Выступления полномочного представителя Президента Российской Федерации в Конституционном Суде Российской Федерации (2012–2015 годы). Сборник

Ранее, при рассмотрении предыдущего дела в связи с обращением в Конституционный Суд группы депутатов Госдумы, мы отмечали, что, не ставя перед собой задачи оценивать подлинность подписей депутатов Государственной Думы, мы как сторона, подписавшая оспариваемый федеральный нормативный акт, хотели бы иметь определенность, когда речь идет о соблюдении требований, установленных частью 2 статьи 125 Конституции РФ. Поэтому для исключения любых по этому поводу сомнений, особенно в тех случаях, когда подписи депутатами отзываются, процедура заверения поставленных под обращением в Конституционный Суд Российской Федерации подписей депутатов могла бы быть осуществлена Секретариатом Государственной Думы. В данном случае текст запроса направлен руководителем фракции С. М. Мироновым, никем не подписан. А собранные подписи депутатов прилагаются отдельно.

И еще бы хотел обратить внимание, что при обращении группы депутатов едва ли является уместным направление в Конституционный Суд от имени группы депутатов документа от имени руководителя одной из фракций Государственной Думы. Вот почему-то документы по данному запросу были направлены за подписью Сергея Михайловича Миронова не как представителя группы депутатов, а как руководителя фракции. Применительно к 90 депутатам, которые являются субъектами обращения, я думаю, в данном случае такого органа не может существовать. Но это опять-таки процессуальный аспект на будущее время.

1.2. Переходя к исследованию по существу поставленного заявителями вопроса, следует отметить, что парламентский запрос о проверке соответствия Конституции Российской Федерации положений федерального закона в порядке абстрактного нормоконтроля означает, что поставленный заявителем вопрос исследуется безотносительно конкретных обстоятельств и принадлежности к той или иной политической партии конкретного лица, депутатские полномочия которого были прекращены. Требование закона о прекращении полномочий в связи с осуществлением несовместимой с депутатским мандатом деятельности в равной степени распространяется на парламентариев от партии большинства и меньшинства (оппозиции).

1.3. Конституция Российской Федерации, часть 3 статьи 97 устанавливает, что депутаты Государственной Думы работают на профессиональной постоянной основе и не могут находиться на государственной службе, заниматься другой оплачиваемой деятельностью, кроме преподавательской, научной и иной творческой деятельности.

Тем самым Конституция устанавливает, что замещение депутатского мандата является профессиональной оплачиваемой деятельностью и единственным видом трудовой деятельности лица, избранного депутатом на весь период действия мандата.

Возможность досрочного прекращения полномочий члена Совета Федерации и депутата Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации в случае несоблюдения или отказа от соблюдения установленных Конституцией Российской Федерации ограничений и требований, в том числе на занятие оплачиваемой деятельностью, хотя и прямо не предусмотрена Конституцией Российской Федерации, но следует из самого запрета, установленного Конституцией, и, следовательно, является конституционно обоснованной.

Такое прекращение полномочий не нарушает принципы народовластия, избирательные права граждан и статус депутата Государственной Думы, а также члена Совета Федерации. Процедура обеспечения соблюдения нормы части 3 статьи 97 Конституции Российской Федерации, а также порядок разрешения возможной коллизии между занятием парламентской и иной оплачиваемой деятельностью могут быть конкретизированы. Такая конкретизация, при условии адекватного и соответствующего смыслу конституционных положений толкования, не только не противоречит указанным нормам Конституции, а, наоборот, должна способствовать их полноценной реализации.

В этой связи следует отметить, что тезис запроса о противоречии Конституции Российской Федерации нормы Федерального закона о невозможности для членов Совета Федерации и депутатов Государственной Думы заниматься предпринимательской деятельностью как якобы выходящей за рамки конституционного запрета на занятие иной, кроме парламентской, оплачиваемой деятельностью, вступает в противоречие с вытекающей из запроса претензии к Федеральному закону о недостаточно детальном урегулировании его положениями оснований для прекращения полномочий в связи с занятием несовместимыми со статусом парламентария видами деятельности.

