Несостоятельность (банкротство) физических лиц: тенденции развития механизма банкротства граждан

Советский период с 1922 по 1991 г. можно назвать периодом упадка института несостоятельности (банкротства) в целом и отсутствия неторговой несостоятельности в частности, обнаружены лишь некоторые положения, применяемые к крестьянским хозяйствам.

Это позволяет заключить, что законотворческая деятельность в государстве зависит от общей избранной концепции развития, параметры которой определяет государственный орган согласно текущей экономической обстановке в стране. При этом конкурсные отношения могут существовать исключительно в рыночных условиях, они не могут приспособиться к режиму плановой экономики.

§ 4. Новый этап (с 1992 по 2002 г.)

Новый – четвертый этап в развитии нормативно-правовой основы несостоятельности граждан начинается с 1992 г.

По свидетельству многих цивилистов, Закон о банкротстве 1992 г. был долгожданным. Он позволил реанимировать механизм банкротства некоторых субъектов[71 - См., например: Витрянский В.В., Новоселова Л. Постатейный комментарий к Закону «О несостоятельности (банкротстве) предприятий» // Вестник ВАС РФ. 1993. № 11. С. 32–38; Беляев С.Г. Все задачи – первоочередные. Проблемы применения Закона «О несостоятельности (банкротстве) предприятий» // ЭКО. 1994. № 5. С. 124–130; Вайпан В.А. Ликвидация юридического лица // Право и экономика. 1997. № 6. С. 4–7.].

Реализация этого Закона сопровождалась трудоемкой подготовительной работой по формированию механизмов его исполнения. Многие вопросы закрывались принятием нормативных актов Президента РФ и Правительства РФ[72 - См., например: Постановление Верховного Совета РФ от 19 ноября 1992 г. № 3930-1 «О порядке введения в действие Закона РФ «О несостоятельности (банкротстве) предприятий»» // Ведомости РФ. 1993. № 1. Ст. 6; Постановление Совета Министров – Правительства РФ от 20 сентября 1993 г. № 926 «О федеральном управлении по делам о несостоятельности (банкротстве) при Государственном комитете Российской Федерации по управлению государственным имуществом» // Собр. постановлений Правительства РФ. 1993. № 39. С. 3615.].

Исходя из анализа норм Закона о банкротстве предприятий 1992 г. несостоятельными могли быть объявлены организации, ведущие предпринимательскую деятельность, предприниматели, не относящиеся к юридическому лицу, а также индивидуальные предприниматели.

В 1994 г. в новом ГК РФ был уточнен перечень лиц, могущих быть признанными несостоятельными. Кодекс указал на возможность применения механизма банкротства только к гражданам со статусом индивидуального предпринимателя. Таким образом, к иным гражданам правила эти не относились. Так, согласно ст. 25 ГК РФ индивидуальный предприниматель, не имеющий возможность удовлетворить требования кредиторов, касающиеся его предпринимательской деятельности, признается несостоятельным (банкротом) в судебном порядке[73 - Гражданский кодекс РФ. Ч. 1: Федеральный закон от 30 ноября 1994 г. № 51-ФЗ // СЗ РФ. 1994. № 32. Ст. 3301.].

Интересно, что в Законе о банкротстве 1992 г. под несостоятельностью законодатель понимает превышение обязательств должника над его конкурсной массой либо неудовлетворительный баланс должника; устанавливает порядок и основания для признания в судебном порядке индивидуального предпринимателя банкротом. Законодатель существенно не выделял граждан, ведущих предпринимательскую деятельность, допуская урегулирование механизма банкротства совместно с юридическими лицами.

Вопрос подведомственности рассмотрения дел решался по аналогии с юридическими лицами. Арбитражный процессуальный кодекс Российской Федерации от 24 июля 2002 г. № 95-ФЗ (далее – АПК РФ)[74 - СЗ РФ. 2002. № 30. Ст. 3012.] установил, что дела о несостоятельности подведомственны только арбитражным судам. В совместном постановлении Пленумов Верховного Суда РФ и Высшего Арбитражного Суда РФ от 1 июля 1996 г. № 6/8 о некоторых проблемах, связанных с порядком применения ч. 1 ГК РФ[75 - Бюллетень ВС РФ. 1996. № 9; 1997. № 5.], отмечается, что рассмотрение дел о банкротстве граждан, ведущих предпринимательскую деятельность, отнесено к компетенции арбитражных судов.

