Муниципальное управление. Планирование, собственность, компетенция

– Третий признак, названный A. M. Омаровым, является универсальным. Он характерен и в современных условиях для понятия муниципального управления.

– Четвертый признак – это плановая деятельность, для осуществления которой необходимы три вида планирования: социально-экономическое, финансовое, организационное в их связи и взаимообусловленности. Сегодня такие виды планирования применяются в городских округах, муниципальных районах и городах.

– Деятельность осуществляется в пределах компетенции, установленной нормативными правовыми актами. Субъекты местного самоуправления обладают определенным набором компетенции, которая разграничена по видам муниципальных образований и между субъектами муниципальных правоотношений.

– Деятельность обусловлена процессом подготовки, принятия, исполнения решений и подведением итогов, формулированием выводов и предложений.

– Деятельность имеет волевой целенаправленный характер (благосостояние жителей) и основывается на материальной и организационной основах. Аристотель писал, что «благо везде и повсюду зависит от соблюдения двух условий: 1) правильного установления конечной цели всякого рода деятельности и 2) отыскания соответственных средств, ведущих к конечной цели»[20 - Аристотель. Политика. М., 1911. С. 330.].

– Эта деятельность ограничена пределами муниципального образования.

Конечно же, это не бесспорное определение и признаки, характеризующие его, могут быть и другие. Однако общие признаки здесь очевидны[21 - См.: Постовой Н. В. Понятие и основы осуществления управления муниципальной собственностью // Управление муниципальным образованием: организационно-правовой и финансово-экономический аспекты. М.: Юриспруденция, 2011. С. 63, 64.].

Относительно точности дефиниций и их признаков можно было бы повторить слова, высказанные Гегелем в «Науке логики» по поводу антиномий Канта: «…ни одно из этих определений, взятое отдельно, не истинно, а истинно лишь их единство. Таково истинно диалектическое рассмотрение их, так же как их истинный результат». В. И. Ленин, комментируя эту мысль, отметил, что это истинная диалектика[22 - См.: Ленин В. И. Полн. собр. соч. Т. 29. С. 106.].

Особенность признаков в управлении муниципальным образованием состоит в деятельности, осуществляемой непосредственно жителями муниципального образования. То есть управляющая подсистема, субъект управления, целенаправленно воздействует на управляемую систему, объект управления, с тем, чтобы привести его к достижению поставленной цели[23 - См.: Постовой Н. В. Там же. С. 58.].

Для успешного управления муниципальным образованием субъекты правоотношений должны обладать следующими свойствами:

а) уметь ставить цели, принимать решения и определять средства для достижения целей;

б) быть способными к прогнозированию и планированию своей деятельности, обладать достаточной компетенцией, соответствующей материально-финансовой базой;

в) обладать способностью формировать качественный состав органов местного самоуправления;

г) подводить итоги деятельности и вырабатывать выводы и рекомендации для совершенствования управления.

К самостоятельным признакам муниципального управления можно отнести также саму его природу. Оно основано изначально на местном самоуправлении, которое является первичным видом публичной власти, сформировавшейся в условиях фактической жизни по воле человека.

Помимо этого оно имеет свое собственное определение понятия, основанное на местном самоуправлении.

Таким образом, под признаками муниципального управления следует понимать совокупность элементов, характеризующих это управление как единую систему, обладающую отличительными особенностями, характеризующимися наличием собственных субъектов отношений, форм и способов деятельности, самостоятельностью или относительностью материально-финансовой основы.

1.3. Виды управления.

В научной литературе имеются на этот счет различные точки зрения. В советский период иногда было принято говорить о трех сферах общественной жизни, являющихся объектами деятельности аппарата государственного управления: экономической, социально-культурной, административно-политической[24 - См.: Государственное управление в СССР в условиях научно-технической революции. М., 1978. С. 36.]. То есть отмечалось только три вида управления с привязкой к сферам.

