Выступления полномочного представителя Президента Российской Федерации в Конституционном Суде Российской Федерации (2008—2012 годы). Сборник

пункт 2, предусматривающий назначение на высшие и главные должности государственной гражданской службы Псковской области категории «руководители», замещаемые на неопределенный срок полномочий, назначение на которые и освобождение от которых осуществляется Администрацией области и областным Собранием депутатов, без проведения конкурса;

пункт 4 в той части, в какой им допускается назначение на иную должность государственной гражданской службы Псковской области гражданского служащего в случае, предусмотренном частью 2 статьи 21 данного Закона, а именно при переводе гражданского служащего на иную должность государственной гражданской службы в том же государственном органе либо в другом государственном органе в порядке ротации, без проведения конкурса.

3. Настоящее Постановление окончательно, не подлежит обжалованию, вступает в силу немедленно после провозглашения, действует непосредственно и не требует подтверждения другими органами и должностными лицами.

4. Согласно статье 78 Федерального конституционного закона «О Конституционном Суде Российской Федерации» настоящее Постановление подлежит незамедлительному опубликованию в «Российской газете», «Собрании законодательства Российской Федерации» и официальных изданиях органов государственной власти Псковской области. Постановление должно быть опубликовано также в «Вестнике Конституционного Суда Российской Федерации».

Конституционный Суд Российской Федерации

Дело о проверке конституционности части 1 статьи 5 Федерального закона «Об обеспечении пособиями по временной нетрудоспособности, по беременности и родам граждан, подлежащих обязательному социальному страхованию» в связи с запросом Автозаводского районного суда города Тольятти Самарской области

Выступление полномочного представителя Президента Российской Федерации в Конституционном Суде Российской Федерации М.В. Кротова

28 ноября 2008 года

Глубокоуважаемый Высокий Суд!

Поводом к рассмотрению дела в Конституционном Суде РФ послужил запрос Автозаводского районного суда г. Тольятти Самарской области о проверке конституционности части 1 статьи 5 Федерального закона «Об обеспечении пособиями по временной нетрудоспособности, по беременности и родам граждан, подлежащих обязательному социальному страхованию» связи с конкретным ее применением в деле по иску гражданина Ермолова М.А. к работодателю о взыскании пособия по временной нетрудоспособности.

Частью 1 статьи 5 оспариваемого Федерального закона установлено, что пособие по временной нетрудоспособности выплачивается в случаях:

утраты трудоспособности вследствие заболевания или травмы, в том числе в связи с операцией по искусственному прерыванию беременности или осуществлением экстракорпорального оплодотворения;

необходимости осуществления ухода за больным членом семьи;

карантина застрахованного лица, а также карантина ребенка в возрасте до 7 лет, посещающего дошкольное образовательное учреждение, или другого члена семьи, признанного в установленном порядке недееспособным;

осуществления протезирования по медицинским показаниям в стационарном специализированном учреждении;

долечивания в установленном порядке в санаторно-курортных учреждениях, расположенных на территории Российской Федерации, непосредственно после стационарного лечения.

Ермолову М.А. было отказано в выплате пособия по временной нетрудоспособности на основании больничного листа, выданного ему в связи с уходом за здоровым ребенком на время болезни матери ребенка в связи с тем, что периоды ухода за здоровым ребенком оспариваемым Федеральным законом к числу случаев обеспечения пособием по временной нетрудоспособности не отнесены.

В запросе ставится вопрос о конституционности названной нормы, поскольку до вступления в силу Федерального закона «Об обеспечении пособиями по временной нетрудоспособности, по беременности и родам граждан, подлежащих обязательному социальному страхованию» работающим лицам, занятым уходом за ребенком в возрасте до 3 лет или ребенком – инвалидом в возрасте до 16 лет, в случае болезни матери на период, когда она не может осуществлять уход за ребенком, выдавались больничные листки и пособия по временной нетрудоспособности (постановление Кабинета Министров СССР от 14 августа 1991 г. № 601 «О порядке обеспечения в отдельных случаях пособиями по государственному социальному страхованию»).

