СССР, Россия и мировой порядок. 70 лет служения Отечеству

С министерством иностранных дел до 1945 г. я не сталкивался. Дипломатическую форму впервые увидел на профессоре А. П. Павлове, читавшем нам лекции в институте (он работал также и в МИД СССР). Форма с погонами (введенная для советских дипломатов в 1943 г.) очень понравилась студентам – выглядела она очень импозантно[1 - Для дипломатических представителей СССР за границей форма была введена Указом Президиума Верховного Совета СССР от 9 мая 1943 г., для всех дипломатических работников – Указом Президиума Верховного Совета СССР от 28 мая 1943 г.].

Во время учебы в институте я больше интересовался уголовным правом, был на практике в прокуратуре, суде, хотел пойти после окончания института в прокуратуру. Но получилось иначе: меня направили в систему МИД РСФСР – министерство союзной республики.

Моя работа на дипломатической ниве началась, когда война в Европе уже закончилась (Германия подписала акт капитуляции 9 мая 1945 г.). Заканчивалась она и на Дальнем Востоке (Япония подписала акт капитуляции 3 сентября 1945 г.). Началось подведение итогов Второй мировой войны, создание нового послевоенного мироустройства, нового мирового порядка.

Вместо Лиги Наций, действовавшей между двумя мировыми войнами, была создана ООН, Устав которой был принят 26 июня 1945 г. на конференции в Сан-Франциско (вступил в силу 24 октября 1945 г.). СССР активно участвовал в процессе образования ООН. Кроме того, перед ним стояла задача – обеспечить безопасность своих западных границ, создать вдоль них полосу дружественных государств, что исключило бы вооруженное нападение на СССР (имеются в виду Финляндия, Польша, Чехословакия, Венгрия, Румыния, Болгария). При этом учитывался негативный довоенный опыт, когда западные рубежи СССР граничили с государствами, воевавшими против него. Помимо этого, перед СССР стояла задача – развивать всесторонние отношения с теми странами, с которыми отношений до войны не было, а также с теми, отношения с которыми возникли уже после войны. Но главной задачей было создание нового мирового правопорядка на основе нового послевоенного международного права, поскольку довоенный мировой порядок был несправедливым по отношению к нашей стране. Созданный на основе Версальской системы после Первой мировой войны, он обеспечивал интересы Франции и Великобритании, не учитывал интересы других народов и не соответствовал интересам СССР. А наше государство, внеся решающий вклад в победу во Второй мировой войне, имело право и возможность для создания нового послевоенного мирового правопорядка.

Реализация задач, стоявших перед СССР в то время, вела к расширению политических и дипломатических отношений. К тому же появление ООН и ряда других международных организаций (численностью более 300) требовало увеличения подразделений МИД, создания новых дипломатических представительств, увеличения численности сотрудников.

Поскольку я начал работать в МИД РСФСР, скажу несколько слов о союзных министерствах иностранных дел, в частности о РСФСР и об отношениях союзных республик с федерацией.

МИД РСФСР был создан как республиканское министерство в соответствии с законом, принятым Верховным Советом СССР 1 февраля 1944 г. Он внес изменения в Конституцию СССР, предоставив союзным республикам право вступать в непосредственные отношения с другими государствами, поддерживать с ними связи и заключать соглашения, обмениваться дипломатическими и консульскими представительствами. Это было сделано в первую очередь исходя из политики, проводимой СССР для укрепления его позиций в ООН, о создании которой в это время велись переговоры. СССР добивался, чтобы членами данной организации были не только Советский Союз, но и входящие в него республики или по крайней мере некоторые из них, чего удалось добиться в конечном счете только для Украины и Белоруссии. В то же время расширение полномочий союзных республик было положительным явлением[2 - Сборник законов СССР и указов Президиума Верховного совета СССР, 1938–1967, М.: Известия, 1968. 896 с.], открывало дополнительные возможности для расширения международных связей нашей страны. Наряду с этим ведущие позиции федерации сохранялись, потому что в законе было сказано, что общий порядок взаимоотношений союзных республик с иностранными государствами устанавливают федеральные органы СССР[3 - Эти функции выполнял МИД СССР, превращенный в союзно-республиканское министерство.]. Вот пример разумного распределения прав между федерацией и входящими в нее частями.

