Партнерство государства и частного бизнеса в инновационной экономике России

Используя трактовку М. Благуа[10 - Гринберг Р.С., Рубинштейн А.Я. Основания смешанной экономики. Экономическая социодннамнка. М., 2008. С. 135], можно выделить два свойства общественных благ:

1) Неисключаемость в потреблении: если блага доступны хотя бы одному индивиду, то они должны быть доступны всем;

2) Несоперничество: потребление благ одним индивидом не должно препятствовать потреблению их другими индивидами.

Только непосредственное участие государственных ресурсов в производстве общественных благ позволяет в полном объеме наделять их свойствами неисключаемости и несоперничества. Нужно отметить, что в следствие действия принципа максимизации полезности, частный бизнес не способен принять на себя исключительные полномочия по производству общественных благ. Именно в этой ситуации одним из немногих решений может стать использование различных форм государственно-частного партнерства.

С точки зрения теории при изучении государственного и частного секторов важным будет заострить внимание на терминологии. В России в научном и деловом обороте используется термин «государственно-частное партнерство». В дословном переводе с английского на первый взгляд термин Public Private Partnership более корректно трактовать как общественно-частное или публично-частное партнерство. Но в данном случае допустимо сослаться на мнение С.В. Грицая[11 - Грицай С.В. Использование механизма частно-государственного партнерства для повышения эффективности деятельности промышленных предприятий/Диссертация на соискание ученой степени кандидата экономических наук. М., 2006. С. 13], указывающего на противопоставление «public» и «private» в классической политэкономии. Он обращает внимание, что «public» включает в себя все, что не относится к частному: государственную, муниципальную, местную власть; общественные организации, – то есть представляющее общество. У русскоязычного читателя буквальный перевод «public» как «общественный», «публичный» создает отличные от понятия «государственный» ассоциации. Термин «частный» более прост в восприятии и ассоциируется с партнером, инвестирующим финансовые и иные ресурсы, товары и услуги, заинтересованным в получении прибыли. Таким образом, в русскоязычном обороте не нашло применения более уместное с точки зрения чистого перевода определение «общественно-частное партнерство», и используется термин «государственно-частное партнерство».

В связи со сложившимся традиционным употреблением понятия «государственно-частное партнерство» в дальнейшем в данной работе будет употребляться именно это словосочетание, так как в нем более емко раскрывается сущность природы связи частного и общественного секторов. Так же не следует исключать в форме ГЧП необходимость участия помимо государственных и частных партнеров также институтов гражданского общества для становления модели смешанной экономики.

Возвращаясь к теоретическим изысканиям в вопросе рассмотрения сотрудничества общественного и частного секторов, ордолибералы также признавали необходимость внедрения и развития ГЧП как формы интеграции. Один из основателей немецкого ордолиберализма Вальтер Ойкен описывал взаимодействие государства и индивидуумов таким образом: «Построение общества должно происходить снизу вверх. То, что могут сами сделать отдельные люди или их группы, они должны делать по своей инициативе с максимальной отдачей. А государство должно вмешиваться только там, где никак нельзя обойтись без его помощи»[12 - Euken W. Grundstze der Wirtschaftspolitik, Munchen,1990, S. 348.]. В первую очередь вмешательство государства необходимо в сферу производства общественных благ, так как принципы производства в частном секторе идут вразрез с выделенными свойствами общественных благ. Хотя не следует забывать о том, что со временем может произойти трансформация их свойств.

Итогом исследования и анализа теоретических предпосылок создания ГЧП как следствия интеграции общественного и частного секторов можно выделить следующие утверждения.

Первое – это то, что в результате ретроспективного анализа работ ученых различных экономических теорий, таких как кейнсианство, монетаризм, новый институционализм, ордолиберализм, выявлена неизбежность применения различных способов взаимодействия государственного и частного сектора, одним из которых является государственно-частное партнерство, как равноправное сотрудничество сторон.

Второе – это нерешенность до настоящего момента проблемы установления границ вмешательства государства в экономику, хотя большинство экономистов едины во мнении о невмешательстве государства в сферу ценообразования и ограничения конкуренции.

