Новое законодательство об охране труда

Закрепление в названной статье основных направлений государственной политики в области охраны труда – это законодательное определение проблем, которые надлежит постоянно решать государственным органам власти, органам местного самоуправления в соответствии с их компетенцией и работодателям на соответствующем уровне исходя из конкретной ситуации в этой области, а также путей и методов их решения. По мере необходимости основные направления государственной политики изменяются и дополняются, в связи с чем содержание статьи обновляется. В частности, ст. 210 ТК РФ дополнена такими направлениями, как проведение государственной экспертизы условий труда; установление порядка проведения аттестации рабочих мест по условиям труда и порядка подтверждения соответствия организации работ по охране труда государственным нормативным требованиям охраны труда; осуществление профилактики несчастных случаев и повреждения здоровья работников.

При этом следует отметить, что если необходимость проведения государственной экспертизы условий труда и аттестации рабочих мест по условиям труда и подтверждения соответствия организации работ по охране труда государственным нормативным требованиям охраны труда в качестве обязанности работодателя предусматривалась (ст. 212 ТК РФ), то как направление государственной политики необходимость осуществления указанных действий признано законодательством труда впервые. Также впервые в качестве одного из направлений государственной политики в области охраны труда предусмотрена необходимость профилактики несчастных случаев и повреждения здоровья работников на производстве. Реализация этого направления явится эффективным способом сбережения жизни и здоровья работающего населения.

Функции по выработке государственной политики в сфере условий и охраны труда возложены на Минздравсоцразвития России. Для осуществления этих функций оно наделено соответствующими полномочиями, в частности может вносить в Правительство РФ проекты федеральных законов, нормативных правовых актов Президента РФ и проекты других документов, по которым требуется решение Правительства, а также проводить анализ реализации государственной политики в указанной сфере[8 - Пункты 1, 5.1, 5.4 Положения о Министерстве здравоохранения и социального развития РФ, утв. постановлением Правительства РФ от 30 июня 2004 г. № 321 // СЗ РФ. 2004. № 28. Ст. 2898; № 44. Ст. 4359.].

Одним из механизмов выработки государственной социальной политики является всероссийский мониторинг социально-трудовой сферы – система непрерывного наблюдения за фактическим положением дел в социально-трудовой сфере, в том числе в области условий и охраны труда, для своевременного выявления и системного анализа происходящих в ней изменений, предупреждения негативных тенденций, а также для краткосрочного прогнозирования развития важнейших процессов в этой сфере.

Мониторинг проводится Минздравсоцразвития России и Росстатом совместно с другими федеральными органами исполнительной власти[9 - См. Положение о всероссийском мониторинге социально-трудовой сферы, утв. постановлением Правительства РФ от 22 марта 1995 г. № 291 // СЗ РФ. 1995. № 13. Ст. 1151.].

Сведения о естественном приросте (убыли) населения; об удельном весе работников, занятых во вредных и опасных условиях труда, в том числе женщин; о производственном травматизме, в том числе со смертельным исходом; об основных видах профессиональных заболеваний относятся к основным социально-экономическим показателям мониторинга качества и уровня жизни населения.

Результаты мониторинга доводятся до сведения Правительства РФ и Российской трехсторонней комиссии по регулированию социально-трудовых отношений и используются ими для разработки мер по улучшению условий и охраны труда.

На Минздравсоцразвития России возложены также функция по формированию банка данных утвержденных нормативных правовых актов, содержащих государственные нормативные требования охраны труда[10 - См. пункт 6 постановления Правительства РФ от 22 мая 2000 г. № 399 «О нормативных правовых актах, содержащих государственные нормативные требования охраны труда» // СЗ РФ. 2000. № 22. Ст. 2314.], и обеспечение функционирования единой информационной системы охраны труда для использования указанной информации при выработке и реализации государственной политики в области охраны труда и при других обстоятельствах, касающихся улучшения условий и охраны труда.

