Избранные труды: в 7 томах. Том 1. Предмет конституционного права. Монография

При написании диссертации автор руководствовался произведениями классиков марксизма-ленинизма, материалами партийных съездов, конференций и пленумов ЦК КПСС, постановлениями ЦК КПСС, работами видных деятелей Коммунистической партии и Советского государства.

Диссертация написана на основе изучения стенографических отчетов; заседаний Верховного Совета СССР; материалов, связанных с работой постоянных комиссий, которые содержатся в различных архивах, в частности в Центральном государственном архиве Октябрьской революции и социалистического строительства, а также на основе знакомства с деятельностью постоянных комиссий палат непосредственно на их заседаниях, и на заседаниях их рабочих органов.

В диссертации делается попытка исследовать юридическую природу и правовое положение постоянных комиссий палат, принципы и порядок их организации деятельности, виды и формы их работы, правовую природу актов комиссий.

Диссертация состоит из введения, трех глав и заключения.

Во Введении рассматриваются основные причины, вызывающие необходимость организации постоянных комиссий палат, обосновывается выбор темы диссертации, актуальность и важное практическое значение исследуемых в ней вопросов.

Первая глава посвящена исследованию правовой природы постоянных комиссий, рассмотрению принципов и порядка их организации, системы комиссий.

Анализ задач, возложенных на постоянные комиссии палат Верховного Совета СССР первого, а также всех последующих созывов показывает, что задачи постоянных комиссий на различных этапах их деятельности не оставались неизменными. Созданные первоначально как главным образом подготовительные органы палат, постоянные комиссии после XXII съезда КПСС в соответствии с принятой им Программой КПСС становятся также контрольными органами Совета Союза и Совета Национальностей и органами содействия претворению в жизнь актов Верховного Совета СССР. Однако правовая природа комиссий в своих главных, коренных чертах всегда оставалась неизменной. Постоянным комиссиям никогда не предоставлялось каких-либо властных полномочий. Они всегда были призваны исполнять только функции, имеющие исключительно вспомогательный характер. Поэтому на протяжении всей своей деятельности постоянные комиссии Совета Союза и Совета Национальностей всегда оставались вспомогательными органами палат Верховного Совета СССР.

Определяя конкретные пути дальнейшего развития постоянных комиссий Верховных Советов, Программа КПСС подчеркивает необходимость усиления прежде всего их контрольной деятельности и содействия претворению в жизнь актов, принятых соответствующим Верховным Советом. Таким образом, во главу угла дальнейшего развития постоянных комиссий Верховных Советов ею ставятся те стороны их деятельности, которые в прошлом получили наименьшее развитие[3 - XXII съезд Коммунистической партии Советского Союза: стенографический отчет. Т. I. М.: Госполитиздат, 1962. С. 305.].

В диссертации дается критика встречающихся в нашей юридической литературе точек зрения, согласно которым постоянные комиссии рассматриваются в качестве внутренних органов палат[4 - Подобной точки зрения придерживался А. А. Аскеров (См. указ. произв., стр. 191). Она высказана также в «Курсе советского государственного права», под ред. А. И. Лепешкина (см. указ. произв., стр. 402).], либо относятся к числу органов государства[5 - Такого рода характеристика постоянных комиссий палат содержится в статье П. Т. Василенкова «К вопросу о классификации советских государственных органов», помещенной в «Вестнике Московского университета» (См. Вестн. Моск. ун-та, сер. «Право». 1951. № 7. С. 59–60).].

Наряду с исследованием правовой природы постоянных комиссий палат Верховного Совета СССР, диссертация содержит характеристику положения и роли постоянных комиссий (комитетов) высших представительных органов государственной власти зарубежных социалистических стран. Она свидетельствует о единстве основных, наиболее существенных черт, свойственных правовой природе постоянных вспомогательных органов высших представительных учреждений всех социалистических стран. В работе показано коренное, принципиальное отличие этих органов палат от постоянных комитетов (комиссий) буржуазных парламентов.