Указание в Федеральном законе на предпринимательскую деятельность в определенной мере конкретизирует конституционное понятие «иная оплачиваемая деятельность». Общий запрет установлен в принципе на занятие депутатом любой оплачиваемой деятельности.

Предпринимательская деятельность предполагает получение постоянного дохода, но доход может быть получен как прямо, так и косвенно, оплата может быть осуществлена в качестве подарков или любой член семьи может получать доходы, которые будут находиться в прямой зависимости от осуществления депутатом предпринимательской деятельности.

Отсутствие же в пункте «в» части первой статьи 4 Федерального закона определения понятия «предпринимательская деятельность» само по себе не может свидетельствовать о неопределенности правовой нормы, влекущей признание ее неконституционной, поскольку, такое определение более уместно включить не в Федеральный закон о статусе члена Совета Федерации и депутата Государственной Думы, а в иные законодательные акты. В настоящее время следует руководствоваться данным в пункте 1 статьи 2 действующего Гражданского кодекса Российской Федерации определением понятия «предпринимательская деятельность», включающим указание на систематический характер такой деятельности и ее направленность на извлечение прибыли, как бы авторы запроса к нему не относились.

Конституционный Суд Российской Федерации, рассматривая вопросы, касающиеся деятельности, связанной с предпринимательством, исходит из содержания указанной нормы гражданского законодательства (постановления от 20 декабря 2011 № 29-П, от 28 января 2010 № 2-П, от 24 февраля 2004 г. № 3-П). Суды общей юрисдикции также руководствуются в своей практике указанным определением (постановление Пленума Верховного Суда РФ от 10 июня 2010 г. № 15; постановление Пленума Верховного Суда РФ № 6, Пленума ВАС РФ № 8 от 1 июля 1996 г. и др.)

Помимо судебных решений, термин «предпринимательская деятельность» используется в федеральных нормативных актах, в частности, в статьях Уголовного кодекса РФ (статьи 169, 171, 289 и др.), КоАП Российской Федерации (статья 5.9. и др.), других федеральных законов.

Закрепленное в гражданском законодательстве и многократно применяемое в судебной практике понятие предпринимательской деятельности хотя и носит общий характер, но не может рассматриваться как неясное или неопределенное. При устоявшейся доктрине отнесения той или иной деятельности к предпринимательской нет оснований полагать оспариваемые законоположения несоответствующими критерию правовой определенности.

Норма Федерального закона о несовместимости статуса члена Совета Федерации и депутата Государственной Думы с вхождением парламентария в состав органа управления хозяйственного общества или иной коммерческой организации, в принципе, также является лишь конкретизацией и воплощением соответствующей конституционной нормы о невозможности для депутата Государственной Думы заниматься иной оплачиваемой деятельностью, поскольку посредством такого вхождения осуществляется руководство коммерческо-предпринимательской деятельностью. Особенно очевидно это обстоятельство для случаев, если при таком вхождении предполагается оплата соответствующей деятельности, либо участие в получении доходов от деятельности хозяйственного общества или иной коммерческой организации. В то же время юридико-техническое оформление нормы Федерального закона, содержащей указанный запрет, может привести при его узком буквальном толковании к ошибочному выводу, что несовместимы с сохранением депутатского мандата лишь действия депутата по новому вхождению, включению в состав органа управления хозяйственного общества или иной коммерческой организации, между тем фактически речь идет также о запрете для гражданина сохранять участие в составе органов управления указанных организаций, в которые он вошел ранее, до избрания его депутатом Государственной Думы.

Занятие предпринимательской деятельностью – это конституционное право любого гражданина, закон ни в коем случае не запрещает гражданину заниматься предпринимательской деятельностью и тем более не устанавливает ответственность в случае ее осуществления. Депутат лишается своего мандата вовсе не за незаконную предпринимательскую деятельность (в данном случае речь идет не об уголовной и административной ответственности), а за деятельность, несовместимую со статусом парламентария. Решение о досрочном прекращении полномочий депутата принимается по основанию, не связному с совершением им правонарушений в предпринимательской деятельности, и не является в этом смысле санкций. Сам факт осуществления депутатом предпринимательской деятельности противоречит конституционно-правовому статусу депутата и то, что в процессе ее осуществления оснований для привлечения депутата к уголовной или административной ответственности не имеется не означает, что он соблюдает конституционно установленные запреты, связанные со статусом депутата. Прекращение депутатских полномочий по смыслу оспариваемых законоположений связано с запретом на совмещение деятельности депутата с иной оплачиваемой деятельностью, с нарушением конституционного принципа несовместимости депутатского мандата, призванного устранить негативное влияние различных факторов на парламентскую работу.