Порядок исчисления размеров пособий в этих случаях был аналогичным порядку исчисления пособия при временной нетрудоспособности и зависел от продолжительности трудового стажа. Соответствующие изменения были внесены в Основные условия обеспечения пособиями по государственному социальному страхованию, утвержденные постановлением Совета Министров СССР и ВЦСПС от 23 февраля 1984 г. № 191 «О пособиях по государственному социальному страхованию» (пункты 18 и 25) и Положение о порядке обеспечения пособиями по государственному социальному страхованию, утвержденным постановлением Президиума ВЦСПС от 12 ноября 1984 г. № 13-6.

1. В соответствии с Конституцией Российской Федерации в Российской Федерации обеспечивается государственная поддержка семьи, материнства, отцовства и детства, семья находится под защитой государства.

Устанавливая гарантируемое каждому право на социальное обеспечение по возрасту, в случае болезни, инвалидности, потери кормильца, для воспитания детей и в иных установленных законом случаях, определение конкретных видов социального обеспечения, их правовые основания, размеры и порядок предоставления, Конституция Российской Федерации относит к компетенции законодателя.

Законодатель, реализуя свои конституционные полномочия, связанные с принятием федеральных законов, устанавливающих государственные гарантии, предоставляемые отдельным категориям граждан, вправе в рамках единой государственной политики в области социально-экономического обеспечения самостоятельно определять виды и размеры пособий по обязательному социальному страхованию, виды и размеры государственной поддержки материнства и детства исходя из имеющихся у государства финансовых и иных ресурсов. Данная позиция подтверждена и Конституционным Судом Российской Федерации (в частности, в Определениях от 10 октября 2002 г. № 258-О и от 2 октября 2003 г. № 382-О).

Переход на страховые принципы, которые в настоящее время положены в основу обеспечения застрахованных лиц пособиями, требовал определения иных подходов и критериев к обязательному социальному страхованию и изменения способов правового регулирования правоотношений в этой сфере, нежели применяемые ранее.

Это неоднократно отмечалось и Конституционным Судом Российской Федерации. В частности, в своем Определении от 2 марта 2006 г. № 16-О Конституционный Суд Российской Федерации указал, что федеральному законодателю надлежит урегулировать порядок и условия реализации конституционного права каждого на социальное обеспечение в случае болезни и обеспечить введение нового правового регулирования в срок не позднее 1 января 2007 г.

Мотивы, которыми руководствовался законодатель при принятии оспариваемого Федерального закона можно объяснить тем, что сохранение ранее действовавших норм в части предоставления пособий по временной нетрудоспособности не согласовывалось бы с принципами обязательного страхования работающих граждан на случай временной нетрудоспособности и его предназначением. Обязательное социальное страхование – часть государственной социальной защиты населения, спецификой которой является осуществляемое в соответствии с федеральным законом страхование работающих граждан от возможного изменения материального и (или) социального положения, в том числе по независящим от них обстоятельствам (статья 1 Федерального закона от 16.07.1999 г. № 165-ФЗ «Об основах обязательного социального страхования»).

Законодатель в целях реализации положений статьи 39 Конституции Российской Федерации должен определить условия осуществления гарантируемого каждому социального обеспечения, в том числе в случае болезни и для воспитания детей. Это означает, что должны быть регламентированы правовые основания, размеры и порядок предоставления гражданам конкретных видов социального обеспечения.

Социальные страховые риски (страховые случаи), подлежащие страховому обеспечению в виде пособий, перечислены в статье 7 Федерального закона «Об основах обязательного социального страхования», в частности, страховыми случаями являются временная нетрудоспособность и материнство. Каждому виду социального страхового риска соответствует определенный вид страхового обеспечения. Страховым обеспечением в данном случае выступает пособие по временной нетрудоспособности и ежемесячное пособие по уходу за ребенком до достижения им возраста полутора лет (статья 8 названного Закона). Пособие по временной нетрудоспособности работающим гражданам предоставляется в рамках системы обязательного социального страхования и выплачивается за счет средств Фонда социального страхования Российской Федерации.

Статья 183 Трудового кодекса Российской Федерации предусматривает, что работодатель выплачивает работнику соответствующее пособие при временной нетрудоспособности. Размеры этих пособий и условия их выплаты устанавливаются федеральным законом. В качестве такого специального закона выступает Федеральный закон от 29.12.2006 г. № 255-ФЗ «Об обязательном социальном страховании на случай временной нетрудоспособности и в связи с материнством», в котором и определены объем и пределы социально-страховой защиты в случаях временной нетрудоспособности.

