Комментарий к Закону Российской Федерации от 21 февраля 1992 г. № 2395-1 «О недрах» (постатейный; издание третье, переработанное и дополненное)

4. Часть 4 комментируемой статьи закрепляет исключительное право пользователя недр, получившего горный отвод, осуществлять в его границах пользование недрами в соответствии с предоставленной лицензией. Данное исключительное право дополняется положением, устанавливающим, что любая деятельность, связанная с пользованием недрами в границах горного отвода, может осуществляться только с согласия пользователя недр, которому он предоставлен. Детализируя это положение, подпункт 7 п. 3 упоминавшегося выше Положения о порядке лицензирования пользования недрами, утв. Постановлением Верховного Совета РФ от 15 июля 1992 г. № 3314-1, предусматривает, что деятельность других лиц, связанная с пользованием недрами в границах горного отвода, может осуществляться только с согласия владельца лицензии, закрепляемого в договоре между ним и другими лицами). Наряду с прочим пользователь недр согласно п. 5 ч. 1 ст. 22 комментируемого Закона имеет право ограничивать застройку площадей залегания полезных ископаемых в границах предоставленного ему горного отвода.

В КС России подавалась жалоба на ч. 4 комментируемой статьи, в которой указывалось, что оспариваемое законоположение препятствует собственнику земельного участка разрабатывать относящиеся к данному участку недра и тем самым противоречит Конституции РФ. Определением КС России от 24 июня 2014 г. № 1314-О[153 - СПС.] отказано в принятии к рассмотрению данной жалобы. При этом среди прочего отмечено следующее:

из положений комментируемого Закона (ст. 7 и 11) вытекает, что недра как часть земной коры не являются частью земельного участка (земной поверхности), находятся в государственной собственности и выступают в качестве самостоятельного объекта гражданских прав. Следовательно, собственник земельного участка не имеет каких-либо прав в отношении недр, находящихся под данным участком;

тем не менее комментируемый Закон устанавливает разрешительный режим пользования недрами: предоставление недр в пользование оформляется специальным государственным разрешением в виде лицензии (ч. 1 ст. 11); в соответствии с лицензией на пользование недрами для добычи полезных ископаемых участок недр предоставляется пользователю в виде горного отвода – геометризованного блока недр (ч. 1 ст. 7). Соответственно, в силу оспариваемого заявителями законоположения обладателю права пользования недрами принадлежит право не допускать всех прочих лиц к пользованию предоставленным ему горным отводом, а также право требования не препятствовать ему в осуществлении своих прав и исполнении обязанностей, связанных с пользованием недрами. Тем самым ограничивается возможность выдачи другому лицу лицензии на пользование недрами в границах того же участка недр на законных основаниях;

таким образом, оспариваемая норма, будучи направленной на защиту прав недропользователей как самостоятельных участников гражданско-правовых отношений, сама по себе не может рассматриваться как нарушающая конституционные права заявителей в указанном ими аспекте.

5. Положения ч. 5 комментируемой статьи посвящены второму виду отвода, в виде которого участки недр предоставляются в пользование, – геологическому отводу. Согласно данной норме статус геологического отвода придается по решению федерального органа управления государственным фондом недр или его территориального органа участку недр, предоставляемому в соответствии с лицензией для геологического изучения без существенного нарушения целостности недр. При этом прямо указано, что понимается по термином «без существенного нарушения целостности недр»: без проходки тяжелых горных выработок и бурения скважин для добычи полезных ископаемых или строительства подземных сооружений для целей, не связанных с добычей полезных ископаемых.

Как предусмотрено в подп. 8 п. 3 упоминавшегося выше Положения о порядке лицензирования пользования недрами, утв. Постановлением Верховного Совета РФ от 15 июля 1992 г. № 3314-1, при предоставлении участка недр в виде геологического отвода устанавливается площадь этого участка с ограничением по глубине или без такого ограничения; ограничение по глубине может устанавливаться в метрах, исчисляемых от поверхности, или привязываться к определенному геологическому контакту (литологическому, возрастному, тектоническому и другим).