Несмотря на то что в ходе разработки Закона о банкротстве 1992 г. законодатель опирался на законодательство зарубежных стран, а также на дореволюционный и послереволюционный опыт России, институт банкротства граждан, не являющихся предпринимателями, в новом Законе отсутствовал, тогда как мировая практика и дореволюционный опыт доказывали необходимость его существования.

Очевидно, что на постсоветском пространстве рассматриваемый Закон о банкротстве 1992 г. был пробным и не учитывал серьезных шагов в сторону развития потребительского кредитования, которое было популярным в некотрых зарубежных странах. На этапе восстановления института несостоятельности (банкротства) в современной России законодатель взял за основу модель банкротства для юридических лиц, что отражает соответствующие приоритеты в развитии экономики страны, имевшие место в рассматриваемый период.

Позднее Закон переписывался на протяжении длительного времени, проект обновленного Закона о несостоятельности (банкротстве) был рассмотрен Госдумой РФ лишь в конце 1995 г. Позднее обнаружены документы, которыми внесены более 600 законодательных поправок, изменений и дополнений. Однако интерес быстро был утерян[76 - См. об этом: Витрянский В.В. Реформа законодательства о несостоятельности (банкротстве) // Вестник ВАС РФ (спец. прил. к № 2). 1998. С. 5.].

Госдумой РФ новый Закон о несостоятельности (банкротстве) принят в конце 1997 г. В этот же период Советом Федерации Закон одобрен, а 8 января 1998 г. он был подписан Президентом РФ (далее – Закон о банкротстве 1998 г.)[77 - СЗ РФ. 1998. № 2. Ст. 222. Утратил силу в связи с принятием Федерального закона от 26 октября 2002 г. № 127-ФЗ.]. В действие Закон вступил с 1 марта 1998 г., иные документы подлежали приведению в соответствие с ним. Правительство РФ было уполномочено обеспечить реализацию данного закона путем принятия соответствующих законов. Начало применения норм определялось к отношениям, возникшим с 1 марта 1998 г., с возбуждением производства по делу.

Новый законодательный акт о банкротстве большинство юристов оценивали как новый по своему содержанию и высказывали позитивные взгляды. Так, Г.Я. Киперман указывал, что имеющиеся изменения в законодательстве о банкротстве говорят о новом направлении концепции государственного регулирования вопросов, относящихся к несостоятельности (банкротству)[78 - Киперман Г.Я. Новый закон о банкротстве // Финансовая газета (региональный выпуск). 1998. № 7. С. 7.]. В.В. Витрянский оценивал новый Закон с позиции улучшения российской системы несостоятельности (банкротства), определяющей в полной мере возможность учитывать условия несостоятельности должника в каждом частном случае[79 - См.: Витрянский В.В. Реформа законодательства о несостоятельности (банкротстве). С. 12.].

Соглашаясь с мнением цивилистов, отметим некоторые позитивные направления. Одним из достоинств Закона о банкротстве 1998 г. можно назвать то, что его действие распространялось на юридических, физических лиц – предпринимателей. Новеллой рассматриваемого Закона являлась его гл. IX «Банкротство гражданина», начало действия которой было напрямую взаимосвязано с утверждением и вступлением в законную силу норм, вносящих соответствующие изменения в ГК РФ. Однако такой федеральный закон принят не был.

И только в конце 2002 г. Госдума РФ принимает Федеральный закон от 26 октября 2002 г. № 127-ФЗ «О несостоятельности (банкротстве)» (далее – Закон о банкротстве 2002 г.)[80 - Российская газета. 02.11.2002.], который многие ожидали как новый этап реформирования российского законодательства о несостоятельности. Тем не менее некоторые указывали на то, что принятие этого Закона вряд ли можно рассматривать в качестве стабилизирующего фактора в этой сложной области правового регулирования экономических отношений, считая его лишь одной из краткосрочных реформ правового регулирования несостоятельности (банкротства)[81 - См., например: Научно-практический комментарий (постатейный) к Федеральному закону «О несостоятельности (банкротстве)» / Под ред. В.В. Витрянского. М.: Статут, 2003. С. 49.]. Невозможно не согласиться с этой точкой зрения, ведь экономическое положение в мире меняется со временем, а значит, законодательство государства не может быть неизменным длительное время.