Социальным страховым риском, при наступлении которого предоставляется страховое обеспечение в виде пособия по временной нетрудоспособности, является временная нетрудоспособность. Поэтому законодатель при определении объема защиты застрахованных лиц от риска временной нетрудоспособности в системе обязательного социального страхования, не предусмотрел обеспечения пособием по временной нетрудоспособности застрахованного лица при уходе за здоровым ребенком до 3 лет, в случае болезни матери на период, когда она не может осуществлять уход за ребенком.

В части регулирования вопросов обеспечения пособиями по обязательному социальному страхованию законодатель исходит из международной практики. Согласно нормам Конвенции Международной организации труда 1958 года № 102 «О минимальных нормах социального обеспечения» (Российской Федерацией не ратифицирована) под пособием по нетрудоспособности понимается пособие по болезни. Страховой случай, вследствие наступления которого предоставляется пособие по болезни, включает вызванную заболеванием нетрудоспособность, влекущую за собой определяемую законодательством временную утрату заработка.

Система обязательного социального страхования учитывает и случаи осуществления ухода, однако только при болезни члена семьи в случае необходимости ухода за ним, и в этих случаях также предоставляется пособие по временной нетрудоспособности. Основы законодательства Российской Федерации об охране здоровья граждан (статьи 22 и 23) предусматривают получение соответствующих пособий в случаях ухода за больным ребенком.

Таким образом, законодательство Российской Федерации, определяющее условия, размеры и порядок обеспечения пособиями по обязательному социальному страхованию не относит к страховым случаям (следствием которого явилось бы предоставление соответствующего пособия) случаи ухода за здоровым членом семьи.

Листок нетрудоспособности (с 5 по 17 августа 2007 г.), который работодатель отказался оплачивать, ссылаясь на оспариваемые положения Федерального закона, Ермолову М.А. был выдан на основании Инструкции о порядке выдачи документов, удостоверяющих временную нетрудоспособность граждан, утвержденной приказом Министерства здравоохранения и медицинской промышленности Российской Федерации от 19 октября 1994 г. № 206 и Постановлением Фонда социального страхования Российской Федерации 19 октября 1994 г. № 21.

Согласно пункту 5.2.5 Инструкции листок нетрудоспособности выдавался работающим лицам, занятым уходом за ребенком в возрасте до 3 лет или ребенком-инвалидом в возрасте до 16 лет, в случае болезни матери на период, когда она не может осуществлять уход за ребенком.

Документом, удостоверяющим временную нетрудоспособность и подтверждающим временное освобождение от работы, является листок нетрудоспособности (пункт 1 Порядка выдачи медицинскими организациями листков нетрудоспособности утвержден Приказом Минздравсоцразвития России от 01.08.2007 г. N 514). Листок нетрудоспособности выполняет две основные функции в сфере социально-трудовых отношений: с одной стороны, он подтверждает право работника на освобождение от выполнения трудовых обязанностей в связи с нетрудоспособностью, с другой – дает право на пособие по временной нетрудоспособности или по беременности и родам. С учетом названных функций выданный в установленном порядке листок нетрудоспособности может не подлежать оплате либо подлежать частичной оплате.

Приказом Министерства здравоохранения и социального развития Российской Федерации от 24 сентября 2007 г. № 625 и Фонда социального страхования Российской Федерации от 24 сентября 2007 г. № 220 названная Инструкция признавалась утратившей силу с даты вступления в силу нового порядка выдачи медицинскими организациями листков нетрудоспособности. Этот порядок, предусмотренный статьей 13 Федерального закона № 255-ФЗ, был утвержден приказом Министерства здравоохранения и социального развития Российской Федерации от 1 августа 2007 г. № 514 и вступил в силу по истечении десяти дней после даты его официального опубликования в «Российской газете» 17 ноября 2007 года.

В соответствии с Федеральным законом № 255-ФЗ вновь утвержденный порядок выдачи листков нетрудоспособности не предусматривает выдачу листка нетрудоспособности в случае ухода за здоровым ребенком на период болезни матери, находящейся в отпуске по уходу за ребенком. Между тем, в отличие от старого порядка, который содержал закрытый перечень случаев выдачи листка нетрудоспособности, новый Порядок подобных ограничений не содержит, устанавливая, что листок нетрудоспособности может выдаваться при «иных состояниях, связанных с временной потерей трудоспособности».