В соответствии с ч. 5 комментируемой статьи в границах геологического отвода могут одновременно проводить работы несколько пользователей недр. При этом предусмотрено, что их взаимоотношения определяются при предоставлении недр в пользование. Детализируя данные правила, подпункт 9 п. 3 указанного Положения о порядке лицензирования пользования недрами устанавливает следующее: в границах одного и того же геологического отвода могут проводиться работы по геологическому изучению недр по нескольким лицензиям, как однотипным, так и разным по своему целевому назначению; взаимоотношения между владельцами лицензий, осуществляющими свою деятельность в границах одного геологического отвода, определяются в лицензиях.

6. В части 6 комментируемой статьи предусмотрено, что при предоставлении участка недр в пользование в соответствии с соглашением о разделе продукции при поисках, разведке и добыче минерального сырья горный или геологический отвод оформляется в границах, определенных указанным соглашением.

Согласно пункту 3 ст. 2 Федерального закона «О соглашениях о разделе продукции» (в ред. Федерального закона от 6 июня 2003 г. № 65-ФЗ) перечни участков недр, право пользования которыми на условиях раздела продукции может быть предоставлено в соответствии с положениями названного Закона, устанавливаются федеральными законами. Там же предусмотрено следующее (в ред. Федерального закона от 27 июня 2018 г. № 164-ФЗ[154 - pravo.gov.ru, 2018, 27 июня.]):

проекты указанных федеральных законов, а также проекты федеральных законов о внесении изменений и дополнений в указанные федеральные законы вносятся в Государственную Думу субъектами права законодательной инициативы и рассматриваются Государственной Думой при наличии заключений Правительства РФ и решений законодательных (представительных) органов субъектов РФ, на территориях которых расположены соответствующие участки недр;

в перечни участков недр включаются участки недр, в отношении которых имеются обоснования Правительством РФ целесообразности включения таких участков недр в указанные перечни;

в отношении расположенного в местах традиционного проживания и традиционной хозяйственной деятельности коренных малочисленных народов России участка недр требуется решение законодательного (представительного) органа субъекта РФ, на территории которого расположен такой участок недр, принятое с учетом интересов коренных малочисленных народов России, а также соответствующего органа местного самоуправления.

разрешается предоставление на условиях раздела продукции не более 30 % разведанных и учтенных государственным балансом запасов полезных ископаемых.

Наряду с этим в п. 4 указанной статьи установлено, что основанием для включения в перечни участков недр, право пользования которыми может быть предоставлено на условиях раздела продукции, является отсутствие возможности геологического изучения, разведки и добычи полезных ископаемых на иных предусмотренных законодательством РФ условиях пользования недрами, отличных от условий раздела продукции. Там же предусмотрено следующее:

подтверждением отсутствия такой возможности является проведение аукциона на предоставление права пользования участком недр на иных условиях, чем раздел продукции, в соответствии с комментируемым Законом и признание аукциона несостоявшимся в связи с отсутствием участников;

в случае, если недропользователь, которому участок недр был предоставлен в пользование на иных условиях, чем раздел продукции, изъявит желание заключить в отношении участка недр соглашение о разделе продукции, указанный аукцион может быть проведен только после принятия решения о досрочном прекращении права пользования участком недр по заявлению недропользователя. При этом условиями указанного аукциона и условиями аукциона на право заключения соглашения по согласованию с недропользователем предусматривается компенсация затрат прежнего недропользователя;

недропользователь до даты проведения аукциона обязан представить в органы, выдавшие лицензию на пользование недрами, отчет об оценке имущественного комплекса, неразрывно связанного с осуществлением права пользования недрами, произведенный независимым оценщиком, осуществляющим свою деятельность в соответствии с законодательством РФ, и проект договора о продаже имущественного комплекса в целом или его части;

в случае несогласия лица, подавшего заявку на участие в аукционе, с представленной в отчете оценкой имущественного комплекса, неразрывно связанного с осуществлением права пользования недрами, и (или) иными условиями договора о продаже имущественного комплекса в целом или его части окончательные условия указанного договора устанавливаются в судебном порядке;

в случае подтверждения отсутствия возможности геологического изучения, разведки и добычи полезных ископаемых на условиях пользования недрами, не предусматривающих заключения соглашения, участок недр может быть включен в перечень участков недр, право пользования которыми может быть предоставлено на условиях раздела продукции, при наличии определяемых Правительством РФ следующих условий: если разработка данного участка недр может обеспечить сохранение рабочих мест для градообразующей организации, а прекращение разработки данного участка недр приведет к негативным социальным последствиям; если разработка данного участка недр является необходимой для вовлечения в хозяйственный оборот полезных ископаемых, которые находятся на континентальном шельфе России и в районах Крайнего Севера и приравненных к ним местностях и залегают в областях, где отсутствуют населенные пункты, транспортная и иная инфраструктура; если разработка данного месторождения требует использования специальных высокозатратных технологий для добычи трудноизвлекаемых значительных по объему запасов полезных ископаемых, находящихся в сложных горно-геологических условиях.