Впоследствии Закон о банкротстве 2002 г. был дополнен многими значимыми нормами.

В частности, появились положения, регулирующие финансовое оздоровление, саморегулируемые организации, обоснованность требований кредиторов в судебном заседании в процессе процедуры наблюдения, возможность перейти из процедуры конкурсного производства в процедуру внешнего управления, банкротство застройщиков, финансовые организации и др.

§ 5. Новейший этап (с 2006 г. по настоящее время)

Всего в период с 2003 по 2016 г. в текст действующего Закона о банкротстве разного рода изменения и дополнения вносились 79 раз. Существенным изменениям подвергались правила, регулирующие основания и порядок возбуждения дела о банкротстве, деятельность саморегулируемых организаций, арбитражных управляющих, требования к арбитражным управляющим. Однако существенным для нас нововведением стало регулирование норм в части признания несостоятельным (банкротом) гражданина.

При этом полагаем, что правильным будет обозначить новейший этап развития именно с 2006 г. И вот по каким основаниям.

В указанном году в период роста потребительского кредитования граждан Минэкономразвития России тщательно изучает соответствующий законопроект о банкротстве физических лиц, который был представлен в Государственную Думу РФ на рассмотрение. Однако депутаты оценили его чрезмерно защищающим интересы заемщиков в ущерб интересам банков и не допустили до первого чтения.

События 2008 г., породившие финансово-экономические сложности, были следствием позднее принятого решения о разработке проекта федерального закона о реабилитационных процедурах, которые предполагалось применять к гражданам-должникам. Данный законопроект о реабилитационных процедурах был утвержден в Плане действий по реализации программы антикризисных мер Правительства РФ на 2009 г. Председателем Правительства РФ В.В. Путиным, 19 июня 2009 г. № 2802п-П13[82 - Текст программы размещен на сайте Правительства РФ: http://www.government.ru.].

В ноябре 2009 г. Минэкономразвития России после представления проекта Председатель Правительства РФ В.В. Путин дополнил План по антикризисным мерам поручением – к июлю 2010 г. внести в Государственную Думу РФ законопроект, допускающий банкротство граждан и реструктуризацию их долгов в судебном порядке.

Такое длительное рассмотрение вопроса сопровождалось разного рода опасениями государственных структур и банковской системы. Одни были обеспокоены тем, что увеличится и усложнится объем работы у судей и арбитражных управляющих в силу отнесения таких дел к компетенции арбитражных судов, ожидалось дополнительно в штат принять около 555 новых судей. «Расходы планировались в размере 700 миллионов рублей единовременно и предполагалось потратить 1,6 миллиарда рублей на ежегодное обслуживание», – публиковали СМИ позицию замдиректора Департамента корпоративного управления Минэкономразвития России Дмитрия Скрипичникова[83 - http://pravo.ru/news/view/26648]. Другие высказывали, что передвижение граждан из районов в краевой центр для участия в судебном заседании будет весьма затруднительным, рассматривался вопрос об обеспечении динамичности судей.

И только 1 июля 2013 г. состоялось заседание Совета Государственной Думы РФ (протокол № 105), на котором была рассмотрена в том числе судьба законопроекта № 105976-6 «О внесении изменений в Федеральный закон «О несостоятельности (банкротстве)» и отдельные законодательные акты Российской Федерации в части регулирования реабилитационных процедур, применяемых в отношении гражданина-должника».

В период рассмотрения законопроект приобретал то продолжниковый, то пробанковский характер.

Наконец, в декабре 2014 г. Государственной Думой РФ законопроект был принят, Советом Федерации одобрен, таким образом, появился Федеральный закон от 29 декабря 2014 г. № 476-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон «О несостоятельности (банкротстве)» и отдельные законодательные акты Российской Федерации в части регулирования реабилитационных процедур, применяемых в отношении гражданина-должника»[84 - СЗ РФ. 2015. № 1 (ч. I). Ст. 29.] (далее – Закон № 476-ФЗ).