Под информационной системой понимается организационно упорядоченная совокупность документов (массивов документов) и информационных технологий, в том числе с использованием средств вычислительной техники и связи, реализующих информационные процессы (процессы сбора, обработки, накопления, хранения, поиска и распространения информации)[11 - См. статью 2 Федерального закона от 20 февраля 1995 г № 24-ФЗ «Об информации, информатизации и защите информации» // СЗ РФ. 1995. № 8. Ст. 609.].

Данная информационная система функционирует на базе петербургского Института промышленной безопасности, охраны труда и социального партнерства как Интернет-портал – Российская информационная система охраны труда (РИСОТ). Информационные ресурсы системы включают правовую информацию по охране труда (федеральные законы, технические регламенты, национальные стандарты, правила безопасности, типовые инструкции по охране труда, СНиПы и СанПиНы, методические рекомендации и другие акты), а также региональное законодательство об охране труда, научно-техническую информацию, информацию по обмену опытом в сфере охраны труда и т. д.

Содержащаяся в РИСОТ информация может использоваться федеральными органами исполнительной власти, органами исполнительной власти субъектов РФ, органами местного самоуправления, работодателями и физическими лицами.

В формировании государственной политики в области охраны труда могут принимать участие законодательные (представительные) органы субъектов Российской Федерации, поскольку они согласно ст. 104 Конституции Российской Федерации наделены правом законодательной инициативы и вправе вносить в Государственную Думу соответствующие законопроекты.

Определение направлений государственной политики в области охраны труда осуществляется при участии профессиональных союзов. Такое участие выражается в том, что в соответствии с п.1 ст. 11 Федерального закона от 12 января 1996 г. № 10-ФЗ «О профессиональных союзах, их правах и гарантиях деятельности»[12 - СЗ РФ. 1996. № 3. Ст. 148.] проекты законодательных актов, затрагивающих социально-трудовые права работников, рассматриваются федеральными органами государственной власти с учетом предложений общероссийских профсоюзов и их объединений.

Проекты нормативных правовых актов, затрагивающих социально-трудовые права работников, рассматриваются и принимаются органами исполнительной власти, органами местного самоуправления с учетом мнения соответствующих профсоюзов.

Профсоюзы вправе выступать с предложениями о принятии соответствующими органами государственной власти законов и иных нормативных правовых актов, касающихся социально-трудовой сферы.

В формировании государственной политики в области охраны может принимать участие также Российская трехсторонняя комиссия по регулированию социально-трудовых отношений, которая состоит из представителей общероссийских объединений профессиональных союзов, общероссийских объединений работодателей, Правительства РФ, образующих соответствующие стороны этой Комиссии.

Основными задачами Комиссии помимо ведения коллективных переговоров и подготовки проекта генерального соглашения между названными сторонами являются проведение консультаций по вопросам, связанным с разработкой проектов федеральных законов и иных нормативных правовых актов Российской Федерации в области социально-трудовых отношений, федеральных программ в сфере труда и занятости населения и др.

Комиссия вправе:

проводить с федеральными органами государственной власти в согласованном с ними порядке консультации по вопросам, связанным с разработкой и реализацией социально-экономической политики;

разрабатывать и вносить в федеральные органы государственной власти в согласованном с ними порядке предложения о принятии федеральных законов и иных нормативных правовых актов Российской Федерации в области социально-трудовых отношений;

принимать по согласованию с Правительством РФ участие в подготовке разрабатываемых им проектов федеральных законов и иных нормативных правовых актов Российской Федерации в области социально-трудовых отношений, а по согласованию с комитетами и комиссиями палат Федерального Собрания Российской Федерации – в предварительном рассмотрении ими законопроектов и подготовке их к рассмотрению Государственной Думой[13 - См. статьи 3 и 4 Федерального закона от 1 мая 1999 г. № 92-ФЗ «О Российской трехсторонней комиссии по регулированию социально-трудовых отношений» // СЗ РФ. 1999. № 18. Ст. 2218.].