Актами федерального законодателя, устанавливающими перечни участков недр, право пользования которыми может быть предоставлено на условиях раздела продукции, являются:

Федеральный закон от 21 июля 1997 г. № 112-ФЗ «Об участках недр, право пользования которыми может быть предоставлено на условиях раздела продукции»[155 - СЗ РФ, 1997, № 30, ст. 3584.];

Федеральный закон от 1 мая 1999 г. № 87-ФЗ «Об участках недр, право пользования которыми может быть предоставлено на условиях раздела продукции (Киринском перспективном блоке проекта «Сахалин-3»)»[156 - СЗ РФ, 1999, № 18, ст. 2213.];

Федеральный закон от 31 мая 1999 г. № 106-ФЗ «Об участках недр, право пользования которыми может быть предоставлено на условиях раздела продукции (Лугинецком, Федоровском и других нефтегазоконденсатных месторождениях)»[157 - СЗ РФ, 1999, № 23, ст. 2809.];

Федеральный закон от 20 ноября 1999 г. № 198-ФЗ «Об участках недр, право пользования которыми может быть предоставлено на условиях раздела продукции (участке недр «Северные территории»)»[158 - СЗ РФ, 1999, № 47, ст. 5616.];

Федеральный закон от 20 ноября 1999 г. № 199-ФЗ «Об участках недр, право пользования которыми может быть предоставлено на условиях раздела продукции (Приобском (Северном лицензионном участке) нефтяном месторождении)»[159 - СЗ РФ, 1999, № 47, ст. 5617.];

Федеральный закон от 2 января 2000 г. № 1-ФЗ «Об участках недр, право пользования которыми может быть предоставлено на условиях раздела продукции (Ванкорском газонефтяном месторождении)»[160 - СЗ РФ, 2000, № 2, ст. 122.];

Федеральный закон от 4 мая 2000 г. № 60-ФЗ «Об участках недр, право пользования которыми может быть предоставлено на условиях раздела продукции (Северо-Астраханском перспективном участке)»[161 - СЗ РФ, 2000, № 19, ст. 2026.];

Федеральный закон от 27 мая 2000 г. № 73-ФЗ «Об участках недр, право пользования которыми может быть предоставлено на условиях раздела продукции (Штокмановском газоконденсатном месторождении)»[162 - СЗ РФ, 2000, № 22, ст. 2262.];

Федеральный закон от 27 мая 2000 г. № 79-ФЗ «Об участках недр, право пользования которыми может быть предоставлено на условиях раздела продукции (Тасеевском месторождении золота)»[163 - СЗ РФ, 2000, № 22, ст. 2268.];

Федеральный закон от 8 октября 2000 г. № 129-ФЗ «Об участках недр, право пользования которыми может быть предоставлено на условиях раздела продукции (Харампурском нефтегазоконденсатном месторождении)»[164 - СЗ РФ, 2000, № 41, ст. 4041.];

Федеральный закон от 8 октября 2000 г. № 130-ФЗ «Об участках недр, право пользования которыми может быть предоставлено на условиях раздела продукции (Комсомольском нефтегазоконденсатном месторождении)»[165 - СЗ РФ, 2000, № 41, ст. 4042.];

Федеральный закон от 8 октября 2000 г. № 131-ФЗ «Об участках недр, право пользования которыми может быть предоставлено на условиях раздела продукции (Тянском нефтяном месторождении)»[166 - СЗ РФ, 2000, № 41, ст. 4043.];

Федеральный закон от 12 февраля 2001 г. № 13-ФЗ «Об участках недр, право пользования которыми может быть предоставлено на условиях раздела продукции (Ковыктинском газоконденсатном месторождении)»[167 - СЗ РФ, 2001, № 7, ст. 618.];

Федеральный закон от 4 августа 2001 г. № 106-ФЗ «Об участках недр, право пользования которыми может быть предоставлено на условиях раздела продукции (Нежданинском золоторудном месторождении)»[168 - СЗ РФ, 2001, № 32, ст. 3314.];