Третье – это то, что необходимость воздействия государства на экономику проявляется в сфере стимулирования инвестиционной деятельности, а одной из форм такого стимулирования является привлечение частного сектора к участию в создании общественных благ.

Четвертое – необходимость ГЧП проявляется в первую очередь при неполучении индивидуумами или их образованиями краткосрочных преимуществ при развитии какого-либо направления деятельности.

Пятое – ГЧП должно создаваться с целью последующей максимизации индивидуальной полезности потребителей полученной от ГЧП продукции.

Шестое – то, что основным стимулом для создания и развития формы ГЧП должна быть неразрешимость социально-экономических проблем только ресурсами и инструментами, используемыми частным сектором. Однако не следует упускать из виду, что обязанностью государства остается необходимость использования потенциала частного бизнеса в деле повышения конкурентоспособности страны на мировой арене и реализации общегосударственных программ.

Седьмое – социально-экономические условия современного мира требуют уточнения ресурсного инструментария государства для участия в государственно-частном партнерстве. Это финансовые ресурсы, механизмы налогового стимулирования, методы вложения активов, организационные преференции и так далее. Также необходимость утверждения механизма изменения правомочий собственности, наличия в государстве эффективной правовой системы, участия гражданского общества при обсуждении проектов.

1.4. Государственно-частное партнерство с позиции современной экономической мысли

С 2004 года в России начался активный процесс создания реальных условий для развития государственно-частных партнерств. В октябре 2004 года Правительством Российской Федерации было проведено заседание по вопросу создания ГЧП на транспорте. На повестке заседания стоял вопрос необходимости использования ГЧП в российской транспортной отрасли. «Необходимость использования государственно-частного партнерства связана с невозможностью профинансировать в полном объеме транспортные проекты из средств федерального бюджета»[13 - Лакшина Е. Дураков мало, дорог много. Кабинет министров задумался над государственно-частным партнерством//Российская газета. – 2004. – 8 октября. – №3599.], – было отмечено кабинетом министров. Вопрос обеспечения высоких темпов развития транспортной инфраструктуры в непростых экономических, политических и социальных условиях, в которых находилась на тот период Россия, явился основным толчком к пониманию необходимости формирования ГЧП, активно используемого в развитых странах.

Можно выделить 3 этапа социально-экономических преобразований в России за прошедшие 20 лет.

1) 1989 – 1998 гг., за которые был осуществлен комплекс реформ по переходу страны от командной экономики к рыночной. Самым важным результатом реформ стало формирование института частной собственности, также был заложен фундамент формирования базовых экономических институтов.

Последствия реформ данного периода неоднозначны. В связи с отсутствием ясной стратегии и четкого руководства преобразованиями в стране было допущено много ошибок и перекосов, последствия которых наблюдаются по сей день.

Российские экономисты ставят достаточно жесткие оценки этому периоду:

«Отделение государства от экономики, во многом волюнтаристское и ущербное для стратегического положения страны, оказалась большой системной ошибкой. В обществе фактически изжита ложная философия, будто чем «меньше государства», тем лучше. Но не изжиты пока последствия, причиненные прежней деструктивной политикой»[14 - Спицын А. Интеграция и модернизация экономики//Экономист. – 2006. – №5. – С.З.], – отмечает академик РАЕН А.Т.Спицын.

«От вершин прогресса нас отделил вклинившийся этап компрадорской реакции. Из-за реакционных реформ частный капитал захватил командные высоты экономики и стал господствовать над общегосударственным. Промышленный капитал попал в зависимость от сырьевого, олигархического и подчиненного иностранному»[15 - Губанов С. Рост без развития и его пределы//Экономист. – 2006. – №4. – С.29.], – еще более критичный отзыв Сергея Губанова, известного российского ученого и главного редактора журнала "Экономист".

2) 1999 – 2004 гг., годы начала роста российской экономики. В этот период улеглась паника и азарт 90-х, и исполнительная власть наконец-то получила возможность направить ресурсы на решение стратегических задач. Формы и методы привлечения инвестиций для развития экономики стали одним из таких приоритетных вопросов. Трудности этого периода заключались главным образом в отсутствии единого мнения по вопросу положения государства в экономике.

