Теория и практика регулирования земельных отношений в условиях рынка

В настоящее время земельный рынок существует в основном для целей постройки жилья или загородных дач. На бытовом уровне он может проявлять себя для огородных участков. Но в отношении «настоящих» сельскохозяйственных земель он мало развит[41 - В Одинцовском районе, примыкающем с запада к Москве, ставки земельного налога относительно ниже, чем в ряде других районов Московской области, также близких к Москве. Это говорит о том, что сельскохозяйственные земли в его пределах не отличаются высокой доходностью. Совершенно другая картина наблюдается на земельном рынке. Цены на застроечные участки в Одинцовском районе в 4–5 раз выше, чем в других районах области, примыкающих к Москве. По данным В. А. Горемыкина (Российский земельный рынок. М., 1996. С. 133, 142), цена 1 сотки в Одинцовском районе достигала 5670 долл. США, тогда как в других районах не поднималась выше 1 тыс. долл. Территория Одинцовского района хорошо обнесена. Она находится в зоне санитарной охраны водных источников Московского водопровода и считается экологически благополучной. Это привлекает в район состоятельных лиц, желающих обзавестись вторым жильем. Таким образом, высокие цены на Одинцовские земли обусловлены не столько их доходностью в сельском хозяйстве, сколько их привлекательностью для дачного строительства.]. Это явление имеет двойное объяснение: во-первых, «видимое»: низкая доходность сельского хозяйства, которое никак не может приспособиться ни к новым формам привлечения к труду сельского населения в крупных и мелких хозяйствах, ни к новым рыночным условиям, в которых этим хозяйствам приходится ныне действовать; Во-вторых, менее заметное влияние продолжающейся «раздачи» некоторых государственных земель будущим фермерам из состава так называемого Фонда перераспределения. Хотя в этом Фонде сосредоточены, как правило, земли худшего качества, это не означает, что в конкретном случае претенденту достанутся именно они. Кроме того, со временем представление о «лучших» и «худших» землях меняется; так, проведение дороги с твердым покрытием может сделать привлекательным прежде малодоступный участок земли. Пока же существует порядок бесплатного получения земли от государства, рынок земли находится в анабиозе; он как бы выжидает, когда «закончатся» бесплатные земли для желающих заняться сельским хозяйством, с тем чтобы обнаружить свои проявления.

Разумеется, эта картина генерализована, она требует поправок применительно к каждому региону. Тем не менее было бы полезно проинвентаризировать земли Фонда перераспределения в каждом регионе, с тем чтобы объявить местному населению ту дату, после наступления которой бесплатное предоставление всех (или некоторых категорий) участков из состава таких земель будет прекращено. Как представляется, это не должно касаться земель малоплодородных, требующих дополнительных затрат на их освоение, а равно удаленных или имеющих иные крупные недостатки[42 - В Московской области уже сравнительно давно при организации садовых товариществ им выделяются земли удаленные, требующие к тому же мелиоративных работ: осушения, сводки и корчевки мелколесья и кустарника, создания плодородного растительного слоя и т. п. В самой Москве бывали случаи, когда некоторые ЖСК получали для застройки малопригодные участки, требующие дополнительных работ по их освоению, например, устройства свайных оснований для домов, располагающихся на оползневых склонах.].

Бесплатная раздача ценных сельскохозяйственных земель не может происходить бесконечно долго, ибо не безграничен сам запас данных земель. Кроме того, выжидание все новых претендентов на бесплатную землю со временем может привести только к росту их числа. Рано или поздно такая раздача должна прекратиться. Лучше сделать это своевременно, так как иначе «затемняется» народнохозяйственная (рыночная) ценность земель, отодвигается действие нормального земельного рынка.

4. Факторы, противодействующие частной собственности

«Земельная теснота» в Центральной России стала проявляться сравнительно поздно, примерно со второй половины XIX в. На окраинах же еще была свободная земля. Это последнее обстоятельство отразил земельный кодекс РСФСР 1922 г., который узаконил особый способ завладения этой землей, так называемую трудовую заимку. Она разрешалась только в определенных многоземельных местностях и требовала государственной регистрации. В условиях, когда страна имела определенные земельные резервы, право частной собственности на землю не играло решающей роли. Именно этим можно объяснить позицию ряда исследователей, которые считали, что в России нет места данному праву, пригодному для Западной Европы, но не применимому якобы к просторам России[43 - Вихляев П. Право на землю. М., 1906.]. Против признания земли чьей-либо собственностью действовал также тот немаловажный факт, что земля (в отличие от других объектов собственности) представляет прежде всего продукт природы, и только во вторую очередь – продукт труда.