Федеральный закон от 10 января 2002 г. № 6-ФЗ «Об участках недр, право пользования которыми может быть предоставлено на условиях раздела продукции (Майском месторождении золота)»[169 - СЗ РФ, 2002, № 2, ст. 132.];

Федеральный закон от 25 июля 2002 г. № 118-ФЗ «Об участках недр, право пользования которыми может быть предоставлено на условиях раздела продукции (Яламо-Самурском и Центральном перспективных участках)»[170 - СЗ РФ, 2002, № 30, ст. 3035.];

Федеральный закон от 28 мая 2003 г. № 63-ФЗ «Об участках недр, право пользования которыми может быть предоставлено на условиях раздела продукции (Наталкинском золоторудном месторождении)»[171 - СЗ РФ, 2003, № 22, ст. 2067.].

7-8. Часть 7 комментируемой статьи предусматривает возможность изменения границ участка недр, предоставленного в пользование, в целях обеспечения полноты геологического изучения, рационального использования и охраны недр.

Данная часть введена Федеральным законом от 18 июля 2011 г. № 222-ФЗ, разработчиками проекта которого в отношении необходимости внесения такого дополнения отмечалось следующее: законодательством в сфере недропользования не предусмотрена возможность корректировки границ участков недр, предоставленных в пользование; вместе с тем в ряде случаев при доразведке месторождения полезных ископаемых выясняется, что оно выходит за границы предоставленного участка недр; кроме того, месторождение полезных ископаемых может выходить за нижнюю границу участка недр, при этом право осуществлять добычу полезных ископаемых нижележащего участка недр может быть предоставлено только по результатам проведения соответствующего конкурса или аукциона, что значительно усложняет освоение данного участка недр.

В части 8 комментируемой статьи предусмотрено установление Правительством РФ порядка установления и изменения границ участков недр, предоставленных в пользование, порядка подготовки и оформления документов, удостоверяющих уточненные границы горного отвода. Данная часть введена тем же Федеральным законом от 18 июля 2011 г. № 222-ФЗ, но указание на установление Правительством РФ порядка подготовки и оформления документов, удостоверяющих уточненные границы горного отвода, введено Федеральным законом от 28 декабря 2013 г. № 408-ФЗ.

На основании ч. 8 комментируемой статьи Постановлением Правительства РФ от 3 мая 2012 г. № 429 утверждено Положение об установлении и изменении границ участков недр, предоставленных в пользование[172 - СЗ РФ, 2012, № 19, ст. 2445.], которое согласно его п. 1 устанавливает порядок установления и изменения границ участков недр, предоставленных в пользование для геологического изучения недр и (или) разведки и добычи полезных ископаемых. Данным Положением (в ред. Постановления Правительства РФ от 18 мая 2017 г. № 595[173 - pravo.gov.ru, 2017, 22 мая.]) наряду с прочим предусмотрено следующее.

Установление и изменение границ участков недр осуществляется:

а) Роснедрами – в отношении участков недр федерального значения и участков недр, по которым объем балансовых запасов или прогнозных ресурсов месторождений полезных ископаемых превышает максимальное значение, определенное Роснедрами;

б) уполномоченными органами исполнительной власти субъектов РФ – в отношении участков недр местного значения;

в) территориальными органами Роснедр – в отношении участков недр, за исключением участков недр, указанных в подп. «а» и «б».

Описание границ участка недр включается в лицензию на пользование недрами в качестве ее неотъемлемой составной части.

Границы участка недр обозначаются с помощью географических координат. Верхняя и нижняя границы участка недр устанавливаются в метрах, исчисляемых от земной поверхности, абсолютными отметками или привязываются к определенному геологическому объекту. В описании границ участков недр, предоставляемых в пользование с правом добычи полезных ископаемых, указываются также верхняя и нижняя границы в контуре месторождения полезного ископаемого. В описании границ участков недр внутренних морских вод Российской Федерации, территориального моря России и континентального шельфа России указываются площадь морского дна с географическими координатами ее границ и глубина недр. В описании границ участков недр, предоставляемых в пользование для добычи подземных вод, указываются границы зон округа санитарной охраны (зон строгого режима) и контуры размещения проектных водозаборных сооружений.

Органы, указанные выше, при установлении границ участков недр учитывают:

а) геологическую и иную информацию о недрах;