Местное самоуправление в сибирских сёлах. Опыт социологического анализа практик решения вопросов местного значения

Перечисленные законодательные нормы, основанные на опыте развития ведущих политических институтов других стран, а также историческом опыте России, должны были обеспечить существование и эффективное развитие такого демократического и властного института, как местное самоуправление. В то же время реально наблюдаемая картина работы данного института в регионах Сибири отличается от декларируемого «идеального» состояния, зафиксированного в нормах права и в теоретических представлениях.

В качестве эмпирического объекта местного самоуправления в рамках данного исследования мы рассматриваем сельское поселение, которое в соответствии с законодательством определяется как один или несколько объединенных общей территорией сельских населенных пунктов (поселков, сел, станиц, деревень, хуторов, кишлаков, аулов и других сельских населенных пунктов), в которых местное самоуправление осуществляется населением непосредственно и (или) через выборные и иные органы местного самоуправления.

Перечень вопросов местного значения, закрепленный для сельских поселений в Федеральном законе №131-ФЗ, неоднократно менялся подзаконными нормативными актами. Изменения обосновывались передачей части «местных» полномочий на уровень органов исполнительной власти субъектов Федерации, новациями в принципах осуществления бюджетного процесса и перераспределения налоговых доходов, отдельно рассматривались вопросы местного значения для городских и сельских поселений. Ограниченная совокупность вопросов местного значения представляет собой объект местного самоуправления в конкретном типе сельского поселения.

К таким вопросам законодатель относит следующие[8 - Федеральный закон от 06.10.2003 №131-ФЗ (ред. от 01.05.2019) «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»]:

– составление и рассмотрение проекта бюджета поселения, утверждение и исполнение бюджета поселения, осуществление контроля за его исполнением, составление и утверждение отчета об исполнении бюджета поселения;

– установление, изменение и отмена местных налогов и сборов поселения;

– владение, пользование и распоряжение имуществом, находящимся в муниципальной собственности поселения;

– обеспечение первичных мер пожарной безопасности в границах населенных пунктов поселения;

– создание условий для обеспечения жителей поселения услугами связи, общественного питания, торговли и бытового обслуживания;

– создание условий для организации досуга и обеспечения жителей поселения услугами организаций культуры;

– создание условий для организации досуга и обеспечения жителей поселения услугами организаций культуры;

– формирование архивных фондов поселения;

– утверждение правил благоустройства территории поселения, осуществление контроля за их соблюдением, организация благоустройства территории поселения в соответствии с указанными правилами, а также организация использования, охраны, защиты, воспроизводства городских лесов, лесов особо охраняемых природных территорий, расположенных в границах населенных пунктов поселения.

Существующий перечень вопросов местного значения неоднократно пересматривался в сторону сокращения. Передача полномочий наверх не всегда способствовала повышению эффективности работы местной власти или улучшению бюджетного финансирования. Чаще всего подобные административные пертурбации заканчивались удалением поставщиков социальных благ от их потребителей, оптимизацией (сокращением) организаций и структур сферы жилищно-коммунального обслуживания, образования, здравоохранения и культуры, действующих на подведомственной территории.

Целенаправленные институциональные изменения, которые А. А. Аузан определяет как «изменения, распространяемые в соответствии с разработанным планом» [Аузан, 2014, с. 112], определили наличие целого ряда побочных эффектов для территорий осуществления местного самоуправления. Перераспределение полномочий, продолжающееся в рамках реформирования института местного самоуправления, привело к ослаблению автономии субъектов местной власти, изначально гарантированной Конституцией.

Изменяются и подходы к организации функционирования местной власти. Прямые выборы глав поселений заменяются на конкурсные процедуры, в ходе которых дальнейший путь развития той или иной территории определяют депутаты, а не местное население. При назначении глав муниципальных районов все большую роль начинают играть рекомендации губернаторов регионов, представляющих своих кандидатов на эти должности, тем самым не всегда учитывается мнение носителей муниципальной власти. Продолжаются также новации в виде оптимизации структуры местных органов власти. В настоящее время благодаря законодательным изменениям осуществляется «регулируемое встраивание» местного самоуправления в централизованную систему государственной власти [Маркварт, 2016]. Трудно назвать данную тенденцию успешной попыткой повышения эффективности деятельности органов местной власти. Слабость местной власти и проблемы финансирования поселенческой инфраструктуры являются также производными от недостаточного уровня экономического развития отдельных территорий, в т.ч. сельских. Как считает О. П. Фадеева, «причинами системного недофинансирования и связанной с ним деградацией систем жизнеобеспечения сельских населенных пунктов стали, с одной стороны, скудость налоговой базы сельских бюджетов, а с другой – отсутствие внутренних драйверов сельского развития, способных сформировать для них стабильную экономическую основу» [Фадеева, 2018, с. 151].