Так, в целях обеспечения общественных интересов в парламентской деятельности и исключения возможного конфликта интересов частью 2.1 статьи 6 Закона о статусе члена Совета Федерации и депутата Государственной Думы устанавливается обязанность депутата передать принадлежащие ему и приносящие доход ценные бумаги, акции (доли участия в уставных капиталах организаций) в доверительное управление в соответствии с законодательством Российской Федерации.

Данная мера в системе механизма реализации запрета на занятие иной оплачиваемой деятельностью обеспечивает депутату возможность передать бизнес, не продавая его, с тем, чтобы по истечении срока депутатских полномочий иметь возможность возобновить свою предпринимательскую деятельность.

Хочу обратить внимание Высокого Суда на то, что почему-то исчерпывающая формулировка закона Российской Федерации, если она сформулирована чуть мягче, чем уголовный запрет, порождает иллюзию того, что и не обязательно выполнять. Ведь закон говорит, что может быть передано в случае конфликта интересов. А то, что конфликт интересов в данном случае прямо вытекает из статьи 97 Конституции, про это мы уже забываем, и поэтому считается, что депутат может как передать в доверительное управление, так и остаться членом хозяйственного общества, как соблюдать установленный запрет, так и не соблюдать его. Как раз, по-моему, норма очевидна: запрет общий, и никаких изъятий из него, кроме предусмотренных Конституцией, не содержится.

Установленные статьей 97 Конституции Российской Федерации конституционные запреты и ограничения во взаимосвязи с конституционными нормами, определяющими конституционный статус федерального парламента, порядок его формирования, статус его палат, членов палат федерального парламента, профессионализм депутатской деятельности (статья 10, статья 11 (часть 1), статья 94, статья 95, статья 96 (часть 2), статья 99 (часть 1) допускают возможность конкретизации положений Конституции в федеральном законодательстве и развития их с учетом конкретных социально-правовых условий реализации принципа несовместимости мандата члена Совета Федерации и депутата Государственной Думы.

Нельзя согласиться с утверждением заявителей, что перечень ограничений для осуществления полномочий депутатов Государственной Думы носит закрытый характер. Следует учитывать, что Конституция Российской Федерации принятая в 1993 году, заложив правовые основы для развития институтов местного самоуправления, органов публичной власти, государственной службы не могла установить исчерпывающий перечень всех должностей и всех видов деятельности, несовместимых с мандатом членов палат федерального парламента, поскольку на тот период еще не было ясности, как в дальнейшем будет развиваться законодательство.

Так, Конституция Российской Федерации прямо не устанавливает для депутата Государственной Думы запрета находиться на муниципальной службе, избираться выборным должностным лицом иного органа государственной власти или органа местного самоуправления, замещать иную государственную должность Российской Федерации, государственную должность субъекта Российской Федерации, несмотря на указанные обстоятельства федеральный законодатель вправе конкретизировать конституционные положения, устанавливающие общие начала принципа несовместимости депутатского мандата, в частности установив в Федеральном законе указанные ограничения на осуществление парламентской деятельности.

В соответствии с законодательством о государственной гражданской службе и построенной с ней на одних принципах муниципальной службе – обе являются оплачиваемой деятельностью, равно как и оплачиваемой деятельностью является в контексте оспариваемого законоположения предпринимательская деятельность.

Превентивной мерой возможных нарушений требований принципа несовместимости депутатского мандата является установленный избирательным законодательством своеобразный юридический «фильтр» для вновь избранных депутатов. В соответствии с положением статьи 85 Федерального закона «О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации» депутатский мандат может быть получен гражданином только после представления в Центральную избирательную комиссию Российской Федерации документов об освобождении от обязанностей, не совместимых со статусом депутата Государственной Думы, либо копии документа, удостоверяющего, что им было подано заявление об освобождении от таких обязанностей.