Существовал и другой источник, питавший представление о недопустимости частной собственности на землю. Этот источник – злоупотребление своими правами со стороны ряда помещиков. Последнее обстоятельство получило отражение в некоторых трудах, в которых их авторы анализировали последствия Крестьянской реформы 1861 г. Так, В. И. Ленин не раз указывал, что в результате реформы многие крестьянские общества оказались без необходимых им угодий – выпасов, сенокосов, водопоев для скота, лесов, ибо последние в большой части остались за помещиками. Пользуясь зависимостью крестьян, помещики сдавали им угодья в аренду по высоким ценам. То же относилось ко всякого рода вклинениям помещичьих земель в крестьянские. Крестьянам приходилось арендовать их, чтобы не платить штрафов за невольные потравы. Поэтому на первом этапе аграрной революции (примерно до 1905 г.) Ленин предлагал возвратить крестьянским обществам те земли, которыми они пользовались еще при крепостном праве и которых они были лишены в ходе Крестьянской реформы, так называемые отрезки[44 - Ленин В. И. Аграрная программа социал-демократии в первой русской революции 1905–1907 годов // ПСС Т. 16. М., 1961. – Впоследствии Ленин отказался от лозунга возвращения одних отрезков, поскольку крестьянство претендовало на все помещичьи земли.].

Требование передать крестьянам помещичью (а равно казенную и иную слабо используемую) землю было популярно в народе. Именно поэтому в первые десятилетия XX в. оформился взгляд на землю как на «ничью», как на природный объект, который вообще не может быть в чьей-то собственности (в частности, этот взгляд разделял Л. Н. Толстой). Декларация об «отмене собственности» применительно к земле встречается в некоторых первых декретах о земле советской власти как отголосок популярной в то время доктрины о доступности земли для всех тех, кто желал использовать ее с помощью собственного труда. Из этой же доктрины вытекал тезис о недопустимости извлечения из земли нетрудовых доходов[45 - Формула об «отмене собственности» на землю получила выражение летом 1917 г. в Крестьянском наказе (будущему) Учредительному собранию. Как известно, это Наказ вошел составной частью в советский декрет «О земле», принятый в октябре 1917 г.].

В общественном сознании не одного поколения россиян земля отделяется о других имущественных объектов, поскольку она не представляет собой продукт человеческого труда. Под данным углом зрения земля является частью окружающей человека среды и выступает в качестве дара природы. По этой причине некоторые социологи, философы, экономисты делают вывод о «непригодности» для земли быть объектом собственности. Такой взгляд заслуживает более подробного рассмотрения.

В конце XIX – начале XX в. в некоторых радикальных кругах тогдашней России была популярна идея, что земля – «Божья», т. е. дана людям от природы. Отсюда вытекало, что никто не вправе присваивать землю в собственность, покупать и продавать ее, сдавать в аренду, закладывать. Согласно этой идее землей может владеть и пользоваться только тот, кто сам трудится на ней, и до тех пор, пока трудится. (На практике эта идея допускала распределение земли не только по работникам, но и по едокам – хотя эти два основания часто не совпадали между собой.) Особенно сильна была эта идея в XX в. в первые послереволюционные годы.

Но при всей кажущейся логичности упомянутая идея на практике должна была привести к неэффективному использованию земли, прежде всего сельскохозяйственной. На это было несколько причин. Прежде всего, на распределение земель в соответствии с указанной идеей должна было влиять разнокачественностъ земель. Равное право всех граждан, претендующих на землю, можно было реализовать только путем сопоставления количества и качества предоставляемых им наделов: сначала в масштабе каждого сельского общества, затем волости, а впоследствии и более высоких по рангу административных единиц. Следование такому идеалу должно было выродиться в непрерывные переделы земли – как это и наблюдалось в ряде местностей после Октября 1917 г. Некоторые декреты того времени пытались положить конец земельной вакханалии, тем не менее она продолжалась вплоть до 1922 г. (об этом можно судить по некоторым статьям Земельного кодекса РСФСР 1922 г., которые запрещали дальнейшие поравнения землей, выходящие за пределы волости).

Запрет сделок с землей означал, что ее продолжали удерживать ослабленные хозяйства, не способные к ее обработке. Именно с учетом этого последнего обстоятельства в Земельный кодекс 1922 г. была внесена норма, разрешавшая внутрикрестьянскую аренду земли. На этом примере можно видеть известный прагматизм законодателя и победу экономического рационализма над отвлеченной идеей.

5. Мелиорация земли: какая форма собственности ей способствует?