В первой главе содержится также краткий исторический очерк, посвященный комиссиям съездов Советов СССР и ЦИК СССР, в том числе постоянной Бюджетной комиссии ЦИК СССР.

В Конституции СССР 1936 года ничего не сказано о постоянных комиссиях палат Верховного Совета СССР. Между тем обстоятельства, обусловившие необходимость организации постоянных комиссий, место комиссий в деятельности Верховного Совета СССР, свидетельствуют о том, что институт постоянных комиссий высшего представительного органа Союза ССР должен получить соответствующее закрепление в конституции. В этой связи в диссертации рассматриваются возможные варианты решения этого вопроса в Конституции СССР.

В первой главе диссертации содержится подробная характеристика принципов и порядка образования достоянных комиссий палат.

Действующие в настоящее время Положения о Комиссиях законодательных предположений и постановление Совета Национальностей от 11 февраля 1957 года «Об образовании. Экономической комиссии Совета Национальностей» не дают и не могут, разумеется, дать достаточно полного представления об организации всех постоянных комиссий палат. Поэтому исследование этих вопросов в работе основано главным образом на имеющейся практике.

Одним из наиболее важных принципов организации постоянных комиссий является формирование их соответствующими палатами только из числа депутатов Верховного Совета СССР. В диссертации раскрывается значение этого принципа.

Формулируя десять тезисов о Советской власти, В. И. Ленин указывал, что дальнейшее развитие советской организации государства должно состоять в том, чтобы «каждый член Совета обязательно нес постоянную работу по управлению государством, наряду, с участием в собраниях Совета»[6 - Ленин В. И. Соч. Т. 27. С. 129.].

Воплощению этой ленинской идеи на практике успешно служат постоянные комиссии палат. Сформированные из депутатов Верховного Совета СССР, они обеспечивают им реальную возможность активно и непосредственно участвовать в работе Верховного Совета СССР помимо их участия в его заседаниях.

Количественный состав комиссий определяется палатами при их образовании и зависит от объема возложенных на них задач. При этом учитывается опыт деятельности аналогичных комиссий прошлого созыва. В диссертации показана динамика роста количественных составов постоянных комиссий палат, обосновывается необходимость их дальнейшего увеличения в связи с возросшим объемом задач постоянных комиссий после принятия новой Программы КПСС.

Формирование персонального состава комиссий также подчинено цели наиболее успешного выполнения задач, поставленных перед соответствующими комиссиями. В работе содержится подробный анализ персонального состава постоянных комиссий палат Верховного Совета СССР пятого, шестого, а по вопросу о преемственности, и сменяемости персонального состава комиссий – и более ранних созывов. Он показывает, что в состав любой из комиссий в настоящее время может быть избран каждый депутат Верховного Совета СССР.

Обстоятельством, исключающим возможность пребывания депутата в составе той или иной либо даже всех постоянных комиссий, может стать лишь его избрание председателем или заместителем председателя палаты; избрание в состав Президиума Верховного Совета СССР, а также назначение его руководителем органа государственного управления, деятельность которого является предметом контроля соответствующей постоянной комиссии.

Персональный состав комиссий отражает основные особенности состава соответствующих палат.

Постоянные комиссии Совета Союза и Совета Национальностей избираются палатами на весь срок полномочий Верховного Совета СССР. В результате срок их полномочий исчисляется с момента образования каждой комиссии и заканчивается с избранием Верховного Совета СССР нового созыва.

Некоторыми специфическими чертами характеризуется порядок организации Экономической комиссии Совета Национальностей. Она формируется по принципу равного представительства в ее составе всех союзных республик из числа депутатов Совета Национальностей, знающих особенности соответствующих республик.

