Единство и дифференциация в праве социального обеспечения. Монография

В науке трудового права высказано также и мнение о том, что к числу субъектов дифференциации правового регулирования труда следует относить не только законодателя, но и работодателя

, что также является проявлением специфики отраслевой дифференциации. Следовательно, в зависимости от отрасли права, в рамках которой она осуществляется, дифференциация правового регулирования может быть многоуровневой. Многоуровневость дифференциации правового регулирования в данном случае предполагает закрепление соответствующих нормативных положений в правовых актах Российской Федерации и ее субъектов, в актах муниципальных образований, а также в локальных актах организаций.

В-третьих, все определения понятия «дифференциация» содержат указания на критерии, с учетом которых она осуществляется. В приведенных примерах к их числу отнесены степень общественной опасности деяния, а также лицо, его совершившее.

Применимы ли изложенные выводы к иным отраслям, например к трудовому праву, которое является наиболее близким к праву социального обеспечения, поскольку названные отрасли имеют общие истоки и долгое время развивались вместе, сохраняя единство теоретических основ?

Опираясь на достижения науки трудового права, необходимо констатировать, что в этой отрасли ученые определяют дифференциацию по-разному. С. Л. Рабинович-Захарин указал, что «под дифференциацией в широком смысле слова можно понимать всякие различия и градации в нормах, зависящие от тех или иных условий»

. При этом он отмечал, что примеры такой дифференциации в трудовом праве чрезвычайно многочисленны, поскольку предполагают установление тех или иных норм «не для различных категорий работников, а для одних и тех же категорий работников в зависимости от определенных условий»

. Под дифференциацией в трудовом праве С. Л. Рабинович-Захарин понимал «такие различия в нормах трудового права для разных категорий работников, которые вытекают из характера и содержания трудовых отношений»

. И. О. Снигирева рассматривает дифференциацию трудового права как «различия в правовом регулировании трудовых отношений рабочих и служащих с учетом условий труда при выполнении основных для данной отрасли видов работ, общественного и экономического значения отрасли и особенностей характера некоторых видов работ»

. В. Н. Толкунова определяла дифференциацию трудового права как «обусловленное объективными устойчивыми факторами, а также общественной необходимостью различие в содержании норм трудового законодательства, конкретизирующих общие положения правового регулирования труда применительно к разным категориям работников или к одинаковым категориям работников, но находящихся в различных условиях труда»

. По мнению Л. Ю. Бугрова, наиболее удачной является дефиниция дифференциации трудового законодательства, сформулированная А. С. Пашковым, который рассматривал данное понятие как «различия в правовых нормах, обусловленные спецификой содержания, характера и условий труда рабочих и служащих»

.

В современных условиях научный поиск в данном направлении продолжается. Г. С. Скачкова характеризует дифференциацию норм трудового законодательства как «разграничение правовых норм на основе юридически значимых факторов в целях конкретизации общих положений трудового законодательства к отдельным категориям работников»

. Ф. Б. Штивельберг приходит к выводу, что «дифференциация трудового права – это обусловленное объективными обстоятельствами, обладающими устойчивыми признаками и требующими особого подхода к регулированию труда, законодательное разделение правовых норм на общие, регулирующие труд всех работников, и специальные, устанавливающие особенности правовой регламентации трудовых отношений некоторых категорий работников»

. М. В. Лушникова и А. М. Лушников указывают, что «дифференциация предполагает установление различий, исключений, предпочтений и ограничений в правовом регулировании трудовых отношений отдельных категорий работников. Сам термин “дифференциация” законодателем не применяется, но дифференциация в правовом регулировании трудовых отношений всегда была присуща трудовому праву»

. По мнению С. Ю. Головиной, «дифференциация предполагает установление норм специального назначения, имеющих ограниченную сферу действия, приспосабливающих общие правила к отдельным категориям работников»

.

Таких категорий работников достаточно много: они определены в разд. XII Трудового кодекса РФ, содержание которого в последние годы расширяется. Не так давно в его структуру были включены главы, регламентирующие труд дистанционных работников

; работников, занятых на подземных работах

; спортсменов и тренеров

.

Это позволяет продемонстрировать обуславливающую необходимость дифференциации специфику труда на примере одной из таких профессиональных групп. Так, О. А. Шевченко в своем диссертационном исследовании выделила факторы дифференциации в регулировании социально-трудовых отношений профессиональных спортсменов, определяющие особенности их труда. К ним, например, относятся: 1) существенный личностный фактор как следствие персонификации спортивного результата работника; 2) специфические особенности профессиональной деятельности (спортивного результата) профессионального спортсмена, проявляемые индивидуально или в составе коллектива (профессиональной спортивной команды, сборной команды); 3) специфика определения заработной платы в профессиональном спорте; 4) существенные риски ущерба здоровью профессионального спортсмена и ущерб его здоровью, систематически наносимый на протяжении всей его спортивной деятельности; 5) особенности перевода профессионального спортсмена на другую работу и др.