То есть в соответствии с избирательным законодательством именно на этой стадии избранный депутат разрешает все спорные вопросы, касающиеся своей деятельности, совершая осознанный добровольный выбор: или получает депутатский мандат, или продолжает занятие деятельностью, не совместимой со статусом депутата.

Получив мандат депутата, но начав в течение текущего срока полномочий осуществлять иную оплачиваемую деятельность, в том числе предпринимательскую, лицо, являясь законодателем, деятельность которого связана с разработкой и утверждением правовых основ государства, заранее знает, что его правовое положение становится не совместимым с установленным законом статусом и его полномочия должны быть прекращены.

Хочу обратить внимание уважаемого Суда на формулировки не только пункта 3 статьи 97, но начнем с пункта 1.

Депутатом Государственной Думы может быть избран гражданин Российской Федерации, достигший двадцати одного года и имеющий право участвовать в выборах. Можно поставить вопрос, а если он не соответствует требованиям, установленным Конституцией? Он не достиг возраста, он не имеет права участвовать в выборах, или он осуществляет предпринимательскую деятельность. В данном случае это одного уровня запреты. И этот запрет должен быть устранен до получения мандата. Если этот мандат получен в нарушение запрета, этот мандат подлежит прекращению. Никакой санкции, никакой уголовной или административно-правовой ответственности за это действующим законодательством не установлено, хотя как раз заявители нас к этому очень активно подталкивают. Обратите внимание, вся формулировка и вся аргументация заявителей как раз сводится к тому: нужно в соответствии с порядком, установленным уголовно-процессуальным законом; суд пусть разберется, есть ли состав правонарушения и так далее. Если бы был состав правонарушения, может быть, эта аргументация имела бы значение. Но Конституция не устанавливает при данном запрете каких-либо правовых последствий данного нарушения, если его считать нарушением. Это запрет предварительного условия.

Согласно правовой позиции Конституционного Суда Российской Федерации, выраженной им в Определении от 1 апреля 1999 года № 30-О, гражданин Российской Федерации, пожелавший реализовать свое конституционное право быть избранным в органы государственной власти (часть 2 статьи 32 Конституции Российской Федерации) добровольно принимает условия, с которыми связан приобретаемый им публично-правовой статус выборного лица, и выполняет соответствующие требования согласно установленной законом процедуре.

Следовательно, установленные законом запреты, обусловленные статусом, который приобретает избранное лицо, не могут рассматриваться как неправомерное ограничение конституционных прав.

2. Конституция Российской Федерации устанавливает, что носителем суверенитета и единственным источником власти в Российской Федерации является ее многонациональный народ; народ осуществляет свою власть непосредственно, а также через органы государственной власти (части 1 и 2 статьи 3). Согласно статье 94 Конституции Российской Федерации парламент Российской Федерации является представительным и законодательным органом Российской Федерации.

Реализация конституционных принципов народовластия и вытекающий из него принцип обеспечения представительного характера Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации осуществляется исходя из ныне действующей системы правового регулирования порядка формирования и организации деятельности Государственной Думы, закрепленных федеральными законами «О статусе члена Совета Федерации и статусе депутата Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации» и «О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации».

При прекращения полномочий конкретного депутата непосредственного противопоставления правогарантирующего механизма и воли избирателей не происходит, так как выборы депутатов Государственной Думы осуществляются на основании пропорциональной избирательной системы, и, в любом случае, мандат депутата сохраняется у той политической партии, к которой (к списку которой) принадлежал и депутат, чьи полномочия досрочно прекращены. Поэтому введенный законодательный механизм, гарантирующий соблюдение депутатом конституционных требований и ограничений, не может рассматриваться как предназначенный для того, чтобы выступать средством политической борьбы.