А. К. Белых в своем научном труде «Управление и самоуправление. Социалистическое управление: сущность и перспективы развития» утверждает, что существует пять основных видов управления[25 - Белых А. К. Управление и самоуправление. Социалистическое управление: сущность и перспективы развития. Л., 1972. С. 17.]: а) обществом в целом; б) экономическое управление; в) социальное управление; г) политическое управление; д) …духовно-идеологическое управление[26 - Там же.].

Г. И. Петров склоняется в своем заключении к трем видам управления, классифицируя их по сферам деятельности:

1) социально-экономическая сфера (народное хозяйство);

2) социально-культурная сфера (народное образование, культура, искусство и т. д.);

3) социально-политическая (охрана общественного порядка, оборона страны).

Если использовать ранее приведенную мысль Гегеля о дефинициях, то можно заметить, что все точки зрения имеют право на существование – это закон диалектики.

Анализируя их, можно сделать вывод, что управление муниципальным образованием имеет почти те же самые виды и основывается на сферах, отнесенных к системе местного самоуправления как местной публичной власти, осуществляемой в форме непосредственной и представительной демократии.

Местная публичная власть основывается на базисных и надстроечных отношениях. А управленческие отношения – это система базисных и надстроечных отношений.

Определяя содержание отношений управления, В. Г. Афанасьев заметил: «Все управленческие отношения объективны, прежде всего, потому, что порождаются в конечном счете способом производства, экономическим базисом общества. В то же время все управленческие отношения субъективны, поскольку они суть отношения людей, человеческие отношения, складывающиеся в процессе управления, все они в той или иной мере проходят через сознание людей»[27 - Афанасьев В. Г. Человек в управлении обществом. М., 1977. С. 262.]. Таким образом, управленческие отношения содержат как базисные, так и надстроечные элементы. Не являются исключением и отношения, складывающиеся в системе местного самоуправления. В Конституции РФ и Федеральном законе № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»[28 - СЗ РФ. 2003. № 40. Ст. 3822.] установлены и базисные и надстроечные группы отношений. В них закреплена и финансово-экономическая основа, и организационная основа (органы МСУ и должностные лица) и социальная основа – граждане, осуществляющие управление и создающие материальную основу. Как видно, элементы одной системы, базис и надстройка, тесно связаны и взаимообусловлены.

Все виды управления тесно взаимосвязаны между собой, равно как и основы местного самоуправления, представляющие собой группы взаимосвязанных отношений[29 - См.: Омаров A. M. Социальное управление. М., Мысль. 1980. С. 13.].

Не может быть отдельно взятого на территории муниципального образования экономического или социального управления уже в силу того, что экономические отношения составляют основу других отношений.

Группы отношений социальной сферы, в том числе и в системе местного самоуправления, могут быть классифицированы по-разному.

1. Первый, самый широкий аспект, охватывает всю совокупность общественных отношений: экономические, социально-политические, духовные, семейно-бытовые.

2. Второй, самый узкий, включает отношения между людьми, их коллективами как носителями различных видов труда, различных трудовых функций.

3. Третий охватывает отношения между различными социальными общностями (нациями, классами, трудовыми коллективами, семьями)[30 - См.: Омаров A. M. Там же.].

Кроме того, в системе местного самоуправления можно классифицировать виды управления по предметам ведения (вопросам местного значения) и по способам.

По предметам ведения можно различать экономическую, социально-культурную и организационно-правовую группы. Экономическая группа включает развитие реального сектора, налоги, финансы и т. д. Социально-культурная – образование, культуру, искусство и т. д. Организационно-правовая включает органы местного самоуправления, должностных лиц, их деятельность, а также нормативные акты, содержащие функции и компетенцию указанных субъектов.

По способам в управлении можно выделить три вида: познания, управления и предметной деятельности[31 - См.: Государственное управление в СССР в условиях научно-технической революции. С. 30.].

Таким образом, виды управления муниципальным образованием можно классифицировать на основе сфер деятельности (предметов ведения) или, как их называют, вопросов местного значения.