На большинстве сельских территорий регионов Сибири в последние десятилетия наблюдается сокращение устойчивых экономических агентов – предприятий сельского хозяйства, способных принимать активное участие в социальном и экономическом развитии территории их присутствия, создавать рабочие места для сельских жителей и условия для получения трудовых доходов и выплаты налогов, в т.ч. в местный бюджет. Например, в 2019 году по отношению к 2018 году численность организаций, осуществляющих свою деятельность в сфере сельского, лесного хозяйства, рыболовства и рыбоводства на территории Новосибирской области снизилась на 37,07%. Многие из еще существующих организаций данного профиля на деле не ведут активную хозяйственную деятельность, занимаются преимущественно обслуживанием своих долговых обязательств либо становятся базой для деятельности малых и средних крестьянско-фермерских хозяйств в качестве субарендаторов. В Красноярском крае также наметилась тенденция снижения объемов производства основных видов продукции (за исключением скота и птицы) в сельскохозяйственных организациях, при этом увеличивается доля в производстве со стороны крестьянско-фермерских хозяйств. По данным за 2018 год, индекс производства продукции сельского хозяйства в регионах Сибирского федерального округа хоть и превышает среднероссийский показатель на 1,7 процентных пункта, но в разрезе субъектов РФ (сибирских регионов) демонстрирует неоднородную динамику.

В Новосибирской области и Красноярском крае фиксируется уменьшение посевных площадей, снижение показателей валового сбора сельскохозяйственных культур, сокращение поголовья продуктивного скота. Фермеры все чаще задумываются «о крайних мерах»: кардинально сократить животноводство (провести забой скота) или же перевести часть земель, занятых пшеницей и другими зерновыми, под кормовые культуры или же серьезно уменьшить площади возделываемых пахотных земель. Реформы в сельском хозяйстве привели к тому, что в сибирских селах на порядок сократилось количество доступных рабочих мест. Работники, прежде занятые на крупных сельхозпредприятиях, вынуждены искать работу в фермерских хозяйствах, где спрос на труд не очень велик, а предлагаемые условия трудоустройства гораздо хуже, чем были прежде (вместо постоянной занятости они получают сезонную работу с низкой оплатой труда и пр.). Все это приводит и уже привело к массовому высвобождению рабочих рук из традиционных для сельской местности сфер занятости и активному поиску сельскими жителями работы вне мест их постоянного проживания.

Так, снижение среднегодовой численности занятых в сфере сельского хозяйства на территории Новосибирской области в 2018 году по отношению к 2017 году составило 4,6%. Среднесписочная численность работников, занятых в сфере сельского хозяйства на территории Новосибирской области, в 2018 году по отношению к 2013 году снизилась на 10,4 тыс. человек, что составило 3,1% от общего числа занятых в экономике региона. В Красноярском крае численность занятых в сфере сельского хозяйства тоже сокращается, хотя эта тенденция и менее выражена, чем в Новосибирской области (сокращение в 2018 году по отношению к 2017 году составило 2,1%). Среднесписочная численность работников, занятых в сельском хозяйстве, составляет 7,3% от общего числа занятых в региональной экономике.

Не самая благоприятная ситуация в сфере сельского хозяйства напрямую влияет на социально-экономическую сферу сельских территорий. Сокращение объемов сельскохозяйственного производства в условиях отсутствия альтернативных хозяйствующих субъектов на территории обуславливает снижение доходов в местный бюджет. Фактическая ограниченность функциональности и полномочий муниципалитетов, работающих на сельских территориях, сопровождается сокращением доходной части местных бюджетов, что в свою очередь приводит не только к невозможности реализации программ развития поселений и исполнения ожиданий сельских жителей, но и к снижению качества их жизни, что напрямую влияет на отток населения. Селяне предпочитают перебираться в города и другие поселения, обладающие более высоким уровнем социального и экономического развития. Например, в Новосибирской области численность сельского населения в 2019 году по отношению к 2014 году снизилась на 12,1 тыс. человек, при этом численность городского населения демонстрирует устойчивый рост[9 - Новосибирская область. 2019: статистический ежегодник / Территориальный орган ФСГС по Новосибирской области. – Н., 2019. Хорошо бы здесь указать страницу]. В Красноярском крае численность сельского населения в 2019 году по отношению к 2014 году снизилась на 20 тыс. человек. Похожая ситуация наблюдается и в других регионах Сибирского федерального округа. Даже для традиционных аграрных территорий Сибири, таких как республика Тыва, проблема оттока трудоспособного населения сохраняется и напрямую влияет на «пока неощущаемое сжатие сельских территорий» [Гусаков, 2019, с. 92].

