Как нам обустроить Арктику

Важно понимать, что в реальности отдаленность выражается далеко не только в удорожании поставок товаров в арктические регионы – она имеет множество других последствий[12 - Ardener E. «Remote areas»: some theoretical considerations // The Voice of Prophecy and Other Essays / E. Ardener (ed.). Berghahn Books: L. and N.Y, 2007. P. 211—223; Berman M., Lance H. Remoteness, Transportation Infrastructure, and Urban-Rural Population Movements in the Arctic // Proceedings of the International Conference on Urbanisation of the Arctic, Nuuk, Greenland, August 2012, Stockholm: Nordregio, 2012. P. 108—122; Berman Matthew. Remoteness and Mobility: Transportation Routes, Technologies, and Sustainability in Arctic Communities. Working paper. 2013. https://www2.gwu.edu/~ieresgwu/assets/docs/Berman_Remotelness_mobility.pdf; Copus A. From core-periphery to polycentric development: concepts of spatial and aspatial peripherality. European Planning Stydies, 2001. 9 (4): 539—552; Humphrey K. Changing importance of remoteness in modern Russia. At: Ethnographic review, No. 3, 2014, C. 8—24. [In Russian]; Huskey, Lee, and Morehouse, Thomas A. 1992. Development in remote regions: What do we know? // Arctic, 45 (2): Pp. 128—137; Pilyasov, A.N. Russia’s Arctic frontier: Paradoxes of development. Regional Research of Russia. 2016 Vol. 6, #3. P.227—239; Zamyatina N. and Pelyasov A. The conception of proximity: foreign experience and prospects for research in Russia// Regional Research of Russia, 2017, Vol. 7, No. 3, pp. 197—207.], в том числе и институциональное измерение (данное направление детально отражено в работах американского экономиста Л. Хаски). Суть влияния институциональной отдаленности на социально-экономическое развитие состоит в том, что она вынуждает делегировать многие полномочия по управлению развитием территории на местный уровень. Отдаленные регионы «страдают от недостатка как политического самоуправления, так и экономической самообеспеченности»[13 - Huskey, Lee, and Morehouse, Thomas A. 1992. Development in remote regions: What do we know? // Arctic, 45 (2): P. 129.].

В противном случае автономизация происходит явочным, неформальным порядком (как писала Э. Остром, лауреат премии им. Нобеля за исследования в сфере экономики общественной собственности, «… формально автономии может и не существовать, но она может иметь место просто ввиду большой удаленности общественных ресурсов [ОР] от ближайшей местной администрации или представителей государственной власти. Присваиватели, живущие около удаленных ОР, как правило, имеют большую автономию, чем те, кто живет вблизи административных центров».[14 - Остром Э. Управляя общим: эволюция институтов коллективной деятельности. М.: ИРИСЭН, Мысль, 2010. Стр. 372.]

С другой стороны, современная тенденция к централизации системы управления приводит к формированию очень утяжеленных административных схем, приводящих к задержке принятия решений и условиям для рождения коррупции.

Пример. В настоящее время пропуск для проезда по зимнику, обслуживающему Ванкорское месторождения (РН-Ванкорнефть), оформляется по цепочке «Глава города Игарки – глава Туруханского района – управленческая структура «Роснефть-Ванкор» в Красноярске – охранная структура ООО «ЧОП – Ванкор» снова в Игарке. При этом практически исключительно этот пропуск нужен предпринимателям, завозящим в Игарку продовольственные товары: провоз по зимнику существенно дешевле завоза воздушным транспортом[15 - Замятина Н. Ю., Агапов М. Г., Корандей Ф. С. Указанные полевые материалы.].