Я проработал в МИД РСФСР полтора года и воочию наблюдал, как осуществлялось разумное, позитивное сотрудничество МИД России с союзным министерством! Позднее, работая в МИД СССР представителем СССР при международных организациях в Вене (а в них входили также УССР и БССР), я всегда стремился учитывать их интересы. Об этом нам надо помнить и сейчас.

В начале моей трудовой деятельности в МИД РСФСР меня направили в политический отдел министерства. Должность, на которую меня назначили, именовалась “референт” – первая ступенька в дипломатической служебной лестнице. Политический отдел занимался всеми вопросами, касающимися отношений РСФСР с другими странами и международными организациями, а также развитием связей между городами России и других стран. Отдел тесно сотрудничал с соответствующими отделами МИД СССР. Кроме политического в МИД РСФСР были протокольный отдел, отдел кадров и некоторые другие вспомогательные подразделения.

Работало в министерстве около 40 человек – в то время еще только шел процесс его формирования. Министром был А. Н. Лаврентьев, опытный дипломат; заведующим политическим отделом – посол А. М. Александров. Последний одновременно являлся руководителем советских делегаций, занимавшихся демаркацией советско-польской и советско-финляндской границ, поэтому часто отсутствовал. Его заместитель и практически руководитель отдела – А. С. Шубников, ученый, – до работы в МИД занимался научной деятельностью. Это был высокообразованный человек с широким кругозором, знавший несколько иностранных языков. Большинство сотрудников отдела были дипломаты, переведенные из МИД СССР, а часть – демобилизованные из армии офицеры, бывшие политические работники. Из молодежи были только я и О. Н. Прудков, только что окончивший юридический факультет МГУ (в 1945 г. выпускников из МГИМО, созданного во время войны для подготовки дипломатических кадров, еще не было).

Через несколько дней после начала работы меня вызвали к министру иностранных дел. По правде говоря, я был удивлен таким вызовом, но немедленно явился к нему. Министр долго со мной беседовал (перед этим, конечно, ознакомившись с моим личным делом), интересовался моими знаниями в области международных отношений, внешней политики СССР, деятельности ООН, международного права, целым рядом других подробностей. Беседа проходила в очень благожелательном духе, носила буквально отеческий характер. У меня сложилось впечатление, что мой собеседник в целом удовлетворен моими знаниями, особенно международного права. Министр, отметив, что знания английского языка у меня недостаточные, рекомендовал активно его изучать; он также посоветовал поступить заочно в Дипломатическую школу МИД (ныне – Дипакадемия), так как сейчас в МИД РСФСР оперативной работы не так много, поэтому у меня будет достаточно времени для учебы.

Что касается работы в политическом отделе, то я должен был изучать политику Великобритании, особенно в отношении ООН, с учетом того, что ее бывшие доминионы – Австралия и Новая Зеландия – стали членами данной организации. При этом министр иностранных дел отметил, что мы продолжаем добиваться принятия РСФСР в ООН, поэтому данные о позиции Великобритании ему пригодятся на 1-й сессии Генеральной Ассамблеи ООН, открывающейся в начале 1946 г. (позднее он войдет в состав делегации СССР на эту сессию). Министр также поручил мне заниматься проблемой Курильских островов, обосновывать наши права на них с точки зрения международного права, поскольку этот вопрос возникнет при разработке мирного договора с Японией, а Курильские острова войдут в состав РСФСР (с тех пор я всю жизнь занимаюсь этой проблемой).

На следующий день министр иностранных дел провел аналогичную беседу и с О. Прудковым. Эти беседы произвели на нас очень хорошее впечатление, и мы, следуя рекомендациям министра, поступили в Высшую дипломатическую школу МИД (заочно).

Так я начал работать в МИД и приступил к освоению дипломатии, о которой, несмотря на различные доступные источники информации, имеются самые разные, порой противоречивые и очень спорные представления. Так что же такое дипломатия? Хотя о ней написано немало, я изложу свои соображения, опираясь на более чем 70-летний опыт работы в сфере международных отношений, из которых свыше 40 лет провел на дипломатической работе, занимая самые различные посты, участвуя в самых различных мероприятиях.