Органы местной власти вряд ли способны повлиять на поведение сельхозпредприятий, фермерских хозяйств и других преимущественно частных экономических субъектов (организаций), работающих в селе, и на эффективность их хозяйственной деятельности, однако местный бюджет и, соответственно, уровень обслуживания и качества жизни населения находятся от экономической активности этих субъектов в прямой зависимости. Ограниченность ресурсов формальных субъектов самоуправления (местных администраций) приводят к необходимости поиска новых решений по поддержанию приемлемого уровня жизни населения и обеспечению развития территории проживания. Местные бюджеты становятся «хроническими» реципиентами региональных бюджетов. Перечисляемые им субсидии и субвенции поддерживают определенную финансовую дисциплину и не допускают фактического банкротства сельских муниципальных образований. Тем не менее, институциональные изменения, вызванные желанием властей снизить негативное влияние от побочных эффектов реформ местного самоуправления и не достигшие своей цели, определили необходимость развития неформального участия населения в развитии своих территорий.

1.2. Формальное и неформальное участие населения в местном самоуправлении

Подходы к пониманию местного самоуправления, закрепленные в законодательстве и в основных теоретических концепциях, определяют население управляемой территории как субъект управления. При этом в рамках института местного самоуправления важно дифференцировать отдельные группы акторов управленческого воздействия, которые различаются по уровню вовлечения в решение вопросов местного значения, наличию ресурсов и возможностей.

Нами составлена классификация акторов местного самоуправления (МСУ), которая представлена в таблице 1.

Таблица 1 – Классификация акторов местного самоуправления

Каждая из групп акторов, участвующих в местном самоуправлении, реализует свои интересы и задачи, основываясь на наличии у них ресурсов и возможностей. Акторы, относящиеся к формальным (административным) структурам, могут рассчитывать на административно-правовые, организационные ресурсы, а также на доступные экономические ресурсы. При этом ситуация с низким качеством и недостаточным объемом этих ресурсов приводит к тому, что местное самоуправление осуществляется неэффективно. Это мотивирует население к поиску новых решений застарелых проблем – к кооперации и к объединению на неформальной основе разных ресурсов (финансовых и трудовых), в т.ч. чтобы обойти разного рода бюрократические препоны и обязательные разрешительные процедуры.

Формальная часть института местного самоуправления, регулируемая законодательством, сочетается с неформальной частью института, регулируемой сложившимися на территории традициями, культурой, а также внутренними (неофициальными) правилами поведения и ограничениями, инициируемыми акторами управленческого воздействия.

По мнению Г. Хелмке и С. Левицки, неформальный институт местного самоуправления начинает выполнять замещающую функцию прежде всего на нестабильно развивающихся территориях. Этим авторам принадлежит классификация взаимообусловленности целей (их совместимости/конфликтности) взаимодействия разных типов формальных и неформальных институтов (табл. 2), которую можно применить для анализа института местного самоуправления [Helmke, Levitski, 2003, с. 307].

Таблица 2 – Типология взаимодействия формальных и неформальных агентов института местного самоуправления

Таблица 2 – Типология взаимодействия формальных и неформальных агентов института местного самоуправления

К нестабильно развивающимся территориям можно отнести сельские поселения, в которых явно прослеживается недостаточная ресурсная обеспеченность действующих там властных институтов. В зависимости от конкретной ситуации на территории поселения может реализовываться один из сценариев неформального участия населения в местном самоуправлении: оно может дополнять усилия местных властей или же в целом замещать их функционал, брать на себя их полномочия. Реализация каждого из сценариев направлена на достижение ожидаемых, но не обеспеченных властью результатов решения вопросов местного значения, таких как: ровное дорожное полотно вместо разрушенных дорог, работающая система уличного освещения либо активная социальная поддержка одиноких пожилых граждан.