Рассматривая действующую систему постоянных комиссий Совета Союза и Совета Национальностей, автор отмечает, что эта система уже в настоящее время нуждается в существенном изменении. Активизация деятельности Верховного Совета СССР, повышение его роли в решении важнейших вопросов государственной, хозяйственной и культурной жизни страны, новые задачи, поставленные перед постоянными комиссиями, в свете Программы КПСС, в том числе задача осуществления комиссиями систематического контроля над деятельностью министерств и других органов государственного управления СССР, создают необходимость увеличения числа постоянных комиссий палат и создания ряда комиссий отраслевого характера.

На основе изучения опыта организации постоянных комиссий Верховных Советов союзных республик, высших представительных органов государственной власти некоторых зарубежных социалистических стран, а также опыта действующей системы постоянных комиссий Совета Союза и Совета Национальностей в диссертации вносится предложение образовать дополнительно следующие отраслевые постоянные комиссии палат: по вопросам обороны и государственной безопасности; социалистической законности; по вопросам внутренней и внешней торговли; по промышленности; по строительству; по сельскому хозяйству и заготовкам; по транспорту и связи; по здравоохранению и социальному обеспечению; по культуре и народному образованию.

С учетом характера нынешней деятельности Бюджетных комиссий палат вносится предложение преобразовать, их в Комиссии по вопросам народнохозяйственного плана, бюджета и финансов.

В работе содержатся предложения о возможном содержании задач отдельных комиссий палат в рамках предлагаемой, системы, а именно:

1. На Комиссии по иностранным делам палат и на Экономическую комиссию Совета Национальностей возлагаются задачи, полностью совпадающие с задачами аналогичных комиссий, действующих в настоящее время.

2. На отраслевые комиссии предлагается возложить:

а) подготовку и предварительное рассмотрение проектов актов Верховного Совета СССР, относящихся к отраслям, в которых действуют соответствующие комиссии, а также содействие претворению в жизнь этих актов;

б) предварительное рассмотрение соответствующих разделов проектов народнохозяйственного плана, государственного бюджета и отчета об исполнении Государственного бюджета СССР;

в) контроль над деятельностью министерств и других органов государственного управления СССР, действующих в данной отрасли государственной, хозяйственной или социально-культурной жизни (в том числе и по вопросам исполнения ими соответствующих разделов народнохозяйственного плана, и Государственного бюджета СССР).

3. Комиссиям по вопросам народнохозяйственного плана, бюджета и финансов предлагается поручить:

а) предварительное рассмотрение в целом народнохозяйственных планов и государственных бюджетов СССР, отчетов об исполнении государственных бюджетов СССР с учетом предложений и замечаний, поступивших от отраслевых комиссий; подготовка заключений палатам по этим вопросам;

б) подготовка и предварительное рассмотрение проектов актов Верховного Совета СССР, относящихся к планово-бюджетной и финансовой областям его деятельности, а также содействие претворению в жизнь этих актов;

в) контроль над деятельностью Министерства Финансов СССР, центральных плановых органов СССР, а также контроль за исполнением бюджетных показателей министерствами и другими органами государственного управления СССР, деятельность которых в этом смысле не подконтрольна каким-либо иным постоянным комиссиям палат.

4. На Комиссии законодательных предположений предлагается возложить:

а) подготовку и предварительное рассмотрение предложений об изменении, дополнении или отмене отдельных положений Конституции СССР;

б) предварительное рассмотрение всех законопроектов, вносимых на утверждение Верховного Совета СССР, с точки зрения их редакции и формы;

в) подготовку и предварительное рассмотрение законопроектов и проектов иных актов Верховного Совета СССР по вопросам, относящимся к ведению Верховного Совета СССР, за исключением тех из них, которые относятся к компетенции других постоянных комиссий.

5. Содействие претворению в жизнь указанных актов, контроль за работой центральных государственных органов, ответственных за обеспечение социалистической законности, охрану общественного порядка и прав граждан, а также контроль за соблюдением Конституции СССР следовало бы возложить на Комиссии социалистической законности палат.