3) Мобильность и изменчивость

В Арктике, как правило, ускорены хозяйственные циклы развития отраслей, отдельных производств – и связанных с ними городов и регионов. Арктические города быстрее возникают, на стадии роста переживают не имеющие аналога темпы роста населения – и так же быстро теряют население, причем в течение жизни города могут переживать целый ряд циклических спадов и подъемов[16 - Пилясов А. Н. Города Российской Арктики: сравнение по экономическим индикаторам//Вестник Московского университета. Сер. 5. География. 2011. №4. С. 64—69; Пилясов А. Н. Города-базы Арктического фронтира//Вопросы географии. №141. Проблемы регионального развития России. М.: Издательский дом Кодекс. 2016. С.503—529; Пилясов А. Н. Развитие городов-центров – форпостных баз северного фронтира//Вестник СВНЦ ДВО РАН. 2016. №1. С.107—118; Швайцер П. Коренные народы и урбанизация на Аляске и на Канадском Севере // Этнографическое обозрение. 2016. №1. Стр. 10—22; Heleniak T. Changing Settlement Patterns across the Russian North at the Turn of the Millennium // Russia’s Northern Regions on the Edge: Communities, Industries and Populations from Murmansk to Magadan / Ed. by M. Tykkylainen and V. Rautio. Kikimora Publications University of Helsinki: Helsinki, Finland, 2008. Pp. 25—52; Heleniak T. Growth Poles and Ghost Towns in the Russian Far North // Russia and the North / Ed. by E. Wilson Rowe. University of Ottawa Press: Ottawa, 2009, pp. 129—163; City-region planning for everyday life. Experiences from four Nordic city-regions. NORDREGIO Policy brief. 2015. №7. URL: http://www.nordregio.se/en/Publications/Publications-2015/City-region-planning-for-everyday-life/; Proceedings from the First International Conference on Urbanisation in the Arctic Conference 28—30 August 2012, Ilimmarfik, Nuuk, Greenland. Ed.: Klaus Georg Hansen, Rasmus Ole Rasmussen and Ryan Weber. Nordregio Working Paper 2013:6. 218 p.; Sustaining Russia’s Arctic Cities: Resource Politics, Migration, and Climate Change / Ed. by R. Orttung. Berghahn Books, 2016. 274 p.; New Mobilities and Social Changes in Russia’s Arctic Regions / Ed. by M. Laruelle. – Routledge Research in Polar Regions. Routledge: London and New York, 2017. 216 p. и др.]. Типично явление ликвидации городов и поселков (и в России, и в зарубежных странах), появление временных, вахтовых поселений; ликвидация и консервация объектов хозяйственной деятельности (месторождений, объектов инфраструктуры и др.). Многие работы имеют сезонный характер. Беспрецедентную роль в развитии Арктики играет и регулярное сообщение с основной зоной расселения, выполняющее при этом не только «обычные» функции поставки товаров и услуг, но и служащее каналом распространения инноваций[17 - Settlements at the Edge: Remote Human Settlements in Developed Nations /Taylor, A., Carson, D. B., Ensign, P. C., Huskey, L., & Rasmussen, R. O. (Eds.). Edward Elgar Publishing. 2016.], что приобретает решающее значение для обеспечения конкурентоспособности арктических регионов в современной глобальной экономике. Особое значение коммуникаций уже нашло отражение в появлении льгот на перемещение к месту отпуска для жителей северных регионов (специальные нормы предусмотрены законодательством России, Канады, причем отпуск используется северянами не только для отдыха и поддержания родственных связей, но и для закупок товаров, получения информации и др.[18 - Замятина Н. Ю. Большие регионы на Севере: как периферийность компенсируется социальными связями // Сибирь: контексты настоящего: сборник материалов международных конференций молодых исследователей Сибири / науч. ред. И. П. Басалаева, М. Я. Рожанский; сост. М. Я. Рожанский. – Центр независимых социальных исследований Иркутск, 2016. – С. 165—196.]).

Пример. Огромную проблему в сфере строительства АЗРФ составляет вечная мерзлота. При этом для безопасности строений критично даже не само по себе наличие вечной мерзлоты, но изменения глубины оттаивания грунтов, связанные как с изменениями климата, так и с особенностями эксплуатации зданий и сооружений. Здания и сооружения, рассчитанные на эксплуатацию в одних условиях, оказываются в опасности в связи с протаиванием грунтов; зачастую в пограничной зоне распространения вечной мерзлоты складывается буквально критическая ситуация в сфере безопасности конструкций (см. рис. 2). Здесь практически невозможно разработать постоянно действующие строительные нормы и правила, которые обеспечили бы безопасность на длительный срок – рассчитывать можно только на постоянный мониторинг ситуации[19 - Интервью с заведующим Игаркской геокриологической лаборатории С. И. Сериковым (сентябрь 2018).].

Рис. 2. Изменения несущей способности фундаментов в зоне распространения вечномерзлых пород в 1970-х—2000-х гг. (Changes in Foundation Bearing Capacity between the 1970s and 2000s). Источник: D. Streletskiy, N. Shiklomanov. (2016) Chapter 9. All Fall Down? Arctic Cities through the Prism of Permafrost[20 - in Orttung R. (ed.) Sustaining Russia’s Arctic Cities: Resource Politics, Migration, and Climate Change. Berghahn Books, pp. 201—220.]