Согласно устоявшейся точке зрения, «дифференциация способствует единству трудового права, а единство создает условия для дифференциации правового регулирования труда», при этом данный тезис рассматривается как «подтверждение более общего философского положения о соотношении единичного, особенного и общего: единичное не существует без общего, а общее – без единичного, при известных условиях единичное переходит в особенное и общее»

.

Анализ приведенных позиций позволяет выявить признаки дифференциации норм трудового права, отмеченные в каждой из них в силу их значимости.

Во-первых, опираясь на лексическое значение слова «дифференциация», все исследователи указывают на то, что оно подразумевает какие-либо различия в регулировании труда отдельных категорий работников. При этом в науке советского трудового права исследователи подчеркивали прежде всего результат дифференциации (различия в правовом регулировании, различия в содержании норм), тогда как в современных работах, посвященных данной проблеме, дефиниции рассматриваемого понятия содержат упоминания и о самом установлении соответствующих норм. Таким образом, и в трудовом праве была выделена динамическая составляющая дифференциации, что сближает концепции дифференциации правового регулирования, сформулированные в различных отраслевых науках.

Во-вторых, признаком дифференциации в трудовом праве выступает то, что она производится на основании определенных критериев, которые признаются объективными и устойчивыми. Этот вывод, предопределяемый самой сущностью дифференциации, также объединяет отраслевые исследования в трудовом праве с концепциями, сформулированными в других науках.

В-третьих, в трудовом праве дифференциация подразумевает конкретизацию общих норм, распространяющихся на всех, кто работает по трудовому договору, для особой группы субъектов из их числа. При этом, как подчеркивает Н. В. Халдеева, «именно установление гарантий, обеспечивающих защиту трудовых прав, следует признавать целями дифференциации»

. Этот признак отличает дифференциацию правового регулирования трудовых отношений, поскольку проанализированные выше дефиниции, разработанные в иных отраслевых науках, подобного признака не содержат, так как он является специфичным для трудового права.

Несмотря на отраслевые особенности, есть основания утверждать, что дифференциация правового регулирования общественных отношений различной отраслевой принадлежности имеет общие начала, поэтому названные признаки – полностью или в части – применимы и к дифференциации отношений, составляющих предмет иных отраслей права, в том числе права социального обеспечения.

Дифференциация правового регулирования в праве социального обеспечения по-прежнему остается малоизученной

, хотя именно в этой отрасли она применяется наиболее широко. При этом работы, посвященные дифференциации правового регулирования в праве социального обеспечения, во многом производны от положений, сформулированных в науке трудового права.

Сущность дифференциации в социальном обеспечении в наиболее общем виде выражается в установлении особенностей предоставления гражданам общих видов социального обеспечения либо в установлении специальных социальных предоставлений, предназначенных определенным категориям граждан для наиболее эффективной защиты их от тех социальных рисков, которым они подвержены ввиду различных причин (в силу особенностей профессиональной деятельности, состояния здоровья, уровня дохода и т. д.). Это является основой использования дифференцированного подхода при осуществлении правового регулирования в указанной сфере для достижения единой, общей цели – обеспечения справедливости

при преодолении возникающих социально рисковых ситуаций. При этом «правовое регулирование должно осуществляться таким образом, чтобы увеличение количества различий не приводило к изменению качества социального обеспечения лишь для отдельных групп, образуя существенный разрыв в уровне обеспечения различных субъектов и нарушая принцип социальной справедливости»

.

Установление тех или иных социальных предоставлений как различных способов защиты от социальных рисков для разных категорий граждан осуществляется различными субъектами. Согласно ст. 72 Конституции Российской Федерации, социальная защита, включая социальное обеспечение, находятся в совместном ведении Российской Федерации и ее субъектов. Более подробно вопрос о разграничении полномочий федеральных и региональных органов государственной власти в указанной сфере регламентирован в законодательных актах, посвященных социальной защите различных категорий граждан (ветеранов, инвалидов, лиц, пострадавших от воздействия радиации, и т. д.), а также Федеральным законом от 6 октября 1999 г. № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации»

. Кроме того, в силу ч. 5 ст. 20 Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»

органы местного самоуправления вправе устанавливать за счет средств бюджета муниципального образования (за исключением финансовых средств, передаваемых местному бюджету на осуществление целевых расходов) дополнительные меры социальной поддержки и социальной помощи для отдельных категорий граждан вне зависимости от наличия в федеральных законах положений, устанавливающих указанное право.

Следующий признак дифференциации – ее осуществление относительно какого-либо определенного критерия – является общим как в правовой сфере, так и в иных областях. Значение категории «критерий дифференциации правового регулирования» для права социального обеспечения будет рассмотрено далее. Здесь лишь можно оговориться, что критерии дифференциации правового регулирования отношений по социальному обеспечению целесообразно понимать как научно обоснованную систему юридически значимых фактов, учитываемых в процессе упорядочения соответствующих общественных отношений, с целью достижения наиболее полной компенсации социального риска посредством учета особенностей его реализации применительно к определенной категории граждан.