Можно утверждать, что распространенное представление о земле, как о чисто природном теле, было и есть не вполне правильно. Дело в том, что земледелец и скотовод не только пользуются землей, но и улучшают ее. Улучшение плодородных земель – одно из важных направлений интенсификации сельского хозяйства. Сельскохозяйственные земли нередко осушают, расчищают от древесно-кустарниковой растительности; их освобождают от камня, защищают о размыва текучей водой, иногда проводят искусственное орошение. При систематическом внесении в почву органики и минеральных удобрений, углублении пахотного слоя, борьбе с сорняками человек преобразует естественные почвы, превращая их в более плодородные. Со временем прибавка ценности земли в результате вложений труда и средств может сравняться, а то и превзойти ее ценность как природного тела. Здесь многое зависит от продолжительности культуры и от тех экономических условий, в которых действует земледелец. Но даже благоприятные экономические условия будут содействовать защите и улучшению земель только в том случае, если их результаты имеют защиту в праве. При отсутствии же правовых гарантий человек нередко действует хищнически, так как у него нет уверенности в том, что результаты сделанных им вложений в землю достанутся ему же.

В римском праве известна доктрина, по которой все присоединенное к земле, вплоть до строений, считалось ее принадлежностью. Таким образом, главной ценностью признавалась земля, тогда как все привнесенные улучшения имели второстепенное значение[46 - Новицкий И. Б. Основы римского гражданского права. М., 1972. С. 119.]. Возможно, много сотен лет назад труд человека, действительно, мало что мог прибавить к плодородию южных почв. Но в современных условиях человек способен окультурить малоплодородные и даже вовсе бесплодные участки. В этих условиях деятельность земледельца по окультуриванию земли приобретает особую общественную значимость, она нуждается в поддержке со стороны государства, в том числе по линии права. Одна из известных форм такой поддержки – признание права собственности на землю того, кто ее обрабатывает. Разумеется, поощрение земельных улучшений возможно и в других правовых рамках, но это требует более разработанной законодательной техники и более высокой правовой культуры как государственных органов, так и сельскохозяйственных кругов[47 - Об этом свидетельствует опыт Великобритании, где уже в XIX в. действовали законодательные нормы и судебные прецеденты, поощрявшие земельные улучшения, производимые фермерами-арендаторами (см.: Мануйлов А. А. Аренда земли в Ирландии. М., 1895). К сожалению, в России плохо известен этот опыт, а также опыт Голландии, где польдерные земли (отгороженные от моря валами и нуждающиеся в постоянной защите и осушении) являются собственностью государства.].

Одна из таких попыток принадлежала Земельному кодексу РСФСР 1922 г., который считался с обычаями передела земли в крестьянских земельных обществах. Поскольку в ходе передела улучшенная земля попадала обычно в другие руки, Кодекс требовал, чтобы новый владелец компенсировал старого за проделанное тем улучшение. Однако методов оценки для разнообразных видов улучшений Кодекс не предусматривал; «не расписывал» он и процедуру выплаты компенсации. Тем самым приведенное требование оставалось скорее добрым пожеланием. Об этом можно судить по некоторым статьям того же Кодекса, которые угрожали санкциями в отношении тех крестьян, которые в предвидение передела земли прекращали вывозить навоз на свои участки. Эти последние нормы доказывали, что в крестьянской среде не было принято передавать землю новому ее владельцу в благоприятном агротехническом состоянии, не говоря уже о ее улучшении.

В условиях России как раньше, так и теперь право частной собственности на землю рассматривается как сильный инструмент, поощряющий рачительное отношение к земле. Но этот инструмент не только поощряет повышение культуры земледелия. Одновременно он приводит к тому, что все отрицательные последствия неправильного обращения с землей ложатся прежде всего на самого собственника.

Поэтому в экономической теории давно установился взгляд, что частная собственность – лучший стимул, заставляющий земледельца заботиться о своей земле. Если же земля не принадлежит земледельцу, то закон нередко стремится так организовать земельные отношения, чтобы временный владелец земли обрабатывал ее как можно более долгий срок. В частности, это стремление нашло свое отражение в Конституции СССР 1936 г., в которой содержалась формула, что «земля, занимаемая колхозами, закрепляется за ними в… бессрочное пользование, то есть навечно». Запись о «вечном пользовании» включалась в государственные акты, которые выдавались колхозам в удостоверение их прав на землю.