2. Уход за ребенком – это отдельный страховой случай, реализующий такой социальный страховой риск как материнство. В соответствии со статьей 256 Трудового кодекса Российской Федерации при осуществлении ухода за малолетним ребенком работающему лицу предоставляется отпуск по уходу за ребенком до достижения им возраста трех лет. В период указанного отпуска в соответствии с Федеральным законом «О государственных пособиях гражданам, имеющим детей» до достижения ребенком возраста полутора лет любому лицу, фактически осуществляющему уход за ребенком, выплачивается ежемесячное пособие по уходу за ребенком.

Разделение видов пособий в законодательстве Российской Федерации соотносится с разделением видов социального обеспечения, предусмотренных международными правовыми актами (в частности, Рекомендациями Международной организации труда от 12 мая 1944 года № 67 «Об обеспечении дохода» и Конвенцией Международной организации труда 1958 года № 102 «О минимальных нормах социального обеспечения»).

Выплата пособия по временной нетрудоспособности работающему лицу в связи с уходом за здоровым ребенком в период болезни его матери будет означать выплату двух пособий по одному и тому же основанию (одному и тому же страховому случаю – уход за ребенком до достижения им возраста полутора лет). Учитывая изложенное, полагаем, что оспариваемая норма в целом не противоречит конституционным положениям, поскольку не лишает отца (иного члена семьи) возможности в случае болезни матери (или иного лица, находящегося в отпуске по уходу за ребенком до достижения ребенком возраста полутора лет) оформить отпуск по уходу за ребенком.

Вместе с тем, нельзя не признать, что в настоящее время реализация и оформление всех необходимых действий, совершаемых в таких случаях требуют времени и сопряжены с определенными организационными трудностями. Во всяком случае семья не может рассчитывать на эффективную защиту своих материальных интересов тогда, когда нужна кратковременная помощь или в случае неожиданной болезни матери ребенка. Оформление отпуска по уходу за ребенком отцом или другим родственником, осуществляющим фактический уход за новорожденным из-за болезни матери требует представления справки с места работы матери ребенка о том, что она не использует этот вид отпуска и не получает пособия; принятие решения организацией о предоставлении такого отпуска; принятие решения о назначении ежемесячного пособия по уходу за ребенком в 10-дневный срок с даты подачи заявления о назначении пособия со всеми необходимыми документами. Кроме того, в случае краткосрочной болезни матери такие действия представляются и вовсе необоснованными, поскольку через короткий промежуток времени, потребуется заново начать процедуру переоформления отпуска по уходу за ребенком теперь уже выздоровевшей матерью.

Все это объективно затрудняет для граждан практическую реализацию своего права, поэтому представляется целесообразным урегулировать вопросы в части, касающейся процедуры предоставления отпусков по уходу за ребенком в таких случаях.

Вместе с тем, в системе нормативного регулирования вопросов назначения и выплаты ежемесячного пособия по уходу за ребенком предусматривается более упрощенный механизм реализации этого права. Подробно порядок назначения и выплаты всех видов государственных пособий граждан, имеющим детей, регулируется новым Положением, утвержденным Постановлением Правительства РФ от 30 декабря 2006 года № 865. В соответствии с пунктом 43 указанного Положения при уходе за ребенком в течение неполного календарного месяца ежемесячное пособие по уходу за ребенком выплачивается пропорционально количеству календарных дней в месяце, приходящихся на период осуществления ухода. Поэтому в случае болезни матери ребенка и помещении ее в стационар, отцу ребенка, осуществляющему уход за здоровым ребенком, предоставляется право на получение пособия по уходу за ребенком, а не в связи с его освобождением от работы ввиду наступления временной нетрудоспособности матери ребенка.

Таким образом, в рамках действующего законодательства заложен механизм, который позволяет обеспечить уход за здоровым ребенком в возрасте до трех лет со стороны отца или другого родственника в период болезни матери, находящейся в отпуске по уходу за ребенком, и одновременно обеспечить компенсацию заработка этих лиц, кратковременно осуществляющих уход за ребенком.