Вторая глава диссертации посвящена исследованию правового положения постоянных комиссий палат Верховного Совета СССР. В ней рассматриваются права и обязанности комиссий, взаимоотношения комиссий с Президиумом Верховного Совета СССР и с Советом Министров СССР, акты постоянных комиссий.

Существенное значение для исследования правового положения постоянных комиссий имеют Положения о Комиссиях законодательных предположений палат, постановление Совета Национальностей «Об образовании Экономической комиссии Совета Национальностей», а также ст. 17, 18, 19, 25, 26. Закона о бюджетных правах Союза ССР и союзных республик, посвященные Бюджетным комиссиям палат. Однако эти акты не дают достаточно полного представления о правовом положении комиссий. Поэтому исследование этого вопроса ведется, в первую очередь, на основе практики работы комиссий.

Опыт работы постоянных комиссий Совета Союза и Совета Национальностей свидетельствует о том, что исключительно, важную составную часть их компетенции составляет предварительное, рассмотрение проектов актов, вносимых на рассмотрение Верховного Совета СССР, и представление соответствующим палатам или Верховному Совету СССР в целом своих заключений по рассмотренным ими законопроектам. Вместе с тем опыт показывает, что далеко не все акты, вносимые на рассмотрение Верховного Совета СССР, предварительно рассматриваются постоянными комиссиями. Именно поэтому и возникает необходимость установить действительный круг проектов актов Верховного Совета СССР, подлежащих, предварительному рассмотрению комиссиями.

Практика деятельности комиссий показывает, что в настоящее время обязательному рассмотрению постоянных комиссий подлежат проекты народнохозяйственных планов и государственных бюджетов СССР, а также отчеты об исполнении государственных бюджетов СССР. В числе всех прочих проектов актов, вносимых на рассмотрение Верховного Совета СССР, имеется весьма значительная группа проектов, предварительное рассмотрение которых постоянными комиссиями вообще не практикуется. Это – проекты актов, вносимые на утверждение Верховного Совета СССР Президиумом Верховного Совета СССР, а также проекты актов, предварительное рассмотрение которых, согласно существующему распределению сфер деятельности между имеющимися комиссиями, не входит в компетенцию ни одной из комиссий. Прочие проекты актов из числа представляемых на рассмотрение Верховного Совета CCCP обычно предварительно рассматриваются комиссиями. Однако и в этом отношении имеются многочисленные исключения.

В результате анализа этих исключений, а также практики предварительного рассмотрения проектов актов, вносимых на рассмотрение Верховного Совета СССР, в диссертации высказывается предложение, о целесообразности и необходимости предварительного рассмотрения постоянными комиссиями палат всех проектов актов, вносимых на рассмотрение Верховного Совета СССР, за исключением тех из них, которые вносятся на утверждение Верховного Совета Президиумом Верховного Совета СССР, а также тех, которые, согласно существующему распределению сфер деятельности между имеющимися комиссиями, не входят в компетенцию ни одной из них.

Наряду с предварительным рассмотрением проектов актов, вносимых на утверждение Верховного Совета СССР; в компетенцию постоянных комиссий входит также разработка проектов его актов, которая может осуществляться как по поручению Верховного Совета СССР или соответствующих его палат, так и по собственной инициативе комиссий.

Практика подготовки проектов актов Верховного Совета СССР постоянными комиссиями показывает, что компетенция различных комиссий в этом отношении весьма неоднородна.

Подготовка законопроектов возлагается главным образом на Комиссии законодательных предположений палат, является их важнейшей обязанностью, причем обязанностью, свойственной только им.

Имея одной из своих задач подготовку законопроектов, Комиссии законодательных предположений располагают всеми необходимыми правами для ее реализации. Они могут принять к своему рассмотрению и изучению любой вопрос, входящий в компетенцию Верховного Совета СССР и требующий законодательного решения. Им предоставлено право законодательной инициативы.