Среди многих определений дипломатии имеется такое, с которым нельзя согласиться: дипломатия – это умение вести переговоры. Умение вести переговоры – это один из методов осуществления дипломатии, а их множество: к примеру, односторонние заявления государства, различные декларации и т. п. Но не это суть дипломатии, она в другом. Дипломатия – это основное средство осуществления внешней политики государства мирным путем. На протяжении всей истории человечества война тоже являлась законным средством осуществления внешней политики. Послевоенное международное право запретило войну. Ныне называть ее законным средством осуществления внешней политики так же недопустимо, как и именовать законным грабеж имущества, что является преступлением.

Иногда утверждают, что цель дипломатии – поддержание мира. С этим также нельзя согласиться. Если цель государства, его внешней политики – развязывание войны, то цель его дипломатии – подготовка к войне: поиск союзников в войне, противодействие созданию коалиции противников и т. п. В тех же случаях, когда между государствами существуют нормальные мирные отношения, дипломатия должна поддерживать такие отношения, предотвращать, устранять, разрешать разногласия, противоречия, споры.

В то время, когда я только начинал работать в МИД, международно-правовым документом, определявшим задачи и правила деятельности дипломатических служб, были решения Венского конгресса 1815 г. Позднее, в 1961 г. была разработана Венская конвенция о дипломатических сношениях, которая и стала определять все аспекты деятельности дипломатических служб.

Задачи дипломатии многообразны. Если их перечислять, получится длинный список: изучение положения в других странах (политического, экономического и иных аспектов), защита интересов своего государства, его граждан, находящихся за рубежом, оказание им помощи.

Дипломатия изучает внешнюю политику других стран не только в отношении своего государства, но и в отношении других стран, международных организаций.

Во второй половине XX в. резко возросла роль многосторонней дипломатии, методы и способы осуществления которой существенно отличаются от применяемых при двусторонней дипломатии.

Многосторонняя дипломатия используется при проведении конференций и совещаний, в рамках различных межгосударственных объединений государств (например, ЕС). Решения, принимаемые путем многосторонней дипломатии, нередко имеют гораздо большее значение и влияние, чем решения, принимаемые с помощью двусторонней дипломатии (например, решения Совета Безопасности ООН).

Между государствами осуществляются самые различные связи – экономические, культурные и др. Государства заинтересованы в том, чтобы эти связи осуществлялись с учетом их национальных интересов, интересов внешней политики. То же относится и к деятельности СМИ, особенно работающих на зарубежную аудиторию. Другие ведомства также осуществляют международные связи, но и МИД, и посольства влияют на их связи, чтобы они осуществлялись с учетом интересов внешней политики государства (послы являются высшими должностными лицами представляемого государства в стране пребывания).

Послы и другие дипломаты, изучая положение в стране пребывания, поддерживают сторонников укрепления и развития дружеских связей с их страной, ослабляют позиции тех, кто выступает против их государства, за ухудшение отношений. В этом – одна из их главных задач. Также важно работать с правящими кругами страны в целях улучшения ее отношений с представляемым послами государством. Но делать это нужно с большим тактом, искусно и в меру, чтобы не быть обвиненными во вмешательстве во внутренние дела страны пребывания.

Чем эффективней действуют дипломатические ведомства, чем большим авторитетом и влиянием они пользуются в стране, тем успешнее осуществляется внешняя политика государства, защита его интересов на международной арене. Поэтому очень часто МИД возглавляет министр, одновременно являющийся заместителем премьер-министра, а порой и премьер-министром. Так было и в СССР. Начиная с конца 1930-х гг. В. М. Молотов был министром иностранных дел, членом Политбюро ЦК КПСС и заместителем Председателя Совета Министров СССР. А. А. Громыко во второй половине своей карьеры также был министром, членом Политбюро ЦК КПСС и заместителем Председателя Совета Министров СССР.

В свете сказанного дипломатию можно оценить как исключительно сложную и важную деятельность во внешней политике государства, в международных отношениях, да и во внутренней жизни страны. Очевидно, что для успешного выполнения таких задач нужны высококвалифицированные, высокообразованные люди.