Такой подход согласуется с провозглашенными в утвержденной Указом Президента Российской Федерации от 9 октября 2007 года № 1351 Концепции демографической политики Российской Федерации на период до 2025 года, целями повышения рождаемости и укрепления института семьи, создания для родителей равных возможностей участия в воспитании ребенка и обеспечения социальной защиты семей с детьми, которые должны быть приняты во внимание законодателем при осуществлении нового правового регулирования.

Конституционный Суд Российской Федерации неоднократно обращался к проблеме социальной защиты граждан, имеющих детей. В Определениях от 27 июня 2005 года № 231-О и от 1 декабря 2005 года № 428-О подчеркивается, что согласно Конституции Российской Федерации в Российской Федерации обеспечивается государственная поддержка семьи, материнства, отцовства и детства, устанавливаются государственные пособия и иные гарантии социальной защиты (статья 7, часть 2); материнство и детство, семья находятся под защитой государства, забота о детях, их воспитание – равное право и обязанность родителей (статья 38, части 1 и 2).

В целях реализации указанных конституционных норм действующим законодательством предусмотрены определенные гарантии и льготы для работников, имеющих детей, что соответствует принципу приоритета интересов и благосостояния детей во всех сферах жизни государства, вытекающему из Конвенции о правах ребенка, принятой Генеральной Ассамблеей ООН 20 ноября 1989 года, а также положениям Конвенции МОТ 1981 года № 156 «О равном обращении и равных возможностях для трудящихся мужчин и женщин: трудящиеся с семейными обязанностями» (ратифицирована Российской Федерацией 13 февраля 1998 года), предусматривающим, что в области условий занятости и социального обеспечения национальное законодательство должно принимать во внимание потребности «работников, имеющих обязанности в отношении членов их семей, которые действительно нуждаются в уходе», с тем, чтобы «эти работники, выполняющие или желающие выполнять оплачиваемую работу, могли осуществлять свое право на это, не подвергаясь дискриминации и, насколько это возможно, гармонично сочетая профессиональные и семейные обязанности» (пункт 2 статьи 1, пункт 1 статьи 3, статьи 4 и 9).

При установлении конкретных мер социальной защиты работников с семейными обязанностями возможность их использования предоставляется федеральным законодателем, как правило, обоим родителям (части вторая и пятая статьи 256, часть первая статьи 262 Трудового кодекса Российской Федерации, подпункт 3 пункта 1 статьи 11 Федерального закона «О трудовых пенсиях в Российской Федерации», статья 13 Федерального закона «О государственных пособиях гражданам, имеющим детей» и др.).

Поскольку проект Федерального закона «Об обеспечении пособиями о временной нетрудоспособности, по беременности и родам граждан, подлежащих обязательному социальному страхованию» был внесен в Государственную Думу Правительством РФ в 2006 году, то и его положения должны рассматриваться как в контексте с основными положениями Послания Президента Российской Федерации Федеральному Собранию Российской Федерации в 2006 году в части создания условий для решения демографических проблем, так и с учетом новелл законодательства о государственных пособиях гражданам, имеющим детей, вступивших в силу с 1 января 2007 года.

В целях создания необходимых условий для улучшения положения семей с детьми одновременно с принятием Федерального закона был осуществлен целый комплекс мер в части, касающейся предоставления дополнительной государственной поддержки гражданам, имеющим детей (почти в четыре раза увеличился размер ежемесячного пособия по уходу за ребенком до достижения им возраста полутора лет на период ухода за первым ребенком и почти в пять раз – на период ухода за вторым ребенком и последующими детьми; значительно расширился круг лиц, имеющих право на получение такого пособия – это пособие выплачивается любому лицу, фактически осуществляющему уход за ребенком. С 1 января 2007 года право на пособие по уходу за ребенком имеют не только лица, подлежащие обязательному социальному страхованию и оформившие отпуск по уходу за ребенком (а также некоторые иные категории граждан), но и лица, фактически осуществляющие уход за ребенком, но при этом не подлежащие обязательному социальному страхованию. В случае продолжения лицом обучения по дневной форме ему будет выплачиваться данное пособие независимо от факта получения им стипендии, как это имело место раньше.