§ 2. Принципы управления муниципальным образованием

Под принципами управления муниципальным образованием следует понимать основополагающие начала осуществления местной публичной власти.

Согласно Конституции РФ и Федеральному закону № 131-ФЗ представляется возможным сформулировать следующие принципы:

1. Народовластия. Жители муниципального образования, являющиеся источником муниципальной власти, осуществляют эту власть путем управления. Например, вопросы местного значения могут быть решены при проведении местного референдума, инициируемого гражданами, проживающими в пределах муниципального образования. Такое правило установлено в ч. 3 ст. 22 Федерального закона № 131-ФЗ.

В населенных пунктах с численностью менее 100 человек-избирателей власть и управление осуществляются на сходах граждан (ст. 25 этого же закона).

2. Принцип самостоятельности органов местного самоуправления при осуществлении власти и управления. Согласно ст. 12 Конституции РФ органы местного самоуправления не входят в структуру органов государственной власти и осуществляют управление самостоятельно.

3. Принцип взаимодействия органов местного самоуправления с органами государственной власти. Он закреплен в главе 8 Конституции РФ. Органы государственной власти по согласованию с органами местного самоуправления могут передавать последним государственные полномочия. В Федеральном законе № 131-ФЗ, а также в законах субъектов РФ о местном самоуправлении предусмотрен такой механизм передачи полномочий. Как правило, полномочия передаются от субъектов РФ муниципальным районам и городским округам. По данным субъектов РФ на 1 ноября 2007 года, субъектами РФ передано муниципальным районам и городским округам 785 государственных полномочий.

4. Принцип коллегиального осуществления власти населением и представительными органами, в пределах их компетенции. Органы местного самоуправления отдельных муниципальных образований организуют жителей для принятия решений на референдумах. Так, в Вологодской области в 2008 году в 105 муниципальных образованиях состоялось голосование граждан по вопросам территориальной организации местного самоуправления. В частности, за укрупнение поселений из 66 до 23. В этой же области 1 марта 2009 года состоялось голосование по объединению муниципальных образований в 62 сельских поселения. В результате стало 21 из 62[32 - См.: Информация Министерства регионального развития РФ «Предварительные итоги переходного периода реализации Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ» 2011 г. № 22502-РП/06».].

Как видно, важнейшие задачи решаются и органами местного самоуправления, и населением – совместными усилиями.

5. Принцип единоначалия осуществления управления исполнительно-распорядительным органом местного самоуправления. Очевидно, что в системе муниципальной власти и управления наблюдается сочетание коллегиальности и единоначалия. Это вытекает из сочетания форм непосредственной и представительной демократии в системе местного самоуправления, а также соотношения исполнительных и представительных органов.

6. Принципы гласности и законности являются также основополагающими в управлении муниципальным образованием. Эти принципы закреплены в Федеральном законе № 131-ФЗ, в Федеральном законе «О муниципальной службе в Российской Федерации»[33 - СЗ РФ. 2007. № 10. Ст. 1152.]. Все органы и должностные лица при осуществлении власти и управления должны соблюдать нормативные акты. Принцип гласности в управлении на практике проявляется в том, например, что представительные и исполнительно-распорядительные органы вынесли на публичные слушания 50 тыс. вопросов в 2007 году. Всего было проведено в этом году 20256 публичных слушаний. При этом по проектам планов и программ – 3750, по проекту бюджета – 14870 слушаний и т. д.[34 - См.: Постовой Н. В. Проблемы компетенции в системе местного самоуправления и пути их – решения. М.: Юриспруденция, 2009. С. 31.]

7. Принцип взаимодействия с общественными объединениями и гражданами. В связи с многопартийностью и наличием множества различных других общественных организаций и движений в российском обществе органы местного самоуправления, должностные лица по природе своей обязаны взаимодействовать со всеми этими субъектами отношений при проведении выборов, референдумов, собраний, конференций, при выработке стратегических для территории решений. Это способствует единению органов власти и людей, снижает уровень социальной напряженности, устраняет разрыв между властью и населением.