На территориальном уровне могут образовываться трехсторонние комиссии по регулированию социально-трудовых отношений, деятельность которых осуществляется в соответствии с законами субъектов Российской Федерации, положениями об этих комиссиях, утверждаемыми представительными органами местного самоуправления.

На отраслевом (межотраслевом) уровне могут образовываться отраслевые (межотраслевые) комиссии по регулированию социально-трудовых отношений. Отраслевые (межотраслевые) комиссии могут образовываться как на федеральном, так и на межрегиональном, региональном, территориальном уровнях социального партнерства.

Внося в соответствующие органы государственной власти рациональные предложения по вопросам создания условий для сохранения жизни и здоровья работающего населения, названные комиссии могут оказывать влияние на формирование государственной политики в области охраны труда.

Федеральным законом от 30 июня 2006 г. № 90-ФЗ в Трудовой кодекс внесена новая статья (35.1 ТК РФ), которая подчеркивает важную роль трехсторонних комиссий в регулировании социально-трудовых отношений.

В целях согласования интересов работников (их представителей), работодателей (их представителей) и государства по вопросам регулирования социально-трудовых отношений и связанных с ними экономических отношений, говорится в данной статье, федеральные органы государственной власти, органы государственной власти субъектов Российской Федерации и органы местного самоуправления обязаны обеспечивать условия для участия соответствующих комиссий по регулированию социально-трудовых отношений (в случаях, когда такие комиссии на соответствующем уровне социального партнерства не образованы, – соответствующих профсоюзов (объединений профсоюзов) и объединений работодателей) в разработке и (или) обсуждении проектов законодательных и иных нормативных правовых актов, программ социально-экономического развития, других актов органов государственной власти и органов местного самоуправления в сфере труда в порядке, установленном Трудовым кодексом, другими федеральными законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации, законами и иными нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации, нормативными правовыми актами органов местного самоуправления, соглашениями.

Проекты законодательных актов, нормативных правовых и иных актов органов исполнительной власти и органов местного самоуправления в сфере труда, а также документы и материалы, необходимые для их обсуждения, направляются на рассмотрение в соответствующие комиссии по регулированию социально-трудовых отношений (соответствующим профсоюзам (объединениям профсоюзов) и объединениям работодателей) федеральными органами государственной власти, органами государственной власти субъектов Российской Федерации или органами местного самоуправления, принимающими указанные акты.

Решения соответствующих комиссий по регулированию социально-трудовых отношений или мнения их сторон (заключения соответствующих профсоюзов (объединений профсоюзов) и объединений работодателей) по направленным им проектам законодательных актов, нормативных правовых и иных актов органов исполнительной власти и органов местного самоуправления подлежат обязательному рассмотрению федеральными органами государственной власти, органами государственной власти субъектов Российской Федерации или органами местного самоуправления, принимающими указанные акты.

Организация реализации социальной политики является полномочием Правительства РФ (ст. 13, 16, 18 Закона «О Правительстве Российской Федерации»)[14 - В связи с полномочиями Правительства РФ по формированию федеральных целевых программ следует отметить, что последняя Федеральная целевая программа улучшения условий труда с финансированием из федерального бюджета и бюджета Фонда социального страхования РФ утверждалась в 1997 г (см. постановление Правительства РФ от 10 ноября 1997 г. № 1409 «О Федеральной целевой программе охраны труда на 1998–2000 годы» // СЗ РФ. 1997. № 46. Ст. 5317.]. Проводя единую государственную социальную политику, Правительство РФ обеспечивает создание условий для реализации гражданами своих трудовых прав и права на охрану здоровья, на благоприятную окружающую среду, санитарно-эпидемиологическое и экологическое благополучие. Одним из направлений указанной деятельности является формирование федеральных целевых программ, включая программы по улучшению условий и охраны труда, и обеспечение их выполнения.

