Основы публичного экономического права России. Учебное пособие

Для этого необходимо не допускать возникновения ряда проблем, препятствующих построению эффективной системы прогнозирования правовых потребностей экономики.

Во-первых, всегда должно быть полное представление о фактическом состоянии российского законодательства в сфере экономики, о его динамике, о тех изменениях в экономике, которые произошли из-за принятого или измененного законодательства, к каким результатам это привело и какие последствия наступили в сфере экономики в связи с принятием, изменением или не принятием новых правовых норм.

Во-вторых, нельзя не проводить экономико-правовой мониторинг состояния дел в целом по стране, в отдельных субъектах РФ и федеральных округах в частности. Отсутствие результатов анализа о том, как «работают» правовые нормы в сфере экономики, какие правовые пробелы и правовые коллизии «мешают» нормальной работе, какова потребность в изменении существующих, отмене фактически утративших силу или принятии новых правовых норм. Эти процессы, не должны быть излишне политизированными. Статистические данные не должны быть предметом «политического торга или жонглирования» актуальных вопросов. Формирование норм права, регулирующих отношения в сфере экономики, не должно превращаться в политический фарс.

В-третьих, в качестве инструментов при формировании норм права, регулирующих взаимоотношения в сфере экономики, не должны использоваться лишь информационные потоки, исходящие от органов власти. Должны быть востребованы данные, получаемые от юридических и физических лиц, общественных и иных некоммерческих организаций. Правовое регулирование должно соответствовать общественным потребностям и ожиданиям.

В-четвертых, новые, постоянно возникающие вызовы обуславливают необходимость перемен в статистическом отображении процессов, происходящих в сфере экономики. Статистические данные должны быть такими по объему и содержанию, чтобы они позволяли координировать действия субъектов управления и своевременно корректировать правовые нормы, отменять морально устаревшие или принимать новые.

Общество не должно подвергаться экономическим кризисам, обвалам, дефолтам и другим экономическим неприятностям и связанным с ними последствиями только из-за того, что своевременно не были определены правовые потребности экономики. Организация прогнозирования правовых потребностей экономики на основе соответствующих методик прогнозирования (в том числе и рассчитанных на долгосрочный период) позволит многие неприятности в экономике, а значит и в политико-социальной среде, предотвратить.

Использованная и рекомендуемая к самостоятельному изучению литература

Алексеев С.С. Собрание сочинений. М., изд-во «Статут», 2010;

Коуз Р. Природа фирмы // Фирма, рынок и право, пер. с англ. Б. Пинскера: в сб.: Теория фирмы /сост. В. М. Гальперин. – СПб.: Экономическая школа, 1995. Серия «Вехи экономической мысли»;

Макаров О.В. Соотношение права и государства, // Государство и право. – 1995,– № 5;

Малахов С. В защиту либерализма (к вопросу о равновесии трансакционных издержек и издержек коллективного действия) // Вопросы экономики. 1998. № 8;

Матузов Н.И., Малько А.В. Правовое стимулирование в условиях рыночных отношений // Государство и право. – 1995,– № 4;

Менар К. Экономика организаций. – М.: ИНФРА-М, 1996;

Норт Д. Институты, институциональные изменения и функционирование экономики. М., 1997;

Познер Р. Экономический анализ права, т 1. СПб, Экономическая школа, 2004;

Тамбовцев В.Л. Право и экономическая теория: Учебное пособие для вузов. – М.: Инфра-М, 2005;

Уильямсон О. Экономические институты капитализма: фирмы, рынки, отношенческая контрактация / пер. с англ. СПб., 1996;

Экономическая теория: Учебное пособие / Под ред. В.И. Видяпина. – М.: ИНФРА-М, 2005.

§ 5. Экономика как сфера и объект правового регулирования

В каждой стране создается свой, неповторимый экономический комплекс, состоящий из отраслей и сфер хозяйствования. Как правило, выделяются две основные сферы – материальное производство и нематериальная сфера. К первому можно отнести промышленность, сельское и лесное хозяйство, грузовой транспорт, связь (обслуживающая материальное производство), строительство, торговлю, общественное питание, информационно-вычислительное обслуживание, иные виды деятельности. Ко второму – ЖКХ, пассажирский транспорт, связь (обслуживающая непроизводственную сферу и население), социальный блок (здравоохранение, социальное обеспечение, образование, культуру и искусство, науку), спорт, физкультуру, кредитование, страхование, деятельность органов власти и управления.