4) Стратегическая роль Арктики в инновационном развитии России

Потенциал Арктики в обеспечении безопасности страны состоит не только в обеспечении национальной безопасности, но и в ее особом месте в системе экономического развития страны, а именно:

– как зоны формирования спроса на товары и услуги, производимые в основной зоне расселения страны, причем в силу специфических условий арктических регионов – спроса на инновационные, наукоемкие товары и услуги;

– как зоны генерации технологических и институциональных инноваций в силу повышенной креативности арктических социально-экономических систем, обусловленной их отдаленностью[21 - Феномен повышенного потенциала генерации инноваций арктических территорий отражен в работах: Пилясов А. Н. И последние станут первыми. Северная периферия на пути к экономике знания. М.: УРСС. 2009. 542 с.; Aars?ther, N. Innovations in the Nordic periphery. Nordregio, 2004; Petrov, A. Creative Arctic: Towards measuring Arctic’s creative capital. Arctic Yearbook, 2014, pp. 149—166.]. Данная точка зрения не является инспирированной последними «веяниями» зарубежной науки, как может показаться на первый взгляд. Так, например, еще в 1970-е годы видный исследователь Советского Севера К. П. Космачев писал: «В настоящее время обычно опыт передается из районов более освоенных в районы менее освоенные, т.е. в пределах меридиональных систем пионерных районов – с юга на север. Между тем имеется необходимость передачи опыта и в обратном направлении, т.е. ранее освоенные районы должны в ряде случаев „учиться“ у позднее освоенных. Дело в том, что некоторые из приемов освоения, разработанные в местах с экстремальными условиями, могут достаточно эффективно применяться и в районах с более благоприятными, но все же тяжелыми условиями»[22 - Космачев К. П. Пионерное освоение тайги. Экономико-географические проблемы. Новосибирск: Наука. Сибирское отделение. 1974. Стр. 18.].

Перечисленные особенности Арктических территорий требуют разработки для управления развитием Арктической зоны РФ системы (или кодекса) специализированных нормативных актов, и в первую очередь – отдельного Закона о развитии АЗРФ.

3. Отраслевые проблемы нормативного правового регулирования социально-экономического развития АЗРФ

Необходимость поправок в отраслевые федеральные нормативы обусловлена двумя типами пробелов: или происходит недоучет сложностей хозяйственной деятельности – или, напротив, законодательно закреплены излишне жесткие требования, не выполнимые в условиях Арктики (вариант: их выполнение создает непреодолимые административные барьеры в развитии отдельных направлений экономики – например, малого и среднего предпринимательства).

В качестве примера недостаточного учета арктической специфики можно привести технический регламент БКТС 018/2011, п. 1.6.10 приложения 6, устанавливающий требования к конструкции автомобилей скорой медицинской помощи, определяемые режимом эксплуатации до —40°С. Автомобили скорой помощи, соответствующие данным требованиям, по сути, непригодны к условиям эксплуатации в условиях Арктики значительную часть года. Это приводит к ее ускоренному износу и нарушению условий безопасной эксплуатации[23 - Резолюция общественного обсуждения Общественной палатой Республики Саха (Якутия) совместно с Министерством транспорта и дорожного хозяйства Республики Саха (Якутия) вопроса утверждения требований к системе выпуска отработавших газов вверх для грузовых автомобилей и автобусов 26 апреля 2018 года. Предоставлена А. Н. Мяриным, которому авторы выражают благодарность за помощь в сборе материала.].

Отдельная проблема – это запрет перемещений на автотранспорте по льду водоемов – то есть, по сути, по традиционным трассам для многих районов Севера. В отсутствие средств (а часто и технических возможностей) на сооружение обходных дорожных путей многие поселения Арктики и Севера страдают, в результате от институционально обусловленной изоляции.

Большие проблемы существуют в строительной сфере, где, напротив, не содержится требований по безопасности в отношении специфически арктических воздействий внешней среды (например, вечной мерзлоты и связанных с ней изменений свойств грунтов). По предложению Минстроя РФ Минэкономразвития России включило в госпрограмму по развитию Арктики проект по созданию обновленных правил строительства с учетом арктической специфики; новые регламенты должны быть разработаны к 2020 году[24 - Покуда вечна мерзлота: почему для строительства в Арктике нужны новые правила // ТАСС. – URL: https://tass.ru/obschestvo/4197779 (дата обращения 30.12.2018)].