Правда, вечных границ земельных владений и вечного обладания землей не бывает. Рост населения, изменения в технологии сельскохозяйственного производства, спрос на землю со стороны несельскохозяйственных отраслей, изменения в ценах на сельскохозяйственную продукцию – все это не позволяет сохранять раз принятую организацию и технологию сельскохозяйственного производства. Вместе же с переменами в этих областях неизбежно меняются однажды проведенные земельные границы; меняются и владельцы земли. Все это действовало и действует в России. Наличие государственного права собственности на землю не устраняло и не могло устранять всех таких обстоятельств и их последствий.

Но коль скоро старый владелец уступает место новому, встает вопрос о расчетах между ними за передаваемую землю, поскольку в руках прежнего владельца она могла измениться и в лучшую, и в худшую сторону по сравнению с ее первоначальным состоянием. В этом смысле государство не может оставаться равнодушным к происходящим переменам в землепользовании. Оно обязано выработать законодательство, поощряющее хозяйское отношение к земле – пусть не ее собственника, а только владельца.

6. Задача государственного поощрения рачительного обращения с землей

В СССР делались попытки распознавать и официально фиксировать процессы улучшения и ухудшения сельскохозяйственных земель как во внутрихозяйственном учете так и на государственном уровне. В разное время они получили отражение в ряде официальных документов. К ним относятся, например: а) Постановление Совета Министров СССР от 31 декабря 1954 г. «О едином государственном учете земельного фонда СССР»;[48 - Решения партии и правительства по хозяйственным вопросам (1917–1967). Т. 4. С. 152–156.] б) Постановление Совета Министров СССР от 12 июля 1962 г. Об улучшении государственного учета земель и использования их в сельскохозяйственном производстве;[49 - Там же. Т. 5. С. 156–160.] в) Приказ МСХ СССР от октября 1971 г. об утверждении формы государственной земельной книги для городов и районов; г) Постановление Совета Министров СССР от 14 мая 1970 г. «Об утверждении Положения о государственном контроле земель»;[50 - СП СССР. 1970. № 9. С. 71.] д) Постановление Совета Министров СССР от 2 февраля 1993 г. «Об утверждении Положения о Комитете РФ по земельным ресурсам и землеустройству»;[51 - Государственный контроль за использованием и охраной земель. 1996. Вып. 3. С. 151–155.] е) Закон РФ о мелиорации земель от 10 января 1996 г.[52 - Вопросы мелиорации. 1996. № 1–2. С. 3–29.]

Правда, основная часть земельно-учетных норм была направлена на более полное выявление и фиксацию так называемых облагаемых земель, с которых до 1993 г. полагались обязательные поставки в пользу государства. Задача же учета прочных земельных улучшений, равно как и ухудшения земли, была на заднем плане; официально она не была даже четко поставлена. В результате эта задача оказалась на «периферии» законодательства, регулирующего земельные отношения.

При возрастающих объемах мелиоративных работ, выполняемых за государственный счет, землеустроительные органы не справились с учетом земельных мелиорации[53 - Марков П. В. Мелиоративный кадастр СССР. М., 1963. См. также: Шейнин Л. Б. Государственный надзор за орошаемыми и осушаемыми землями. // Гидротехника и мелиорация. 1991. № 5. С. 20–22.]. Особенно сильно эта тенденция проявилась в период существования союзно-республиканского Министерства мелиорации и водного хозяйства (1964–1990), когда землеустроительные органы, состоящие при МСХ СССР, фактически передоверили учет мелиорации Минводхозу СССР и его органам на местах. Однако и в этом ведомстве учет был далеко не достаточным. Так, он относился в основном только к водным мелиорациям – осушению и орошению. При этом объектами учета становились главным образом создававшиеся сооружения. Велся этот учет регулярно только в зонах, обслуживаемых государственными управлениями оросительных и осушительных систем. Самый же главный недостаток заключался в том, что «не было видно», ради чего ведется этот учет. Ведь он не предоставлял никаких дополнительных прав и не налагал дополнительных обязанностей на те колхозы и совхозы, чьи земли подвергались мелиорации – как за государственный, так и за их собственный счет. Соответственно, без каких-либо легальных последствий обходилось ухудшение колхозных и совхозных земель (если оно выявлялось).

Кроме того, раздвоение государственного земельного учета между двумя ведомствами приводило к тому, что ни одно из них не отвечало за него в полной мере.

Некоторые законодательные акты о земле последних лет упоминают о мониторинге земель и о земельном кадастре (упоминавшийся Закон «О мелиорации земель»). В принципе, учет улучшений и ухудшений земель можно было бы осуществлять в рамках правил, регулирующих эти формы государственного управления землей. Но поскольку прямых предписаний на этот счет Закон не содержит (а тем более не указывает, «что делать» с выявленными изменениями), такие возможности остаются пока не использованными.