В каждой из этих отраслей и сфер в той или иной мере осуществляется экономическая деятельность.

Экономическая деятельность является одним из важнейших предметов правового регулирования, поэтому правовые основы государственного регулирования экономической, в т. ч. предпринимательской деятельности, заложены в статье 8 Конституции Российской Федерации.

В развитии конституционных положений было принято большое количество законодательных актов, направленных на упорядочение правоотношений в сфере экономики: Гражданский кодекс Российской Федерации, федеральные законы «О лицензировании отдельных видов деятельности», «О государственном регулировании внешнеторговой деятельности», «О регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним», «О несостоятельности (банкротстве)» и другие.

Экономика как сфера правового регулирования имеет определенные формы госрегулирования.

Формы государственного регулирования экономической деятельности отличаются от государственного регулирования предпринимательской деятельности[42 - Предпринимательская деятельность является с одной стороны отдельным, ас другой – необходимым «звеном» в структуре экономической деятельности.]. Для государственного регулирования экономической деятельности чаще применяется программное планирование, бюджетное финансирование инновационной деятельности, бюджетное инвестирование и др. методы прямой заинтересованности хозяйствующих субъектов и реже – административные меры (установление прямого запрета и ограничения, вытекающие из разрешительных процедур и т. п.).

При государственном регулировании экономической деятельности государственное управление, с точки зрения права, можно рассматривать как государственное воздействие на деятельность хозяйствующих субъектов с целью обеспечения нормальных условий для функционирования рыночных механизмов, решения социальных и иных общегосударственных проблем. В этом смысле государственное управление является почти единственным «рычагом социального» управления. Государство в этом смысле регулирует правоотношения в сфере экономики в интересах неопределенного круга лиц, а именно, в интересах населения всего государства, в интересах всего народа.

Правовое регулирование в сфере российской экономики относится к федеральному уровню управления. Это объясняется тем, что нормы нашей системы права о государственном регулировании отношений в сфере экономики имеют конституционную основу, а, следовательно, должны быть общегосударственными. В регионах и на местном уровне федеральные нормы права могут детализироваться, конкретизироваться или дополняться, если для этого имеется соответствующая компетенция у органов власти и государственного (муниципального) управления.

Истоком государственного правового регулирования публичной экономики является административное право. Производные от административного права науки (финансовое, налоговое, таможенное, информационное и др.) развивают и детализируют нормы права, регулирующие отношения в той или иной области человеческой деятельности, касающейся экономики. Только в административном праве закладываются основы той части норм права, что имеют прямое отношение к субъектам государственного управления, наделяемым в установленном порядке соответствующей компетенцией. В связи с этим можно говорить о том, что публичное экономическое право является производным от административного права. В связи с этим предмет и метод публичного экономического права во многом схож с предметом и методом административного права, но имеются и различия.

Экономика, как сфера правового регулирования, нуждается в упорядочивании отношений и фактов. Определение объема и границ правового регулирования не должно, с одной стороны, тормозить развитие этой сферы, с другой – ограничивать экономическую свободу. В связи с этим, среди административистов долгие годы ведется полемика о предметах правового регулирования в сфере экономики.

В советской науке административного права есть раздел, посвященный государственному управлению экономикой. Со сменой государственного устройства в России методы управления сферой экономики изменились, в связи с чем, естественно, должны быть выработаны новые теоретически обоснованные концепции участия субъектов государственного управления в экономической деятельности. Пока споры продолжаются, практика правового регулирования данной сферы идет в двух направлениях:

– установление норм-принципов и общих норм о компетенции субъектов государственного управления;

– проведение экономических реформ и экспериментов на основе подзаконных правовых актов Президента России и Правительства России, органов исполнительной власти субъектов РФ.

Для того чтобы ориентироваться в этих направлениях, целесообразно различать методы государственного регулирования в экономике в целом (позитивное обязывание) и дозволение, запрещение.

Используются для этого, как правило, следующие схемы:

• «государство – органы государственного управления – общество»,

• «государство – предприниматель – общество».