Еще в начале 2005 г. экономист, ректор Академии народного хозяйства при правительстве РФ Владимир Мау оценивал существующую экономическую ситуацию: «в современной российской экономике существуют и фундаментальные препятствия для практической реализации дирижистских идей: во-первых, характерные для нынешнего этапа технологического развития крайне ограниченные возможности прогнозирования отраслевых и структурных приоритетов; во-вторых, недостаточное развитие политических и правовых институтов; в-третьих, отсутствие доверия между всеми участниками хозяйственной жизни – домохозяйствами, фирмами и государством»[16 - May В. Экономическая политика в 2004 году: поиск модели консолидации роста//Вопросы Экономики. – 2005.-№1.-С.21.].

3) 2004 – 2008 гг. Эти годы можно назвать периодом упущенных возможностей, когда на фоне экономического подъема второго периода в стране так и остались неразвитыми экономические институты, меры прямого государственного вмешательства в экономику показали свою крайнюю неэффективность, не был налажен экономический диалог между государственным и частным сектором, человеческий капитал не был приумножен вследствие его недофинансирования.

«Собственность и власть, бизнес и государство, будучи теснейшим образом связаны между собой, составляют ключевые институты современного общества. Их нельзя представлять ни как вечных антагонистов или непримиримых противников, ни тем более, как единый организм, где нет противоречий и конфликтов»[17 - Шамхалов Ф.Н. Метаморфозы взаимоотношений собственности и власти / Вестник Института экономики Российской Академии наук. – 2008 – №4. С.29.], – отмечал доктор экономических наук, заслуженный деятель науки РФ Ф.И. Шамхалов. Утверждение Шамхалова тесно перекликается с выводами Р. Коуза, который на основании анализа механизма финансового обеспечения маячной службы в Англии заключил, что даже услуги маяков могут быть спонсированы частными предпринимателями.

Завершение третьего этапа российских социально-экономических реформ пришлось на период мирового экономического кризиса, который без сомнения является системным. Его последствия тяжелым грузом легли в том числе и на плечи России, что и ознаменовало собой в 2008 г. переход российской экономики на следующий этап своего развития. Однако современное состояние нашего государства и, в частности, перспективы ГЧП будут освещены в последующих разделах работы.

Нельзя забывать, что государственные цели в экономике и цели бизнеса кардинально отличаются друг от друга, т.к. бизнес всегда ориентирован в первую очередь на достижение максимального финансового результата, в то время как перед обществом стоят иные задачи. М. Ролл и А. Вербек, ученые из брюссельского университета, высказывают аналогичную мысль о том, что интерес частных компаний в прямых доходах и затратах не может обеспечить социально-экономические эффекты. Все это подтверждает важность принятия государством на себя функции направления развития ГЧП.

Старший вице-президент «Росбанка», доктор экономических наук М.В. Ершов считает, что политика государства в деле развития экономики призвана «во-первых, обеспечивать разумный баланс между высокоэффективными отраслями, «локомотивами» экономического роста и менее эффективными сферами, без развития которых, однако, и первые не могут полностью реализовать свой потенциал. Во-вторых, – формировать «несущие конструкции», необходимые для нормального функционирования народного хозяйства в целом. Причем здесь важны также экономические и геополитические аспекты, проблемы обеспечения безопасности страны и ее суверенитета»[18 - Ершов M. О формировании приоритетов промышленной политики и механизмах их реализации // Российский экономический журнал. – 2006. – №1. – С.4.].

То есть целью государства должна являться гармонизация отношений частного и общественного секторов, результатом чего должен быть экономический баланс, позволяющий объединенными усилиями строить прочный фундамент национального хозяйства, не взирая на возможные противоречия и конфликты сторон. Следует помнить, и ранее это уже было доказано, что государство и бизнес не могут существовать друг без друга, и ГЧП является одним из основных инструментов достижения этой государственной цели.

Тут же В.Г. Варнавский предостерегает, что «в соединении государства (в лице его различных субъектов) и бизнеса в одном союзе проявляется противоречие между обслуживанием общественных интересов и обеспечением прибыли. Каким образом партнерства разрешают это противоречие, как оно влияет на социально-экономические отношения в стране, регионе, городе, какие социально-экономические последствия ожидают общество в результате передачи частному сектору видов производств и услуг, традиционно относящихся к сферам государственной деятельности, зависит от зрелости гражданского общества, силы государства, развитости общественных институтов, контроля за деятельностью госаппарата, прозрачности самой партнерской деятельности»[19 - Варнавский В.Г. Концессионный механизм партнерства государства и частного сектора М., 2008. С 21.].