Каким же должен быть дипломат? Прежде всего, ему необходимо иметь разумную голову, а также широкий кругозор, высокий уровень образования, который следует постоянно пополнять, хорошее знание иностранных языков, причем не только устное, но и письменное. Дипломат также должен быть инициативным. Инициатива – залог прогресса человечества. Она способствует открытиям и изобретениям, развитию науки, техники и всех других видов деятельности человека как внутри страны, так и на международной арене. Дипломат должен уметь отстаивать выдвинутые им инициативы, предложения и добиваться претворения их в жизнь.

Дипломату необходимы и некоторые другие качества: способность к аналитической работе, трудолюбие, контактность, выдержка, крепкое здоровье (учитывая колоссальные нагрузки, например во время переговоров, которые порой длятся день и ночь и иногда кончаются трагически для участников).

Поступки людей, их действия определяются рассудком и чувствами. Люди, у которых превалируют чувства, более эмоциональны; они более успешны в искусстве, музыке, живописи (композиторы, музыканты, художники, артисты). Люди, у которых превалирует рассудок, больше преуспевают в сферах, где необходимо аналитическое, практическое мышление – в технике, науке (инженеры, конструкторы, ученые). Вот эта категория людей больше подходит для дипломатической службы, чем те, у которых на первый план выходят чувства, эмоции.

Еще одно исключительно важное требование к людям, которые идут на дипломатическую службу, – любить Родину, служить ей с полной отдачей. Патриотизм присущ, наверное, народам всех стран. Но в нашей стране, с учетом ее истории, он имел особое значение. После того как российское государство при Иване III стало окончательно независимым на рубеже XIV–XV вв., многонациональный народ нашей страны (самостоятельного государства) был вынужден постоянно вести борьбу против иноземных вторжений за свое существование. В Западной Европе тоже были войны, но не столь глобальные. Русь же подвергалась нападениям со всех сторон – и с востока, и с юга: нападения крымских татар в XVI в. и Польско-Литовского государства в начале XVII в., нашествие Наполеона в начале XIX в., нападение гитлеровской Германии, да и другие войны, в которых участвовала наша родина для упрочения своего положения. Эти события пробуждали в народе высокие патриотические чувства, без которых Россия не смогла бы сохраниться как самостоятельное, независимое государство.

Наиболее сложный процесс в дипломатии – ведение переговоров, особенно многосторонних, участие в работе международных организаций – ООН, специализированных учреждений, МАГАТЭ и др. Послы, руководители делегаций должны решать, причем нередко на ходу, как отреагировать на то или иное выступление или предложение, как проголосовать, поскольку не всегда можно запросить и своевременно получить инструкции из столицы (имеющиеся могут устареть в связи с изменившейся обстановкой). А высказанная позиция, в том числе и голосование, связывает дипломата с представляемым им государством (хотя иногда послы подчеркивают в беседах, что высказывают свою личную точку зрения, что полезно, но тоже надо уметь делать).

Одна из главных задач дипломатов – уметь защищать свою страну, ее права и интересы. Но в то же время им нужно трезво оценивать позицию своего правительства и в случае необходимости вносить в нее коррективы. Это их долг, особенно долг послов, дипломатов старшего звена. Они служат государству, являются государственными деятелями, и судьба их страны не должна быть им безразлична.

Вносить предложения об изменении позиции страны, которая обычно утверждается правительством и другими высшими органами власти, не всегда легко в силу многих причин. Одна из них: не все люди, облеченные властью, способны воспринимать новые предложения, занимают порой твердолобую позицию, вследствие чего дипломат, внесший предложение, вызывает у них раздражение. Тем не менее этот аспект дипломатической работы исключительно важен, ведь без изменений в политике наступит застой, вредный для страны. Но для того, чтобы вносить такие предложения, необходимо обладать широким кругозором, глубокими знаниями и определенными качествами, одно из которых – зрелость.

Еще один аспект: послы, старшее звено дипломатов пользуются самыми секретными документами, имеют контакты с высшим звеном власти в государстве, поэтому они должны быть безукоризненными, пользоваться полным доверием. Если вокруг посла складывается компрометирующая его ситуация, он должен уйти со своего поста. Так было и в СССР, и в других странах. Например, один наш посол вынужден был оставить свой пост в связи с тем, что стал публиковаться в антисоветских изданиях, что могло быть использовано против него.