В качестве регуляторов отношений по первой схеме применяются нормы права, устанавливающие порядок осуществления планирования, прогнозирования, формирования и исполнения бюджетов всех уровней, нормы о бюджетном инвестировании, о контроле за целевым и эффективным использованием бюджетных средств и средств внебюджетных фондов и т. д.

В качестве регуляторов отношений по схеме «государство – предприниматель – общество» могут применяться такие административно-правовые режимы как лицензирование, регистрация, разрешение, квотирование, аккредитация, экспертиза, экзамен, сертификация, стандартизация, конкурс, оценка, согласование и утверждение, аттестация[43 - Целями применения административно-правовых режимов для осуществления предпринимательской деятельности могут быть оценка способности лица, желающего осуществлять ту или иную разрешенную законом деятельность или выполнять определенные действия от имени государства; выполнение обязанности государства обеспечить защиту прав человека и гражданина, интересов потребителей; выполнение государственной обязанности по обеспечению безопасности общества в целом и населения в частности.].

Для осуществления государственного контроля по этой схеме создана разрешительная система, в которую входят уполномоченные органы, обладающие специальной компетенцией[44 - К уполномоченным органам могут относиться федеральные органы исполнительной власти, органы исполнительной власти субъектов РФ, органы мест самоуправления, некоммерческие организации, которым законодательством предоставлено право выполнять некоторые юридические действия от имени государства. Например, регистрацию договоров купли-продажи электроэнергии, нотариальные действия, обучение с последующей выдачей дипломов государственного образца об образовании и т. п.], и лица, получившие право совершать определенные действия от имени государства (либо выполняющие задачи, поставленные государством), а также организации, имеющие государственную аккредитацию с правом выдачи документов государственного образца о соответствующем уровне.

В разрешительную систему могут входить органы исполнительной власти, выдающие различного рода разрешения и органы, являющиеся как бы промежуточным звеном в разрешительной системе[45 - Ими являются, в основном, лица, проводящие предварительную экспертизу либо дающие заключение о целесообразности предоставления претенденту разрешения на право осуществлять определенный вид деятельности или действия. Такое лицо не является лицензирующим органом, но опосредовано участвует в процессе контроля документов на подачу заявки на получение лицензии (разрешения), иного вида разрешительной документации и, порой, от его одобрения либо отказа зависит, сможет ли заинтересованное лицо получить требуемое разрешение. Так, для решения вопроса о добыче драгоценных камней необходимо получить одобрение Межведомственной комиссии по защите государственной тайны о рассекречивании необходимой для добычи информации и т. д.].

Лица, входящие в состав разрешительной системы, условно именуются субъектами разрешительной системы. Они в своей деятельности должны руководствоваться установленными материальными и процессуальными нормами[46 - Материальные нормы содержатся в законодательстве о статусе, компетенции, правах и обязанностях субъектов разрешительной системы (различного рода Положениях о <…> министерстве, службе, инспекции). Процессуальные нормы содержатся, как правило, в административных, служебных и иных регламентах (оказания услуг, исполнения государственных функций, технических регламентах и пр.).]. Более того, все они участвуют в реализации государственной экономической политики.

Вследствие того, что в реализации государственной экономической политики, в обязательном порядке участвует орган власти или орган государственного (муниципального) управления, то можно говорить о том, что предметом публичного экономического права являются общественные отношения, возникающие, изменяющиеся и прекращающиеся в рамках реализации государственной политики в сфере экономики.

При этом объектами правового регулирования в сфере экономики являются:

– поведение людей, вступающих в общественные отношения, возникающие в этой сфере,

– общественные отношения (социальные связи, зависимости и разграничения), которые возникают между государством (его представителями) и органами управления, выступающими от имени государства, а также между ними и хозяйствующими субъектами, между хозяйствующими субъектами и иными лицами, участвующими в экономических отношениях, в т. ч. потребителями экономических благ.

В связи с этим нормами права устанавливаются:

– виды деятельности и перечень услуг, которые относятся к сфере экономики;

– круг потенциальных участников отношений, возникающих в сфере экономики;

– требования к участникам экономической и иной деятельности, осуществляемой в сфере экономики.

В качестве приемов юридического воздействия в публичном экономическом праве превалирует метод централизованного регулирования (метод субординации, основанный на отношениях «власти и подчинения»). Основной способ правового регулирования – разрешительный (запрещено все, кроме прямо дозволенного).