Напротив, слишком жесткие нормативные требования сегодня, по мнению многих экспертов, блокируют развитие отдельных отраслей – особенно ярко это проявляется в сфере малого и среднего бизнеса, жизнеобеспечения (включая традиционные практики природопользования), транспортного обеспечения (особенно перевозки школьников, развитие малой авиации и др.)

Самый яркий пример – это ситуация с «северными льготами». Согласно ТК РФ, бремя выплаты льгот, предусмотренных для работников, занятых на территории районов Крайнего Севера и приравненных к ним местностей, возложено на работодателей. Тот факт, что это обстоятельство создает особые трудности для малого и среднего предпринимательства, неоднократно обсуждался на различных площадках, в том числе на заседании Государственного Совета (2015 г.). По сути, современное законодательство ставит северных работодателей в невыгодные конкурентные условия: затраты на рабочую силу у них заведомо выше их более южных конкурентов и в отличие от целого ряда «естественных» удорожаний – например, повышенных затрат на отопление – это удорожание имеет исключительно административную природу.

Специфически сложная ситуация складывается в районах Крайнего Севера и приравненных к ним местностях с ограниченным сроком завоза грузов (регулируется региональным законодательством): установленные нормы торговой надбавки превышают расходы на доставку грузов в зимний сезон (в это время доставляются скоропортящиеся грузы). В этой связи предприниматели неоднократно обращались с просьбой установить гибкий «потолок» предельной торговой надбавки в зависимости от документально подтвержденных расходов на доставку конкретного груза[25 - Проект обращения главы Туруханского района О. И. Шереметьева министру промышленности, энергетики и торговли Красноярского края А. Г. Цыкалову «по вопросу корректировки торговой надбавки на территории Туруханского района» (предоставлен предпринимателем г. Игарки в ходе указанных полевых исследований).].

Большой общественный резонанс получили в последние годы проблемы развития малой авиации. В конечном итоге, факт наличия административных барьеров развития авиационного сообщения в удаленных районах Дальнего Востока был отмечен в поручении Президента РФ[26 - Перечень поручений по итогам заседания президиума Государственного совета/ Президент России. Официальный сайт. – URL: http://www.kremlin.ru/acts/assignments/orders/55164 (дата обращения 26.07.2017)], включавшего, в частности, предписание «Правительству Российской Федерации совместно с ФСБ России и МВД России проработать вопрос об уточнении и упрощении требований авиационной и транспортной безопасности к аэропортам местных воздушных линий субъектов Российской Федерации, расположенных в пределах Дальневосточного федерального округа» (Пр-1449, п.3)[27 - Там же]. Абсолютно те же проблемы актуальны и должны быть подняты для Арктической зоны. В СМИ обсуждались излишние требования к безопасности взлетных площадок для малой авиации (наличие ограждения, рам и др.), к разрешениям на полеты и др.[28 - Подробнее см.: Локальные транспортные системы Сибири и Дальнего Востока/ Рабочие тетради АНО «Институт регионального консалтинга». Вып. 2. Отв. ред. Н. Ю. Замятина, А. Н. Пилясов. [Б/м]: Издательская система «Ридеро», 2018.]

Излишние требования предъявляются и к автомобильному транспорту, что мешает оптимизации конструкции транспортных средств сообразно арктическим условиям. Так, например, долгое время применявшиеся приспособления адаптации автомобилей к условиям эксплуатации в Арктики, в том числе на зимниках, согласно современному законодательству являются незаконными («незаводские технологические изменения») – в частности, лебёдки (используются для вытаскивания автомобилей из снега) и шноркели (нужны при пересечении небольших водных препятствий, т.к. являются воздухозаборниками для двигателя, установленными на уровне крыши)[29 - См.: Сборник проблемных законодательных практик, затрудняющих развитие Севера и Арктики/ Институт регионального консалтинга. – [б.м.]: Издательские решения, 2018. 36 с.].

Большие проблемы связаны с обеспечением и эксплуатацией зимников: в большинстве случаев их содержание обеспечивают крупные компании, занимающиеся разработкой природных ресурсов, и их подрядчики – как это можно наглядно наблюдать, например, на примере Ненецкого автономного округа (см. рис. 3).

Рис. 3. Совпадение трассировки основных зимников и лицензионных участков разработки углеводородов НАО. Карта разработана к. г. н. Р.В. Гончаровым

Содержание зимников зачастую оказывается непосильным для бюджетов местных муниципальных образований, оказывающихся в зависимости от циклов жизни месторождений полезных ископаемых.

