Архитектура мирового порядка. Дипломатия международных отношений

Во Франции, президентской республике, кандидатура министра иностранных дел назначается президентом. На эту должность обычно выдвигается соратник главы государства по партии. При этом в V Республике бывают случаи так называемого «сосуществования» (фр. cohabitation), когда президент и премьер-министр представляют выходцев из различных партий. Такая ситуация складывается в случае, если президент принадлежит партии, отличной от той, которая получила большинство в парламенте (именно она формирует правительство). В истории Франции было три таких периода: 1986–1988 гг. (президент – социалист Ф. Миттеран, премьер-министр – голлист Ж. Ширак), 1993–1995 гг. (президент – социалист Ф. Миттеран, премьер-министр – голлист Э. Баладюр), 1997–2002 гг. (президент – голлист Ж. Ширак, премьер-министр – социалист Л. Жоспен). При этом должность министра иностранных дел занимали консерватор Р. Жан-Бернар (1986–1988 гг.), голлист А. Жюппе (1993–1995 гг.) и социалист Ю. Ведрин (1997–2002 гг.) – соратники премьер-министра.

В Германии, парламентской республике, правительство обычно формируется несколькими партиями, а портфель министра иностранных дел служит разменной монетой во время переговоров по созданию коалиции и распределению должностей в новом правительстве. Эту должность может занимать как представитель «старшей» партии при формировании коалиции, так и представитель «младшей» партии, получивший свой пост в результате кулуарных переговоров. Например, член Социал-демократической партии Германии (СДПГ) Ф.-В. Штайнмайер занимал пост министра иностранных дел (2013–2017 гг.), когда у власти был Христианско-демократический союз (ХДС), а кресло канцлера принадлежало ее председателю А. Меркель. Сегодня должность министра иностранных дел ФРГ занимает А. Бербок – представитель партии «Союз 90 / Зеленые», третьей по численности мест в бундестаге после СДПГ и объединенного межпартийного блока ХДС/ХСС.

Глава 2. Теоретические основы дипломатии

Реализм, либерализм, неомарксизм, конструктивизм. Теории международных отношений

Для объяснения особенностей международных отношений, мотивов ключевых акторов и интерпретации трендов мирового развития были разработаны различные теории международных отношений.

Одна из основных школ международных отношений – школа реализма. Согласно этой теории, международные отношения представляют собой систему взаимодействия государств. Именно они выступают в качестве ключевых акторов, однородны по своей сути (государство А обладает тем же набором характеристик, описанных в первой главе, что и государство Б) и эгоистичны в своих устремлениях. Государства взаимодействуют друг с другом хаотично, так как не существует «надгосударственного властного центра», поэтому международные отношения отличает «анархия». При этом каждая страна стремится к могуществу, прежде всего к военному превосходству, которое бы гарантировало ее безопасность.

Реалисты полагают, что, действуя на международной арене, государства исходят из своих национальных интересов (объективной категории), а не моральных принципов. В международных отношениях доминирует силовой фактор, а ключевая причина всех конфликтов имеет военно-политический характер. Теория реализма послужила отправной точкой для формирования т. н. Реалполитик (нем. Realpolitik) – подхода, в соответствии с которым для сохранения мира государство должно готовиться к войне. Идеология, таким образом, не оказывает никакого влияния на формирование внешнеполитического курса страны.

Выделяются несколько направлений реализма: классический политический реализм, неореализм (оборонительный реализм) и наступательный реализм. Главное различие данных направлений состоит в определении ключевого интереса государства. Как считают представители классического реализма (Эд. Карр, Г. Моргентау), в условиях анархии и дилеммы безопасности (безопасность одной страны зависит от безопасности другой) главный национальный интерес государства состоит в обеспечении выживания.

Согласно позиции неореалистов, в частности К. Уолтца, главный интерес государства заключается не в выживании, а в обеспечении собственной безопасности. Хотя государства остались исходными единицами анализа, они рассматриваются не сами по себе, а с учетом образуемых ими структур: союзов, альянсов, международных организаций и т. д. При этом решающее значение в «игре» наций на мировой арене имеет уровень глобальной системы, а не самих игроков. К. Уолтц сравнивает глобальную систему с рынком – это такая же искусственная конструкция, которая была создана совместной игрой участников отношений. При этом в качестве аналога прибыли в международных отношениях выступает выживание.