Лишение полномочий конкретного депутата не нарушает волеизъявление народа. В соответствии со статьей 89 Федерального закона «О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации» в случае досрочного прекращения полномочий депутата Государственной Думы коллегиальный постоянно действующий руководящий орган политической партии, в составе федерального списка кандидатов которой этот депутат был избран, вправе предложить Центральной избирательной комиссии Российской Федерации кандидатуру другого зарегистрированного кандидата из того же федерального списка кандидатов для замещения вакантного депутатского мандата. При этом указанная кандидатура предлагается из числа зарегистрированных кандидатов, включенных в ту же региональную группу кандидатов (в общефедеральную часть федерального списка кандидатов), что и депутат Государственной Думы, чьи полномочия прекращены досрочно. Если в течение 14 дней со дня принятия Государственной Думой решения о досрочном прекращении полномочий депутата Государственной Думы политическая партия не воспользуется названным правом, Центральная избирательная комиссия Российской Федерации в порядке, предусмотренном частью 9 статьи 82.1 или частью 8 статьи 83 данного Федерального закона, передает вакантный депутатский мандат другому зарегистрированному кандидату из того же федерального списка кандидатов, в составе которого был избран депутат Государственной Думы, чьи полномочия прекращены досрочно.

2.1. Ограничения, установленные в статье 97 Конституции РФ, притом что они имеют широкие пределы, но в отношении исключений содержат исчерпывающий перечень тех занятий, которые совместимы с депутатской деятельностью, а это: преподавательская, научная и иная творческая деятельность.

Законодатель, устанавливая в развитие конституционных положений запреты для членов Совета Федерации и депутатов Государственной Думы заниматься определенными видами деятельности, занимать определенные должности преследовал цель, в том числе предотвращения смешения различных источников финансирования деятельности названных субъектов.

Сама по себе недопустимость осуществления депутатом преподавательской, научной и иной творческой деятельности в случае, если данная деятельность финансируется исключительно за счет средств иностранных государств, международных и иностранных организаций, иностранных граждан и лиц без гражданства, если иное не предусмотрено международным договором или законодательством Российской Федерации, оправдана с точки зрения целей и меры ограничения прав, установленных частью 3 статьи 55 Конституции Российской Федерации. Установление таких ограничений в качестве основной цели преследует обеспечение безопасности государства и предотвращение внешнего воздействия на лиц, осуществляющих функции по управлению государством со стороны иностранных государств.

3. Что касается норм части пятой статьи 4 Федерального закона, регламентирующих процедуры прекращения полномочий депутата Государственной Думы при наличии оснований, предусмотренных в пункте «в» части первой статьи 4 Федерального закона, в свою очередь сводящихся к нарушению соответствующих ограничений и требований, содержащихся в части второй статьи 6 Федерального закона, то, как представляется, вопрос о конституционности указанных норм необходимо рассматривать не изолированно, а в совокупности со всеми условиями, основаниями и процедурой досрочного прекращения полномочий депутата Государственной Думы, то есть с общим механизмом досрочного прекращения полномочий, заложенным в Федеральный закон, и практикой его применения.

Конституционность норм части пятой статьи 4 Федерального закона, рассматриваемых вне связи с другими положениями, вполне бесспорна, поскольку в целях обеспечения реальной силы конституционного запрета на одновременное занятие депутатом Государственной Думы депутатской и другой оплачиваемой деятельностью, например, предпринимательской деятельностью (включая ее осуществление через вхождение в состав органа управления хозяйственного общества или иной коммерческой организации), законодатель обоснованно установил, что факт занятия такой деятельностью является одним из соответствующих оснований для прекращения полномочий депутата Государственной Думы и для принятия не позднее чем через 30 дней со дня появления этих оснований Государственной Думой решения, оформляемого постановлением Государственной Думы, в котором определяется день прекращения его полномочий.

При этом решение палаты Федерального Собрания о прекращении полномочий депутата Государственной Думы или члена Совета Федерации в силу несовместимости статуса члена палаты с занятием иной оплачиваемой деятельностью, включая предпринимательскую деятельность или вхождение в состав органа управления хозяйственного общества или иной коммерческой организации, может выступать в качестве документа, оформляющего факт досрочного прекращения депутатских полномочий, принятого на основании подачи соответствующего заявлению самого депутата (со ссылкой на пункты «а» и «в» части первой статьи 4 Федерального закона или без таковой). Конституционность этой процедуры в случае признания депутатом соответствующего факта и подачи заявления о сложении депутатских полномочий представляется очевидной. Подобная ситуация может рассматриваться как аналогичная случаю подачи депутатом заявления о сложении депутатских полномочий и принятию соответствующего постановления Государственной Думы, констатирующего и оформляющего факт прекращения полномочий депутата Государственной Думы после его поступления на государственную или муниципальную службу, занятия государственной должности, вхождения в состав органа управления коммерческой организации.