Пример. В период обустройства Ванкорского месторожения (Туруханский район Красноярского края) соответствующим подразделением компании «Роснефть» был проложен зимник от берега Енисея (Прилуки) для доставки на месторождение крупногабаритных грузов. По окончании периода обустройства необходимость в завозе речным транспортом отпала, и основные грузы стали завозиться на Ванкор со стороны Уренгоя, а участок зимника от Ванкора до Енисея оказался невостребованным. Однако именно он уже успел стать «дорогой жизни» (транспортной магистралью, обеспечивающей наиболее дешевый из доступных вариантов завоза грузов в зимний период) для Игарки. Вопрос поддержки участка зимника от Игарки до Ванкора) ежегодно под вопросом (как правило, он решается все же за счет средств «Роснефти»)[30 - Н. Ю. Замятина, М. Г. Агапов, Ф. С. Корандей. Материалы полевого социологического исследования. (Работы проводились по госзаданию ТюмГУ №33.2257.2017/ПЧ, гранту РФФИ-РГО №17-05-41168 РГО_а, гранту РФФИ 18-05-00600 А (Новая теория освоения Арктики и Севера: полимасштабный междисциплинарный синтез).]. Очевидно, нужен более стабильный механизм поддержки жизнеобеспечивающей инфраструктуры удаленных поселков.

Очень большие проблемы связаны с подушевым финансированием социальной сферы: редкая сеть поселений в Арктической зоне естественным образом требует существования малокомплектных школ, медицинских учреждений и т. д. При этом создание крупных центров предоставления медицинской помощи в условиях Арктики де-факто приводит к ее недоступности: размещение медицинских центров с определенной численностью обслуживаемого населения не учитывает разреженность сети поселений, и ради получения медицинской помощи приходится преодолевать многие сотни и даже тысячи километров. Особая проблема – это возвращение домой из таких медицинских центров: в случае экстренной ситуации больной или роженица доставляются в медицинский центр санрейсом, но транспортировка домой по выписке не предусмотрена, и возвращение, например, из Красноярска в города и поселки на севере края представляет для пациентов большие финансовые (билет из больницы может обойтись более чем в 15 тыс. рублей) и технические трудности (например, с грудным ребенком, только что выписанным из роддома).

4. Нормативное правовое обеспечение перспективного развития арктической зоны Российской Федерации

Традиционно направления «главного удара», места приложения основных государственно-корпоративных усилий в Арктике связываются с ресурсными и инфраструктурными мегапроектами. Но при таком подходе неизбежно теряет привлекательность работа «на малых дистанциях», на микроуровне локального места, по вопросам его телекоммуникационного, продовольственного, энергетического обустройства, комфортизации местной жизни. Авторы убеждены, что это неправильно. Неверно видеть Арктику только в мегапроектах – наоборот, они сами должны быть органично увязаны с малыми проектами инновационного переобустройства Арктической зоны, которые нужно здесь кропотливо развертывать и сопровождать.

4.1. Тотальный интернет

Для удаленных и транспортно недоступных регионов Севера и Арктики исключительную роль играет современная телекоммуникационная система, способная обеспечить широкополосный доступ всем пользователям к «индустриальному Интернету». Опыт регионов зарубежного Севера и Арктики подтверждает, что именно в данном направлении в последнее десятилетие достигнут мощный, ощутимый прогресс. В европейской Арктике даже, можно сказать, действует обратная зависимость: чем менее территория обустроена наземными автомобильными и железнодорожными трассами, тем более продвинутое телекоммуникационное обустройство она имеет. Известен новейший пример сверхбыстрой, в течение двух лет, за 20 млн. долл. США, тотальной «мобилизации» на скорости 4G всех домохозяйств Фарерских островов в результате партнерства правительства островов и компании «Хуавей».

Индустриальный (устойчивый высокоскоростной) Интернет формирует абсолютно новую среду принятия хозяйственных решений в регионах Арктики, резко модернизирует все процессы в экономике и социальной сфере. Дистанционное образование, телемедицина, интеллектуальная логистика, транспортная доставка дронами, «умная» скважина – все эти грани современной арктической экономики становятся возможными при условии мощного по объемам передачи и высокого по скорости Интернета. И если для регионов умеренной зоны вопросы формирования новой телекоммуникационной системы – это вопросы неспешного выбора, обсуждения конкретных алгоритмов решения, то для бездорожных территорий Арктики – это вопрос безотлагательного, срочного выбора.