Такой признак дифференциации в трудовом праве, как установление тех или иных специальных норм для отдельных категорий работников, применим в правовом регулировании социально-обеспечительных отношений с определенной корректировкой, поскольку они охватывают все население, что существенно отличает их от трудовых отношений, к числу субъектов которых относятся лишь лица, заключившие трудовой договор.

В ст. 39 Конституции Российской Федерации, как уже отмечалось, провозглашена всеобщность права на социальное обеспечение, что предполагает закрепление социальных предоставлений для тех или иных категорий граждан как с учетом особенностей осуществляемого ими труда (в том числе в прошлом)

, так и независимо от этого обстоятельства, на основе других факторов. Однако каких-либо универсальных норм, закрепляющих социальные предоставления и распространяющихся на всех без исключения лиц, нуждающихся в социальной защите, в законодательстве нет.

Это можно пояснить на примере. Так, каждый имеет право на отдых, при этом продолжительность рабочего и служебного времени граждан, реализовавших свое право на труд в несамостоятельной форме, как правило, совпадает. Общая продолжительность еженедельного служебного времени военнослужащих, проходящих военную службу по контракту, по общему правилу не должна превышать нормальную продолжительность еженедельного рабочего времени (п. 1 ст. 11 Федерального закона от 27 мая 1998 г. № 76-ФЗ «О статусе военнослужащих»

(далее – Закон о статусе военнослужащих)), а нормальная продолжительность служебного времени для сотрудника органов внутренних дел не может превышать 40 ч в неделю (ч. 2 ст. 53 Федерального закона от 30 ноября 2011 г. № 342-ФЗ «О службе в органах внутренних дел Российской Федерации и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации»

(далее – Закон о службе в ОВД)). Аналогичные нормы содержатся в правовых актах, регламентирующих службу в органах по контролю за оборотом наркотических средств и психотропных веществ, службу в таможенных органах, государственную гражданскую службу. Следовательно, и гражданам, работающим по трудовому договору, и государственным служащим в течение недели предоставлено право на отдых в равном объеме. Вместе с тем есть категории лиц, для которых предусмотрена меньшая продолжительность рабочего (служебного) времени в течение недели, вследствие чего время отдыха для них увеличивается. Таким образом, применительно к данным гражданам осуществляется дифференциация правового регулирования.

В отношении социального обеспечения ситуация складывается иным образом. Так, в Российской Федерации каждый гражданин имеет право на пенсию, что не закреплено прямо, но вытекает из законодательства о пенсионном обеспечении. Вместе с тем лица, работавшие по трудовому договору, как и самозанятые, охватываются системой обязательного пенсионного страхования. Федеральные государственные служащие, участники Великой Отечественной войны, граждане, награжденные знаком «Жителю блокадного Ленинграда», лица, пострадавшие от аварии на Чернобыльской АЭС, граждане из числа космонавтов и работников летно-испытательного состава получают пенсию по государственному социальному обеспечению с учетом их трудовой деятельности, имеющихся у них заслуг и иных значимых факторов. Нетрудоспособные также получают пенсию по государственному пенсионному обеспечению, но основания и условия ее получения различаются уже в зависимости от их возраста и состояния здоровья.

Одинаковых, точнее, применяемых по общему правилу, условий пенсионного обеспечения для всех перечисленных граждан законодательством не предусмотрено. Даже назначение социальной пенсии предполагает дифференцированный подход.

Следует отметить, что этим обуславливается и наличие специальных видов социального обеспечения, устанавливаемых для отдельных категорий граждан, что, в свою очередь, можно считать проявлением дифференциации в праве социального обеспечения.

От особенностей правового статуса граждан зависит, в рамках какой из организационно-правовых форм социального обеспечения, действие каждой из которых распространяется на различные группы лиц, имеющие между собой определенное сходство, человек сможет получать соответствующие предоставления, обеспечивающие защиту от социальных рисков. Именно специфика социального риска лежит в основе дифференциации правового регулирования отношений по социальному обеспечению граждан. Это можно проиллюстрировать на примере социального обеспечения военнослужащих.

Так как военная служба по контракту представляет собой форму реализации права на труд, социально-экономический риск (риск утраты трудового дохода) распространяется и на военнослужащих, однако при этом он имеет значительную специфику.

Во-первых, военная служба – вид трудовой деятельности, связанный с опасностью для жизни и здоровья осуществляющих его граждан, что обусловлено особым характером обязанностей военной службы, предусмотренных п. 2 ст. 1 Закона о статусе военнослужащих. Согласно указанной норме на военнослужащих возлагаются обязанности по подготовке к вооруженной защите и вооруженная защита Российской Федерации, которые связаны с необходимостью беспрекословного выполнения поставленных задач в любых условиях, в том числе с риском для жизни. Целью создания Вооруженных сил Российской Федерации провозглашается оборона, под которой понимается система политических, экономических, военных, социальных, правовых и иных мер по подготовке к вооруженной защите и вооруженная защита Российской Федерации, целостности и неприкосновенности ее территории (ст. 1 Федерального закона от 31 мая 1996 г. № 61-ФЗ «Об обороне»