Людей, привлекаемых на дипломатическую службу, необходимо тщательно готовить, учить. Мне приходилось учить дипломатии не только в наших учебных заведениях, но и за рубежом, например в Зальцбурге (Австрия), где в одном из учебных заведений из молодых политиков готовили дипломатов. Кстати, самый большой интерес у слушателей (это было уже в нашей стране) вызвала одна из моих лекций под названием “Как стать послом?”.

Еще один штрих из жизни дипломатов. Как-то одна из радиостанций попросила меня рассказать в день дипломатического работника (10 февраля) о дипломатии. Я начал говорить об организации дипломатической службы, ее задачах, однако моим слушателям было интересно другое: как и что пьют дипломаты! С учетом того, что у нас многие недостаточно знакомы с реальной жизнью дипломатов, к тому же всегда есть любители позлословить на тему того, что все дипломаты пьяницы, я удовлетворил просьбу радиостанции. Дипломатическая работа сопровождается протокольными и иными мероприятиями, на которых подают различные спиртные напитки. Но дипломаты не пьют, а искусно делают вид, что пьют, либо заранее принимают соответствующие меры.

Я знаю ряд случаев, когда дипломаты, особенно молодые, не умевшие пить, оказывались, скажем так, в “неподходящем” состоянии и их увольняли. Я как-то сказал ректору МГИМО, что было бы полезно студентов последнего курса учить культуре пития, на что он мне ответил: “Они изучают это факультативно!”

Но вернемся в 1945 г. Работа в МИД РСФСР была для меня исключительно полезной. Оперативной работы было немного, поэтому я имел возможность достаточно времени уделять аналитической работе и учебе.

Я работал с разными международными документами и материалами, в том числе связанными со Второй мировой войной, созданием ООН и послевоенного мирового правопорядка. Для профессионального роста сотрудников отдела большое значение имело участие в референтских совещаниях, которые проводились регулярно. На них обсуждались актуальные международные проблемы. Совещания обычно проводил заместитель заведующего отделом А. С. Шубников, а мы активно участвовали в обсуждениях, к которым надо было тщательно готовиться. На совещаниях часто обсуждались спорные вопросы для того, чтобы его участники научились аргументированно защищать свою точку зрения. Имитировались двусторонние и многосторонние дипломатические переговоры, заседания международных комитетов. Таким образом нас учили постигать премудрости дипломатии.

Атмосфера в политическом отделе была деловая, но очень доброжелательная. Его руководители подталкивали сотрудников к расширению кругозора, учебе, в том числе и в Дипломатической школе МИД СССР, советовали разговаривать на работе только на английском языке для более успешного его изучения. Нас приучали к четкости исполнения заданий, поощряли инициативу, подчеркивали, что дипломатия может быть успешной только тогда, когда при ее осуществлении проявляется твердость в сочетании с необходимой гибкостью. Отдел был своего рода инкубатором, где выращивались кадры, особенно из числа молодых сотрудников, только что пришедших в министерство. Подобная атмосфера в отделе – яркий пример, как надо организовывать работу в МИД, да и в других государственных учреждениях. Этот подход полезно использовать и сегодня в работе властных структур России.

В 1946 г. после 1-й сессии Генеральной Ассамблеи ООН стало ясно, что добиться включения РСФСР в число членов ООН нереально. В марте 1946 г. США и другие западные страны развязали холодную войну против СССР. Международная обстановка изменилась. В этих условиях вопрос о приеме РСФСР в ООН отпал сам собой. Однако российский МИД, а также министерства других союзных республик продолжали существовать и выполнять свои функции. Кстати, российский министр иностранных дел и министры других союзных республик периодически включались в состав делегаций СССР на сессии Генеральной Ассамблеи ООН и участвовали в их работе. Но, поскольку Россия не вступила в ООН, начался процесс сокращения численности аппарата российского МИД и перевода его сотрудников в МИД СССР или в дипломатические и консульские учреждения СССР за рубежом.

