного права. С. 8–9; Чечот Д. М. Административная юстиция. С. 74–75; Николаева Л. А. Судебный надзор за законностью в советском государственном управлении. С.11; Салищева Н. Г. Административный процесс в СССР. С. 137–139; Чечина Н. А. Рассмотрение дел, возникающих из административно-правовых отношений // Правоведение. 1994. № 5–6. С. 117.]. Орган административной юстиции не должен вмешиваться в рассмотрение дела в сфере управления, затрагивающего простой, не предусмотренный правом интерес гражданина или организации. «Различие права и интереса – ключ к пониманию административной юстиции»[29 - Коркунов H. M. Очерк теорий административной юстиции. С. 157–158.]. Иначе орган административного судопроизводства превращается из органа правосудия в орган управления, разрешающий оперативные, а не правовые вопросы.

Возможность защитить посредством административного судопроизводства только свое право устанавливало законодательство Австрии 1875 г., Италии 1899 г.

Вместе с тем необходимость судебного контроля за дискреционными полномочиями субъектов публичной власти очевидна. Действуя по усмотрению, орган государственной власти или должностное лицо обязаны руководствоваться принципом законности. Если их действия, совершенные по усмотрению, создают препятствия осуществлению прав граждан и организаций, прямо не нарушая их, то такие дискреционные действия подлежат судебному контролю и могут быть признаны судом незаконными[30 - См.: ст. 255 ГПК РФ; ст. 2 Закона РФ «Об обжаловании в суд…»; ч. 1 ст. 198 АПК РФ.].

Таким образом, современное российское законодательство обеспечивает защиту публичных прав граждан и организаций как от действий и решений субъектов публичного управления, явно противоречащих закону, так и от действий, совершенных по усмотрению, если они препятствуют осуществлению прав и свобод граждан.

Современное зарубежное законодательство более точно регулирует случаи обращения в суд по поводу незаконности действий администрации. В административном праве Франции, Германии, Бельгии, Великобритании существует правило, согласно которому гражданин или организация могут оспорить действия администрации, если они явно превышают властные полномочия данного органа, то есть представляют собой «отклонение от власти»; если орган управления использует свои полномочия вопреки тем целям, которые преследует закон; а также в том случае, если действия администрации основаны на неверной юридической или фактической оценке обстоятельств дела[31 - Puget H. Les institutions administratives еtrang?res. Paris, 1969. P. 193, 232, 252.]. Кроме того, во Франции возможен контроль действий администрации с точки зрения пропорциональности меры, принятой органом исполнительной власти, обстоятельствам, которые вызвали ее принятие. Например, в решении от 20 октября 1972 г. Государственный Совет Франции установил, что действие государственного органа может быть признано законным и публично необходимым лишь в том случае, если ущерб частной собственности, издержки казны и социальные последствия его совершения не будут превышать эффект, который оно должно произвести[32 - Vedel G., Delvolvе P. Le syst?me fran?ais de protection des administrеs contre l’administration. Paris, 1991. P. 212.].

Практика контроля пропорциональности принимаемых администрацией решений сложилась и в международных судах. Так, 26 марта 1992 г. Европейский суд по правам человека в Страсбурге удовлетворил жалобу г-на Бельджуди на постановление министра иностранных дел Франции о выдворении Бельджуди с территории государства в целях обеспечения общественного порядка. Выдворение было признано непропорциональным по отношению к преследуемой цели и нарушающим право человека на нормальную семейную жизнь (ст. 8 Европейской конвенции по правам человека), так как Бельджуди был оторван от семьи в течение тринадцати лет[33 - Cour eur.D.H., arr?t Beldjoudi c. France du 26 mars 1992, sеrie A, № 234-А.].

Вторая сторона вопроса о пределах полномочий органов административной юстиции, как уже отмечалось, является отражением принципа, по которому определяется круг правовых споров в сфере публичного управления, подведомственных этим органам. Любое ли нарушение права можно оспорить в органе административной юстиции?

Имеется два взгляда на поставленную проблему.

Последователи первой концепции выступают за перечневый принцип определения круга споров о сфере управления, которые могут быть рассмотрены в органах административной юстиции. Вместе с тем они считают что необходимо постепенно расширять круг споров и выработать критерии, которыми следует при этом руководствоваться. Среди сторонников этого подхода П. Ф. Елисейкин, В. И. Новоселов, Н. Г. Салищева, Л. А. Николаева, Д. М. Чечот, М. С. Студеникина, В. И. Ремнев[34 - Елисейкин П. Ф. Судебный надзор за деятельностью административных органов // Проблемы государства и права на современном этапе. Владивосток, 1962. С. 32–33; Новоселов В. И. Судебный контроль в социалистическом государственном управлении // Уч. зап. Томского ун-та. 1967. № 66. С. 130–140; Николаева Л. А. Судебный надзор за законностью в советском государственном управлении. С. 27–32; Салищева Н. Г. Гражданин и административная юрисдикция в СССР. М., 1970. С. 130; Чечот Д. М. Административная юстиция. С. 31; Студеникина М. С. Соотношение административного и судебного контроля в советском государственном управлении // Уч. зап. ВНИИСЗ. М., Вып. 22. 1970. С. 73–82; Ремнев В. И. Право жалобы и административная юстиция в СССР // Советское государство и право. 1986. № 6. С. 31.].

Сторонники второй точки зрения[35 - Боннер А. Т., Квиткин В. Т. Судебный контроль в области государственного управления. М., 1973. С.104–106; Мельников А. А. Правовое положение личности в гражданском процессе. М., 1969. С.102; Бару М. И., Пушкин А. А. Оспаривание решений органов управления в судебном порядке // Советское государство и право. 1967. № 2. С. 26–30; Петухов Г. Е. Развитие компетенции суда по обеспечению законности в государственном управлении // Советское государство и право. 1975. № 3. С. 117; Шишкин В. И. Судебная защита от неправомерных действий должностных лиц // Советское государство и право. 1989. № 3. С. 29; Хаманева Н. Ю. Обжалование в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан России // Государство и право. 1993. № 11. С. 5; Она же. Судебный контроль за реализацией прав граждан в сфере исполнительной власти. М.,1999. С. 76.] выступают за введение общей клаузулы, то есть возможности обжаловать в суд любой правовой акт, действие (бездействие) субъекта публичного управления, нарушающие права граждан или организаций, за исключением тех, в отношении которых это прямо запрещено законом. По этому пути пошло современное российское законодательство (ст. 46 Конституции Российской Федерации).