Таким образом, ошибки в применении формата ГЧП повлекут за собой деструктивные явления в экономике, отражающиеся в росте коррупции, смещении приоритетов партнерств в сторону максимизации прибыли, нарушении принципов честной конкуренции за счет усиления части бизнеса государством. Подобный риск существует не только в России, но и во всех развитых странах.

Что же представляет собой экономическое содержание ГЧП?

С позиции институционалистов И.Е. Левитин дает следующее определение термина ГЧП: «Специфика взаимоотношений между государством и частным бизнесом в рамках государственно-частного партнерства (ГЧП) состоит в том, что партнерские отношения реализуются путем перераспределения правомочий собственности. При этом в отличие от приватизации как формы возмездной передачи государственной собственности в собственность юридических и физических лиц, в партнерствах право собственности за государством сохраняется. Однако в рамках государственной собственности происходят существенные институциональные преобразования, позволяющие расширять участие частного бизнеса в выполнении части экономических, организационных, управленческих и иных функций. Оставаясь собственником, государство при этом сохраняет за собой и определенную степень хозяйственной активности»[20 - Левитин И.Е. Государственно-частное партнерство в механизмах оценки инновационного потенциала развития объектов транспортной инфраструктуры / Диссертация на соискание ученой степени кандидата экономических наук. М., 2008. С. 14-15.].

Путем обозначения двух разнополюсных состояний государственной собственности: единоличное государственное владение и приватизация либо возмездная передача собственности физическим и юридическим лицам, – И.Е. Левитин указывает[21 - А. Зельднер также указывает на то, что «специфика взаимоотношений между государством и частным бизнесом в рамках ГЧП состоит в том, что партнерские отношения осуществляются за счет перераспределения правомочий собственности» (Зельднер Л. «Концептуальные подходы к функционированию ГЧП в условиях кризиса и после его завершения / Государственно-частное партнерство в условиях кризиса». Материалы научно-практической конференции. М., 2009. С.21-22).] на наличие институциональной трансформации прав собственности. Выделим этот момент, однако обратим взгляд на отсутствие конкретики в определении уровня государственной активности в распоряжении принадлежащим ему имуществом.

Подходы континентальной и англосаксонской правовых традиций уместно упомянуть в разговоре о правомочиях собственности.

Континентальная традиция в интерпретации Р.И. Капелюшникова описывает право собственности как совокупность прав пользования вещью, извлечения из нее дохода, изменения физической формы и субстанции вещи и передачи всех этих правомочий другим лицам различными способами.

Англосаксонская модель правомочий собственности описывается английским юристом А. Оноре[22 - Институциональная экономика: новая институциональная экономическая теория: Под общей ред. д.э.н., проф. А.А. Аузана. М., 2008. С.48-49.] как совокупность прав на владение, т.е. защищенная возможность физически контролировать вещь; пользование, т.е. извлечение выгоды из вещей, обладающих непосредственной либо косвенной полезностью; управление – решение о порядке и способе использования вещи и определение круга лиц и условий, на которых они осуществляют использование вещи; доход, т.е. получение прибыли от непосредственного использования вещи либо от использования ее другими индивидами; капитал – возможность осуществлять дарение, продажу, изменять форму или уничтожать объект собственности; безопасность или иммунитет от экспроприации, в том числе и на доходы от использования вещью даже при условии компенсационной системы; передачу вещи по наследству; бессрочность правомочий; запрет вредного использования – установлено с целью предотвратить нарушение правомочий иных собственников на иные объекты при «вредном» использовании вещи; ответственность в виде взыскания, т.е. вещь может быть отчуждена как компенсация долга собственника; конечные права.

Возвращаясь к определению ГЧП, данному Левитиным И.Е., встает вопрос отсутствия понимания, перераспределение каких правомочий собственности имел в виду ученый.