Важная роль в реализации основных направлений государственной политики в области охраны труда принадлежит Минздравсоцразвития России. Будучи федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке государственной политики в области охраны труда, Минздравсоцразвития России обеспечивает и ее реализацию исходя из предоставленных ему полномочий, в том числе путем внесения в Правительство РФ проектов нормативных правовых актов и принятия нормативных правовых актов[15 - См. пункт 2.1 Типового регламента о взаимодействии федеральных органов исполнительной власти, утв. постановлением Правительства РФ от 19 января 2005 г. № 30 // СЗ РФ. 2005. № 4. Ст. 305.], проводит анализ процесса реализации этой политики[16 - См. пункт 5.4 Положения о Министерстве здравоохранения и социального развития Российской Федерации.]. Кроме того, Минздравсоцразвития России совместно с Росстатом и Рострудом с участием заинтересованных федеральных органов исполнительной власти должен готовить и ежегодно предоставлять Правительству РФ доклад о реализации государственной политики в области условий и охраны труда[17 - См. пункт 83 Раздел V Плана мероприятий Правительства РФ по реализации Генерального соглашения между общероссийскими объединениями профсоюзов, общероссийскими объединениями работодателей и Правительством Российской Федерации на 2005–2007 гг., утв. распоряжением Правительства РФ от 17 октября 2005 г. № 1712-р // СЗ РФ. 2005. № 43. Ст. 4449.].

Другие органы исполнительной власти принимают участие в реализации государственной политики в области охраны труда в соответствии с их полномочиями.

Реализация основных направлений государственной политики на территориях субъектов Российской Федерации осуществляется органами государственной власти субъектов Российской Федерации в соответствии с их законодательством (конституциями, уставами, отдельными законами, другими нормативными правовыми актами).

Одним из способов решения указанной проблемы являются разработка и утверждение территориальных программ по улучшению условий и охраны труда. Например, Программой по улучшению условий и охраны труда в Оренбургской области на 2006–2008 гг., утв. Законом Оренбургской области от 25 ноября 2005 г. № 2720/490111-03, предусмотрено, что основными задачами Программы являются: реализация основных направлений государственной политики в области охраны труда; обеспечение здоровых и безопасных условий труда в организациях; предупреждение производственного травматизма и профессиональных заболеваний. Для решения поставленных задач Программой определены главные направления деятельности в области охраны труда и конкретные мероприятия, требующие осуществления в пределах каждого направления, а также предусмотрены источники финансирования Программы.

Порядок взаимодействия федеральных органов государственной власти с законодательными (представительными) и исполнительными органами государственной власти субъектов Российской Федерации основывается на Конституции РФ и регулируется федеральными законами, конституциями (уставами), законами и иными нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации (Преамбула Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации»). Например, порядок согласованного функционирования и взаимодействия Правительства РФ и других органов государственной власти Российской Федерации и органов государственной власти субъектов Российской Федерации регулируется Федеральным конституционным законом от 17 декабря 1997 г. № 2-ФКЗ «О Правительстве Российской Федерации». Так, в соответствии с ч. 2 ст. 43 этого Закона Правительство РФ в пределах своих полномочий в целях обеспечения сочетания интересов Российской Федерации и субъектов Российской Федерации в сфере осуществления исполнительной власти координирует деятельность органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации.

Реализация основных направлений государственной политики в области охраны труда обеспечивается также согласованными действиями органов государственной власти Российской Федерации, органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления, работодателей, объединений работодателей, а также профессиональных союзов, их объединений и иных уполномоченных работниками представительных органов по вопросам охраны труда (ч. 2 ст. 210 ТК РФ).