В апреле 1947 г. меня, как имевшего юридическое образование, перевели в договорной отдел Договорно-правового управления МИД СССР (ДПУ МИД СССР). В его задачи входил широкий круг вопросов, связанных с заключением и исполнением договоров Советского Союза. Переговоры о заключении важнейших политических договоров вели обычно делегации, но последней стадией – процедурой подписания – занимался договорный отдел. Поскольку подписание договоров происходило в Кремле с участием руководителей государства, возникало немало протокольных, порой сложных вопросов. Отдел обеспечивал также выполнение Правительством СССР функций депозитария многосторонних договоров, их ратификацию, вел учет и систематизацию как двусторонних, так и многосторонних договоров, ежегодно издавал сборники договоров, заключенных Советским Союзом.

Особенно важным был контроль за исполнением договоров. Договорной отдел контролировал прежде всего сроки исполнения обязательств СССР, указанные в договорах, а также сроки, в течение которых участники договора могли предпринять те или иные действия, к примеру ратификацию и др. (подобного контроля в других правительственных структурах СССР не было).

Исполнение политических договоров СССР контролировали МИД с заинтересованными ведомствами и его отделы в рамках МИД, а договорной отдел выступал от имени ДПУ. Контроль за исполнением других, не политических договоров осуществляли соответствующие ведомства при участии МИД (в случае необходимости). Договорный отдел также иногда принимал в этом участие.

Работая в договорном отделе МИД СССР, я занимался рядом проблем, связанных с договорами и, в частности, мирными договорами с Болгарией, Венгрией, Италией, Румынией и Финляндией. Они были подписаны 10 февраля 1947 г., а ратифицированы 15 сентября 1947 г. (мне пришлось участвовать в торжественной процедуре сдачи ратификационных грамот, проходившей в Москве). В этих договорах определялось послевоенное устройство Восточной Европы. Мирные договоры обязывали указанные страны проводить демократические преобразования, искоренять фашизм, выполнять целый ряд других обязательств, которые оказывали позитивное воздействие на внутреннюю и внешнюю политику этих государств. Также в договорах устанавливались конкретные сроки выполнения некоторых обязательств союзниками (например, вывод советских войск из Болгарии, Венгрии, Румынии и Финляндии, раздел военно-морского флота Италии и передачу СССР его части).

В МИД была создана специальная комиссия для контроля за выполнением мирных договоров, которую возглавил А. Я. Вышинский. В состав комиссии входило несколько заведующих территориальными отделами МИД, от ДПУ – И. С. Перетерский, заместитель заведующего управлением, который собственно и вел работу комиссии. С ним работали я и еще два сотрудника ДПУ. Надо было изучать все аспекты внутренней и внешней политики указанных стран, их отношения с другими державами, а также толкования мирных договоров. Все это было исключительно полезно для приобретения опыта дипломатической работы с использованием при этом механизма правового регулирования.

В июне 1947 г. я с отличием закончил Высшую Дипломатическую школу МИД и вскоре получил первый дипломатический ранг – “атташе”. На моих погонах (а тогда форма была повседневная и парадная) красовались две звездочки, как у лейтенанта (фото 4).

Круг вопросов, которыми я занимался в ДПУ МИД СССР, постепенно расширялся. Я все больше убеждался, что послевоенное международное право играет важную роль в развитии нормальных отношений между государствами, способствует предотвращению вооруженных конфликтов и отвечает нашим интересам. Именно оно определяет тот мировой порядок, который был создан после Второй мировой войны. Я все больше осознавал, что СССР должен использовать его более эффективно.

В 1948 г. в моей семье появилась дочь. Появилась и жилищная проблема.

Фото 4. Олег Николаевич Хлестов

Своей квартиры у нас не было, мы с женой жили либо в небольшой комнате у ее матери, либо “на броне” (жилплощади сотрудников МИД, уехавших в загранкомандировку), либо на съемной квартире. Жить в таких условиях, тем более с ребенком, было очень трудно. Как-то я рассказал о своих жилищных проблемах старому знакомому, сотруднику ЦК ВЛКСМ. Он предложил мне перейти работать в ЦК ВЛКСМ, заверив, что там мне дадут квартиру. Но когда в МИД узнали о моем желании перейти в ЦК ВЛКСМ, управление кадров МИД категорически этому воспрепятствовало. Мне предложили поехать работать в Болгарию в наше консульство в Бургасе. Мы с женой согласились. Так наша семья оказалась в Болгарии.