Рассмотрим еще одно определение ГЧП, которое дают эксперты Международного центра социально-экономических исследований «Леонтьевский центр». Их трактовка предельно обобщена. ГЧП по определению, установленному «Леонтьевским центром», гласит, что государственно-частное партнерство – это «объединение материальных и нематериальных ресурсов общества (государства или местного самоуправления) и частного сектора (частных компаний) на долговременной и взаимовыгодной основе для создания общественных благ (благоустройство и развитие территорий, развитие инженерной и социальной инфраструктуры) или оказания общественных услуг (в области образования, здравоохранения, социальной защиты и т.д.)»[23 - Государственно-частное партнерство при реализации стратегических планов: практика и рекомендации. – СПб., 2007. С.5.].

Обобщенность данной формулировки не дает представления о таких аспектах ГЧП, как различие между лизингом и государственным (муниципальным) заказом на поставку продукции, выполнение работ, услуг; роль ГЧП в сфере науки и инноваций.

Большинство формулировок определения ГЧП, предлагаемых на данный момент российскими учеными грешат установление жестко прописанных границ использования форм государственно-частного партнерства, таких как развитие социальной сферы, реализация общественно значимых проектов и программ в отраслях промышленности и НИОКР, создание инфраструктуры и прочее. Возникает логичное предположение, что с разработкой и реализацией новых форм и методов ГЧП, большинство определений станут слишком узкими и будут подлежать пересмотрению.

Следующее определение, уже с точки зрения риск-менеджмента, дает П.В. Савранский: «Государственно-частное партнерство является партнерством, в котором государство и частный сектор совместно реализуют общественно значимые проекты, основываясь на соглашении о распределении задач и рисков. Концепция ГЧП предусматривает, что оба сектора сотрудничают с целью строительства и содержания объектов и оказания общественных услуг. По сути, это институциональный и организационный альянс между государством и бизнесом, создаваемый на определенный срок для осуществления конкретного проекта и прекращающий свое существование после его реализации»[24 - Савранский П.В. Государственно-частное партнерство в реализации перспективных направлений инновационного развития экономики России/Диссертация на соискание ученой степени кандидата экономических наук. Краснодар, 2007. С.47.].

Такая трактовка ГЧП логична с позиции управления рисками, однако ее узость заключается уже в том, что сроки создания ГЧП часто не ограничены конкретной датой или событием и могут носить бессрочный характер. Примером бессрочного способа может стать такая форма государственно-частного партнерства, как акционирование при условии сохранения доли акций в собственности государства или долевое участие частных инвестиций в уставном капитале государственных предприятий[25 - Дробышевская Л.Н. Концептуальные основания инновационно-инвестиционной политики в условиях трансформации хозяйственной системы. Краснодар, 2008. 260 с.].

Последней, важной точкой зрения, с которой так же необходимо дать определение ГЧП в данной работе, являются правовые позиции. Здесь сообразно привести определение ГЧП, сформулированное М.В. Влисовым: «Государственно-частное партнерство – это правовой механизм согласования интересов и обеспечения равноправия государства и бизнеса в рамках реализации экономических проектов, направленных на достижение целей государственного управления»[26 - Вилисов М.В. Государственно-частное партнерство: политико-правовой аспект / Власть. – 2007: – №7 – С.28.]. В целом определение Вилисова можно принять, однако упоминаемое равноправие государственного и частного секторов слишком расплывчато. Такие партнеры находятся в разных «весовых категориях», поэтому равноправие требует жесткой юридической фиксации.

Автор приводит собственную формулировку термина государственно-частного партнерства. По его мнению ГЧП – это комплекс организационных, экономических, юридических и социальных отношений, реализуемых между государственным и частным партнерами, реализация которой базируется на механизме трансформации правомочий собственности и юридически закрепленных интересов в целях осуществления эффективного государственного управления и максимизации прибыли от коммерческой деятельности.

Наиболее важными аспектами собственного определения автор считает следующее:

1) 

ГЧП – это система отношений, в которых возможна трансформация правомочий собственности. Под правомочиями собственности автор в первую очередь подразумевает права управления и на доход, так как права владения, распоряжения и пользования уже достаточно четко сформулированы и мало поддаются изменению во времени.