Примером таких согласованных действий можно считать заключение Генерального соглашения между общероссийскими объединениями профсоюзов, общероссийскими объединениями работодателей и Правительством РФ на 2005–2007 гг. от 29 декабря 2004 г.[18 - Бюллетень трудового и социального законодательства РФ. 2005. № 3. С. 46.], которым защита трудовых прав и охрана труда работников, промышленная и экологическая безопасность признаны в качестве одного из приоритетных направлений сотрудничества сторон Соглашения. Стороны приняли на себя обязательства: определить меры, в том числе по разработке и принятию нормативных правовых актов, с целью совершенствования механизма реализации норм Трудового кодекса по вопросам обеспечения безопасных условий и охраны труда; сформировать систему и методологию технического регулирования в части разработки и применения требований к продукции и процессам производства, безопасным для труда, здоровья и жизни работников; разработать предложения по внесению изменений в законодательство, направленные на совершенствование системы установленных законодательством компенсаций за особые условия труда на основе проведения аттестации рабочих мест по условиям труда, а также на повышение заинтересованности работодателей в проведении мероприятий по охране труда и здоровья работников и усиление ответственности работодателей за необеспечение надлежащих условий труда и работников – за несоблюдение правил безопасности труда; совершенствовать налоговую политику, призванную стимулировать работодателя к проведению мер по повышению эффективности производственной среды и внедрению современных безопасных производственных технологий; совершенствовать систему компенсаций за неблагоприятные условия труда; совершенствовать систему аттестации рабочих мест по условиям труда; разработать предложения по совершенствованию государственной экспертизы условий труда и сертификации работ по охране труда и т. д.

Содержание указанных обязательств, взятых на себя сторонами Генерального соглашения, свидетельствует о том, что их реализация ложится в основном на Правительство РФ, поскольку требует законодательного решения многих из затрагиваемых вопросов. Об этом свидетельствуют также конкретные меры, включенные в разд. V Плана мероприятий Правительства РФ по реализации названного Генерального соглашения с указанием федеральных органов исполнительной власти, ответственных за реализацию соответствующих пунктов Плана мероприятий и сроки исполнения, утв. распоряжением Правительства РФ от 17 октября 2005 г. № 1712-р.

В данном разделе предусмотрена необходимость разработки проекта постановления Правительства РФ о правилах частичного финансирования предупредительных мер, направленных на снижение производственного травматизма и профессиональной заболеваемости; предложений по совершенствованию налоговой политики, направленной на стимулирование работодателей к проведению мероприятий по улучшению производственной среды и внедрению современных безопасных технологий; предложения по совершенствованию системы государственной экспертизы сертификации работ по охране труда и осуществления других мер, определяющих направления деятельности государственных органов Российской Федерации в сфере охраны труда.

Помимо указанного Генерального соглашения в соответствии со ст. 45 ТК РФ в зависимости от сферы регулируемых социально-трудовых отношений могут заключаться межрегиональные, региональные, отраслевые (межотраслевые), территориальные и иные соглашения, предусматривающие меры по улучшению условий охраны труда. В этих соглашениях закрепляются соответственно общие принципы регулирования социально-трудовых отношений и связанных с ними экономических отношений на уровне двух и более субъектов Российской Федерации или на уровне одного субъекта Российской Федерации либо общие условия предоставления гарантий, компенсаций и льгот работникам отрасли на федеральном, межрегиональном, территориальном уровнях социального партнерства. Причем упомянутые виды отраслевых соглашений закрепляют, как правило, более конкретные обязательства работодателей по улучшению условий и охраны труда и устанавливают для работников более высокий уровень гарантий и компенсаций, чем предусмотрено законодательством.

Так, разделом «Охрана труда, здоровья» регионального отраслевого соглашения между Агентством лесного хозяйства по Саратовской области и Саратовской областной организацией профсоюзов работников лесных отраслей на 2004–2006 гг. финансирование мероприятий по улучшению условий и охраны труда предусматривалось в размере не менее 5 % (вместо не менее 2 %, установленных ч. 3 ст. 26 ТК РФ) от сумм затрат, выделяемых на ведение лесного хозяйства. Работникам, пострадавшим от несчастных случаев и профессиональных заболеваний, при стойкой утрате трудоспособности, а в случае гибели работника на производстве – членам семьи погибшего предусмотрена выплата единовременных пособий сверх установленных законодательством. В целях создания необходимых условий для выполнения доверенными лицами (уполномоченными) по охране труда общественных обязанностей по контролю за соблюдением работодателями требований охраны труда работодатели приняли на себя обязательство обеспечивать их нормативно-технической документацией, методической литературой, средствами связи, предоставлять оплачиваемое время (не менее двух часов в неделю) для осуществления контрольной деятельности и т. д.