Анализ названного Федерального закона позволяет выделить существенную новацию, а именно: рассмотрение вопросов о банкротстве граждан передано в суды общей юрисдикции, при этом дела о банкротстве граждан, имеющих статус индивидуального предпринимателя, а также граждан, задолженность которых сформировалась в ходе предпринимательской деятельности в прошлом, оставлены в ведомстве арбитражных судов.

Рассмотрение дел о банкротстве граждан судами общей юрисдикции представлялось нелогичным, поскольку индивидуальный предприниматель, утрачивая свой статус в случае признания его банкротом, в процедуре банкротства именуется гражданином, взыскание в отношении него происходит по общим правилам, как в отношении гражданина.

Кроме того, современная судебная арбитражная практика формируется по принципу установления инструмента для решения многих вопросов, связанных с несостоятельностью (банкротством), по аналогии с прецедентом, известным англосаксонской правовой системе[85 - Согласно статистическим данным, размещенным на официальном сайте федеральных арбитражных судов (www.arbitr.ru), до реформы Высшего Арбитражного Суда РФ за период с января 2009 г. по август 2014 г. вынесено 437 постановлений Пленума ВАС РФ, 2469 постановлений Президиума ВАС РФ с разъяснением вопросов несостоятельности (банкротства).]. Таким образом, следовало ожидать возникновения определенных сложностей у судей общей юрисдикции, что, безусловно, отразилось бы на сроках и качестве рассмотрения дел о банкротстве граждан.

Рассмотрение вопросов признания несостоятельным (банкротом) гражданина в различных судебных системах в зависимости от характера задолженности, т. е. наличия либо отсутствия связи с предпринимательской деятельностью, также порождало бы определенную проблему, поскольку в этом случае в отношении одного и того же гражданина могут быть открыты два дела в двух разных судах по разным обязательствам, что прямо противоречит принципам института несостоятельности (банкротства).

Новым Законом предпринята попытка решения проблемы, связанной с удаленностью граждан от мест нахождения арбитражных управляющих, путем введения механизма заочного голосования, а также с применением ресурсов сети «Интернет», что, на наш взгляд, существенно удешевит процедуру проведения собраний кредиторов и сделает ее более доступной и прозрачной.

Полномочия финансового управляющего традиционно оставлены за арбитражными управляющими без возможности делегирования таких полномочий иным лицам по желанию должника. Годом ранее в дискуссиях на эту тему представители законодательной власти допускали возложение полномочий специалиста в области несостоятельности (банкротства) – арбитражного управляющего как на должника, так и на третьих лиц[86 - Батянов М.В. Назначение и прекращение полномочий арбитражного управляющего // Право и экономика. 2014. № 3. С. 55–58.]. Что могло негативно отразиться на общем профессиональном фоне в делах о банкротстве.

Закон № 476-ФЗ вступал в законную силу с 1 июля 2015 г. Однако Государственная Дума РФ 19 июня 2015 г. принимает Федеральный закон № 154-ФЗ «Об урегулировании особенностей несостоятельности (банкротства) на территориях Республики Крым и города федерального значения Севастополя и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации»[87 - Российская газета. 03.07.2015.], Советом Федерации одобрен в июне 2015 г. и подписан Президентом РФ.

Указанным Законом упразднены положения Федерального закона от 29 декабря 2014 г. № 476-ФЗ в части регулирования вопросов несостоятельности (банкротства) граждан, а срок вступления в силу норм, регулирующих реабилитационные процедуры, применяемые в отношении гражданина-должника, был перенесен на 1 октября 2015 г.

Среди особенностей новых положений следует отметить урегулирование процессуального вопроса рассмотрения заявлений о несостоятельности (банкротстве) граждан, который оставлен в исключительной компетенции арбитражных судов, как в отношении граждан, так и в отношении индивидуальных предпринимателей.

Также установлены особенности несостоятельности (банкротства) и регистрации должников на территории Республики Крым и города федерального значения Севастополя.

На фоне принятия норм, регулирующих институт несостоятельности (банкротства) граждан, многие ученые и представители судебной власти стали высказывать мнение о допустимости и необходимости кардинальных изменений – реформирования Закона о банкротстве 2002 г.