Досрочное прекращение полномочий депутата производится на основании постановления Государственной Думы, которое конкретизировано правовыми основаниями и фактическими обстоятельствами, послужившими основанием для досрочного прекращения полномочий депутата Государственной Думы Федерального Собрания РФ.

Так, например, в постановлении Государственной Думы от 15 мая 2012 г. № 326-6 ГД содержится следующая формулировка: «в соответствии с пунктами «а» и «б» части первой статьи 4 Федерального закона Государственная Дума постановляет считать досрочно прекращенными полномочия такого-то депутата Государственной Думы». То есть полномочия считаются прекращенными на основании подачи заявления депутата о сложении полномочий в связи с назначением на должность губернатора области.

В постановлении Государственной Думы Федерального Собрания РФ от 21 ноября 2001 г. № 2098-III ГД содержатся ссылки на пункты «а» и «в» части первой и части пятой статьи 4 Федерального закона «О статусе члена Совета Федерации и статусе депутата Государственной Думы Федерального Собрания РФ» в качестве основания для досрочного прекращения полномочия такого-то депутата Госдумы по его письменному заявлению в связи с его назначением на должность заместителя председателя Правления открытого акционерного общества «Газпром».

Постановлением Государственной Думы Федерального Собрания РФ от 24 октября 2012 г. № 1005-6 ГД прекращены полномочия депутата Государственной Думы в соответствии с пунктом «а» на основании его письменного заявления о сложении депутатских полномочий.

4. Помимо того, что депутат сам может подать заявление о досрочном прекращении полномочий в связи с занятием деятельностью, не совместимой со статусом депутата, вопрос о досрочном прекращении полномочий может быть поставлен палатой Федерального Собрания и при поступлении соответствующей информации. Из какого источника информация поступила большого значения не имеет, имеет значение сам факт несовместимости деятельности.

Вследствие непринятия депутатом в добровольном порядке решения о прекращении деятельности, не совместимой с мандатом палата вправе досрочно прекратить полномочия парламентария, не соблюдающего установленные запреты и ограничения. Депутат в данном случае, проявляя правовой нигилизм, вынуждает орган государственной власти прекратить его депутатские полномочия с тем, чтобы конституционный запрет на занятие иной не связанной с профессиональной деятельностью депутата был реализован. Любой орган государственной власти должен иметь право на самостоятельное принятие решения о прекращении полномочий лиц, нарушающих конституционные запреты.

Соблюдение депутатами Государственной Думы ограничений и запретов, предусмотренных законодательством Российской Федерации, осуществляет Комиссия Государственной Думы по контролю за достоверностью сведений о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера, представляемых депутатами Государственной Думы.

Деятельность Комиссии осуществляется в соответствии с Федеральным законом «О статусе члена Совета Федерации и статусе депутата Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации», другими федеральными законами, указами Президента Российской Федерации, постановлениями Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации, Регламентом Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации и Положением, утвержденным постановлением палаты от 16 марта 2012 г. № 171-6 ГД.

Положением о данной Комиссии определен порядок установления факта нарушения депутатом ограничений и запретов, предусмотренный законодательством Российской Федерации. Этот порядок включает меры, позволяющие объективно, на основе соответствующих документов публично рассмотреть и решить вопрос о нарушениях депутатом ограничений и запретов, обусловленных принципом несовместимости депутатского мандата. Депутату, в отношении которого проводится проверка, гарантируется возможность представить в Комиссию дополнительные материалы, дать пояснения по всем фактам, предполагаемых нарушений им запретов и ограничений.

Комиссия, образуемая из депутатов Государственной Думы на основе принципа пропорционального представительства фракций, осуществляя проверку сведений о нарушении депутатом соответствующих ограничений и запретов, определяет факты указанных нарушений на основе информации, если ее источник является прозрачным и предоставление такой информации не является средством политической борьбы.