В Преамбуле Соглашения указывается, что положения Соглашения обязательны для применения при заключении коллективных договоров, трудовых договоров, при разрешении трудовых споров и споров о возмещении вреда, причиненного работнику трудовым увечьем и иным повреждением здоровья при исполнении трудовых обязанностей, что при отсутствии в организации коллективного договора Соглашение имеет прямое действие в этой организации.

Согласованные действия работодателя и работников по реализации государственной политики в области охраны труда на уровне предприятия складываются в ходе коллективных переговоров и закрепляются коллективным договором – правовым актом, регулирующим социально-трудовые отношения (в том числе отношения по охране труда) в организации или у индивидуального предпринимателя, заключаемым работниками и работодателем в лице их представителей.

В коллективных договорах закрепляются, как правило, конкретные мероприятия, направленные на реализацию предусмотренных законодательством гарантий, обеспечивающим работникам безопасные условия труда, предусматриваются размер средств на финансирование этих мероприятий, сроки их осуществления, а также дополнительные, сверх установленных законодательством, гарантии права работников на труд в условиях, отвечающих требованиям охраны труда, включая дополнительные компенсации за работу во вредных условиях.

При подготовке проекта коллективного договора можно использовать Примерный образец коллективного договора, разработанный в соответствии с постановлением Исполкома ФНПР от 28 января 2002 г. № 1–3 «О плане мероприятий ФНПР в связи с принятием Трудового кодекса РФ и планом подготовки материалов к заседанию Исполкома ФНПР по вопросу «Об организации и проведении единой переговорной компании»[19 - См. Приложение к Комментарию к Трудовому кодексу. М.: Профиздат. 2006. С. 959.].

§ 3. Государственное управление охраной труда

Как было указано, государственное управление охраной труда является одним из основных направлений государственной политики в области охраны труда.

Государственное управление охраной труда – это особый вид управленческой деятельности органов государственной власти и управления, наделенных законодательством властными полномочиями по обеспечению безопасных условий и охраны труда работников в установленных для них сферах деятельности. В силу таких полномочий воля указанных органов, выраженная в нормативных правовых актах, предписаниях, разрешениях и т. д., является обязательной для объектов управления – подчиненных государственных органов, органов местного самоуправления, их должностных лиц, юридических лиц, граждан.

Особым видом управленческой деятельности в сфере охраны труда является также деятельность государственных органов по контролю и надзору за соблюдением юридическими и физическими лицами требований охраны труда, включая действия по пресечению фактов нарушения требований охраны труда и применению предусмотренных законодательством мер ограничительного, предупредительного и профилактического характера, направленных на недопущение и (или) ликвидацию последствий нарушений юридическими лицами и гражданами требований охраны труда в установленной сфере деятельности.

Государственные органы, на которые возложены функции управления охраной труда, определены ст. 216 ТК РФ. В соответствии с ч. 1 данной статьи государственное управление охраной труда осуществляется прежде всего Правительством РФ непосредственно или по его поручению федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке государственной политики и по нормативно-правовому регулированию в сфере труда, а также другими федеральными органами исполнительной власти в пределах их полномочий.

Правительство РФ, будучи органом государственной власти, осуществляет исполнительную власть Российской Федерации, регулирует отношения в социально-экономической сфере, а значит, и в области охраны труда; формирует федеральные целевые программы и обеспечивает их реализацию; принимает меры по обеспечению условий для реализации трудовых прав граждан; руководит работой федеральных министерств и иных федеральных органов исполнительной власти и контролирует их деятельность; утверждает положения о федеральных министерствах и иных федеральных органах исполнительной власти; определяет порядок взаимодействия и согласованного функционирования Правительства РФ и других органов государственной власти Российской Федерации и органов государственной власти субъектов Российской Федерации и др. (ст. 12, 13, 16, 44 Закона «О Правительстве Российской Федерации).