Так, судья Арбитражного суда г. Москвы Р.Т. Мифтахутдинов высказался о необходимости вернуться к вопросу о реформировании Федерального закона «О несостоятельности (банкротстве)» в связи с тем, что его следует «переписать в новой концепции»[88 - См.: Материалы конференции «Антикризисное управление в современных экономических условиях» (Москва, 26–27 октября 2012 г.) // http://matec.ru/page/1/1991/news].

В свою очередь специалист в области несостоятельности (банкротства) кандидат юридических наук, доцент О.Р. Зайцев высказал противоположную позицию: возражая против какой-либо реформы и переписывания закона, он аргументирует тем, что в России отсутствует самостоятельная доктрина о несостоятельности (банкротстве). Периодическое переписывание Федерального закона, по его мнению, не может решить глобальных проблем в практико-применительном смысле[89 - Там же.].

Соглашаясь с последним мнением, можно констатировать, что в России наравне с отсутствием доктрины о несостоятельности (банкротстве) фактически с 1992 г. отсутствует практика по рассматриваемому вопросу, что делает невозможным установить концептуально верную тенденцию развития конкурсных отношений с участием граждан. Прежде чем поднимать вопрос о реформировании, необходимы статистика, наблюдение и анализ дел о банкротстве граждан в режиме современного этапа экономического развития государства, определение концепции.

Некоторые авторы под концепцией понимают «состояние законодательства», «состояние экономики», «состояние правосознания граждан»[90 - Улетова Г.Д. Новые инструменты правового регулирования и концепция развития исполнительного производства в России // Ограничение прав должника: новеллы законодательства и практика применения: сборник материалов 6-й Международной научно-практической конференции, 8–10 сентября 2015 г., г. Улан-Удэ, Республика Бурятия / Д.Б. Абушенко, А.Д. Авдеев, А. Арутюнян и др.; Отв. ред. А.О. Парфенчиков, В.А. Гуреев. М.: Статут, 2016. С. 293.]. При этом особое внимание следует уделять теоретическим началам, которые впоследствии лягут в основу практической составляющей механизма банкротства граждан. Между тем с 1992 г. мы имеем практический опыт в современной России, основанный исключительно на деятельности юридических лиц и индивидуальных предпринимателей, опыт в отношении граждан начинается с 1 октября 2015 г.

Исторический опыт демонстрирует нам всю сложность становления института неторговой несостоятельности, практику деления и объединения направлений торговой и неторговой несостоятельности в законодательстве. Тенденция развития института несостоятельности (банкротства) во все времена основывается в первую очередь на доктрине. Изучение цивилистами различных проблем в науке привело к существенному прорыву в формировании института несостоятельности (банкротства), а решение многих проблем нашло свое отражение на законодательном уровне. Вместе с тем именно практический опыт обнажает те проблемы, интерес к которым впоследствии возникает у ученых.

Итак, подведем итоги.

Возобновление законотворческой деятельности в части регулирования механизма несостоятельности (банкротства) физических лиц на постсоветском пространстве связано с появлением одноименных федеральных законов «О несостоятельности (банкротстве)» в 1998 г. и 2002 г. Закон о банкротстве 2002 г. фактически продолжает концепцию Закона 1998 г. в части регулирования вопросов неторговой несостоятельности. Впоследствии он подвергается многочисленным изменениям, однако механизм регулирования несостоятельности физических лиц требовал внесения изменений в другие федеральные законы, прежде чем применение положений указанных законов было бы возможным на практике.

Новый этап возрождения, по мнению известных цивилистов Г.Я. Кипермана и В.В. Витрянского, рассматривается как концептуально новый режим государственного регулирования, что делало российскую систему более гибкой.

Активная фаза законотворческой деятельности по вопросу несостоятельности физических лиц, реализуемая государственными органами, обнаружена в 2006 г. С этого времени, можно считать, и началось формирование института несостоятельности (банкротства) физических лиц в современной России.

В 2015 г. Государственной Думой РФ был принят соответствующий федеральный закон, срок реализации механизма банкротства физических лиц в итоговой редакции определен с 1 октября 2015 г.