Деятельность агентов неформальной части института местного самоуправления может отчасти компенсировать дисфункциональное состояние формального института и стать фактором устойчивости сельских территорий. Вопросы местного значения требуют приложения ежедневных усилий.

В рамках данного исследования взаимодействия разных акторов, представляющих власть на разных уровнях, бизнес, население, направленные на создание условий для стабильной работы локальных систем жизнеобеспечения, мы будем рассматривать в контексте теорий социальных практик, которые изложены в работах А. Шюца, П. Бурдье, Н. Флигстина, М. де Серто, Дж. Скотта, Э. Гидденса, В. Волкова.

Социальные практики как объект исследования социологической науки оформились в 70-ые годы XX века после публикации работы П. Бурдье «Наброски теории практики». По мнению П. Бурдье, «социальные практики имеют двойственную структуру: с одной стороны, они детерминируются социальной средой, с другой – воздействуют на среду, изменяя ее структуру» [Bourdieu, 1980]. В свою очередь Т. И. Заславская отмечала взаимосвязанность социальных практик и институтов – первые являются формой проявления второго: «Социальные практики представляют собой конкретные формы функционирования общественных институтов, общей же формой реализации каждого института служит… совокупность соответствующих социальных практик» [Заславская, 2001, с. 7].

В общем виде под социальной практикой понимается «совокупность конкретных опривыченных (рутинных) повторяющихся действий индивидов, групп, общностей, организаций в реальном времени и пространстве, обеспечивающая устойчивое функционирование социальных институтов» [Шугальский, 2012, с. 276].

Интерпретируя представления ведущих зарубежных и российских социологов, в контексте данного исследования под формальными практиками местного самоуправления мы будем понимать формы проявления сложившихся формальных институциональных правил реализации прямого субъективного права населения на решение вопросов местного значения. В свою очередь неформальные практики местного самоуправления – это формы проявления неформальных сложившихся правил реализации права на решение вопросов местного значения. Общественная активность населения, проявляющаяся в т.ч. в процессах принятия решений на местном уровне, степень социальной интеграции местного сообщества, уровень доверия граждан к власти и друг к другу – все это можно рассматривать в качестве элементов социального института местного самоуправления.

На основе представления об основах и состоянии института местного самоуправления в сельских поселениях Российской Федерации можно провести классификацию факторов, обусловливающих реализацию формальных и неформальных практик местного самоуправления (МСУ) (рис. 2).

Рисунок 2 – Факторы, определяющие реализацию практик участия в местном самоуправлении

Формальные практики МСУ определяются установленными правовыми нормами, а также гарантированными государством процедурами представительного участия. Неформальные практики МСУ построены на традициях, обычаях, общественной позиции, т.е. на правилах и ограничениях, которые не закреплены официально, инициируются и корректируются акторами динамично в соответствии со сложившейся социально-экономической ситуацией и субъективно понимаемыми проблемами в развитии территории. Формальные практики местного самоуправления можно разделить на два основных вида: практики непосредственного и представительного участия населения в самоуправлении. Структура формальных практик представлена на рисунке 3.

Рисунок 3 – Структура формальных практик местного самоуправления

Представительное участие населения подразумевает его участие в выборных процедурах состава представительных органов местной власти. Например, главы сельского поселения или местного совета депутатов. Благодаря этому представительные органы местной власти получают право действовать от имени и в интересах населения поселения. Непосредственное участие населения в самоуправлении осуществляется им самостоятельно. Наиболее распространенной формой является обращение в органы власти с жалобой или инициативой. При этом реальное управленческое воздействие и в этом случае реализуется в первую очередь органами местной власти, а подготовленное обращение граждан не является гарантией достижения желаемого результата. Помимо формального участия граждане могут включаться и в неформальные самоорганизующиеся практики. Акторы, которые непосредственно начинают заниматься общими проблемами своих населенных пунктов и их жителей, зачастую не подозревают о наличии каких-то специальных норм законодательства, регулирующих эти процессы.

Кроме участников местных сообществ в неформальных практиках могут активно участвовать представители местного бизнеса, лидеры общественных организаций и объединений, действующих на территории. Чаще всего мотивом для начала их деятельности становится осознание неспособности официальных органов власти решить назревшие проблемы и удовлетворить насущные потребности местного населения. В этом случае неформальные практики решения вопросов местного значения выступают одним из способов компенсации (или преодоления) дисфункционального состояния формального института местного самоуправления.

Неформальные практики местного самоуправления фактически позволяют возместить часть пробелов сельского развития и частично заместить недостаточно действенную практическую деятельность формальных органов власти местного уровня, вызванную нехваткой финансовых и других материальных ресурсов, дефицитом административных кадров, отсутствием у них необходимых полномочий и вызванных этим запретом на финансирование нужных для поселения общественных потребностей.

Как уже было сказано выше, эти проблемы в немалой степени обусловлены сокращением автономности института местного самоуправления, которое происходит в настоящее время за счет уменьшения числа реализуемых полномочий и функций на отдельных территориях и объема средств сельских бюджетов, в том числе из-за передачи «урезанных» полномочий в зону ответственности органов исполнительной власти субъектов федерации (регионов).

Поскольку население выступает первичным субъектом местного самоуправления, согласно мнению законодателей, оно должно проявлять активность в делах муниципального образования и может выражать ее в различных прямых или опосредованных формах [Майкова, Симонова, 2014]. Однако, как считают исследователи, в реальной жизни различные формы прямой демократии оказываются либо невостребованными, либо используются формально и в малом объеме [Попова, 2008].

В то же время спусковым крючком для возбуждения интереса жителей к самоорганизации является осознание ими недостаточной эффективности работы официальных органов местной власти. Самоорганизация населения – одна из демократических форм объединения индивидов или их общностей для достижения тех или иных целей с помощью наиболее демократических методов по решению того же коллектива (сообщества) людей [Гильманов, 2002]. Такая форма участия граждан в решении вопросов местного значения как самоорганизация предполагает активную роль населения в реализации местных инициатив Объединяясь в неформальные коалиции разного масштаба, граждане могут оказывать влияние на процессы государственного управления и на распределение общественных ресурсов на местном уровне. Способность индивидов к совместным действиям, направленных на производство «общественных благ», некоторыми представителями социальных наук обозначается как «социальный капитал» [Михайлов, 2010]. Впрочем, у этого понятия могут быть и другие смысловые значения.

Принято считать, что государство и «социальный капитал» сообществ в известной степени могут заменять друг друга. Например, жители отдельной улицы могут самостоятельно отремонтировать разбитую часть муниципальной дороги или сделать это при софинансировании официальных органов власти. Самоорганизация граждан позволяет решать локальные проблемы, но в то же время оставляет открытым вопрос о возможности эффективного функционирования государственных и муниципальных институтов власти, а также о возможности и эффектах их взаимодействия с институтами гражданского общества.

Самостоятельное решение гражданами местных проблем может привести к ослаблению стимулов для муниципальных служащих исполнять свои прямые обязанности [Gurgur, 2016; Menyashev, Polishchuk, 2018]. Следует отметить, что самоорганизованные объединения выполняют функцию базовой социализации граждан и способствуют их включению в активную общественную деятельность. Исходя из вышеизложенного, можно выстроить следующую логическую цепочку: «практики деятельности самоорганизованных объединений формируют социальные институты, которые в свою очередь могут стать опорой для социально-политических институтов и для формирования и деятельности политических партий» [Виноградов, 2011].

Анализ кейсов, посвященных решению вопросов местного значения силами населения, показал, что триггерами самоорганизации являются «гражданская беспомощность», «гражданская ответственность», «патернализм» [Шагалов, 2019]. Под «гражданской беспомощностью» понимается ситуация, при которой жители территории не могут самостоятельно решать возникающие вопросы местного значения. Для сельских территорий наиболее характерна ситуация самоорганизации, которая определена двумя триггерами: «гражданской беспомощностью» и «гражданской ответственностью». «Гражданская ответственность» предполагает наличие у людей чувства ответственности за ситуацию на территории их проживания [Полищук, 2014]. В свою очередь «патернализм» означает состояние, при котором люди предпочитают сотрудничать с действующей властью в обмен на следование диктуемым ею моделям поведения.

Действие механизмов патернализма, в его чистом виде, в сельской местности технически осложнено значительной отстраненностью органов власти регионального уровня от решения вопросов, находящихся в зоне ответственности сельских муниципалитетов. Возникновение практик самоорганизации нередко происходит с помощью накопленного социального капитала сообществ, в основе которого лежит солидарность жителей, объединенных не только территорией их проживания, но и остротой накопленных проблем. Высшей формой проявления солидаризации населения является гражданское общество.