Дж. Миршаймер, сторонник наступательного реализма, подчеркивает, что промежуточный уровень не может содействовать обеспечению безопасности, поэтому единственный вариант для сохранения сильного государства – максимизация его военной мощи.

В соответствии с другой теорией международных отношений, либерализмом (и неолиберализмом), государства – главные, но не единственные акторы внешней политики. Помимо них существуют неправительственные организации, транснациональные корпорации, индивиды, различные группировки. Таким образом, признается не только плюрализм акторов, но и многообразие их интересов и целей.

Анархия (отсутствие верховной власти), по мнению последователей либерализма, преодолима через создание институтов, которые позволяют сглаживать межгосударственные противоречия. Если у реалистов международные отношения представляют собой «игру с нулевой суммой», т. е. получение выгоды одним игроком автоматически означает проигрыш другого, то теория либерализма исходит из кооперативной природы человека, его стремления к прогрессу. Безусловный приоритет отдается общечеловеческим ценностям и универсальным демократическим принципам. Поскольку государство создается по воле большинства людей, живущих на определенной территории, механизм установления его границ – вопрос, не зависящий от военных, исторических и юридических соображений. Для либерального государства вопрос расширения границ не представляет особой важности, и изменения в международных отношениях должны быть направлены на отказ от аннексий территорий как способа развития государства. Помимо силового фактора, на международной арене большое значение отводится вопросам морали и экономического сотрудничества.

Международная деятельность государства направлена на постоянное согласование интересов и поиск компромиссов. Создание и расширение полномочий международных организаций, совершенствование норм международного права, демократизация международных отношений, распространение на них универсальных норм нравственности и справедливости делает возможным равноправное участие в международной политике не только великих держав, но и других государств, а также негосударственных акторов.

Международные процессы многообразны, и международные отношения не могут быть сведены только к состоянию мира и войны, так же, как и к сотрудничеству и конфликтам. Особое внимание уделяется возрастающей взаимозависимости и формированию единого мирового сообщества, сталкивающегося с общими проблемами и потому обладающего общими интересами. В связи с этим одна из приоритетных тем в рамках теории либерализма – создание системы коллективной безопасности на основе добровольного разоружения и взаимного отказа от войны как инструмента внешней политики.

Исследователи, работающие в рамках данной парадигмы, основывают свои теоретические воззрения на работах Дж. Локка, И. Канта, Ж.-Ж. Руссо, Дж. С. Милля, А. Смита, Д. Рикардо. В начале XX в. идеи либерализма получили практическое развитие благодаря американскому президенту В. Вильсону, который в «Четырнадцати пунктах» – проекте политического урегулирования по итогам Первой мировой войны 1914–1918 гг. – озвучил идею формирования объединения государств на коллективной основе, которое бы было в состоянии предотвратить глобальные конфликты. Хотя эта программа и не была поддержана Конгрессом США, она легла в основу формирования первой международной универсальной организации – Лиги Наций. Кроме того, одними из элементов укрепления мира В. Вильсон считал «открытость дипломатии» и развитие свободной международной торговли.

Во время холодной войны в теоретической области международных отношений господствовали реалисты и неореалисты, однако после ее окончания вновь наступает эпоха доминирования либеральной школы. Это направление, как и реализм, со временем преобразуется в неолиберализм. Известные его теоретики Р. Кеохейн и Дж. Най в работе «Власть и взаимозависимость: мировая политика в переходный период» писали, что между странами существует множество связей и отношений, в которых сила или могущество представляет собой недейственный или несущественный инструмент реализации политики. Поэтому фактор вооруженной мощи, согласно неолиберальному подходу, не столь значим, как полагают неореалисты. Воздействие посредством вооруженных сил на других участников международного общения становится слишком дорогим и в прямом, и в переносном смысле. Более эффективные же средства влияния – экономические и правовые инструменты. В связи с этим неолибералы особо подчеркивают взаимосвязь политики и экономики, а также уменьшение в конце XX столетия в мировой политике роли такого фактора, как военная мощь.

В центре работ последователей неолиберализма проблемы международной безопасности и отказа от войны как инструмента международной политики. В соответствии с ними, главная цель участников международных отношений – международная безопасность. Более того, центр регуляторной тяжести переносится со сформированных институтов со своими ограничениями (международное право и международные организации) на т. н. международную мораль. При этом главные критерии моральности – это либеральная демократия и права человека, на основе которых в будущем возможно создание нового мирового порядка в виде общемирового гражданского общества и глобального рынка.

Сторонники неолиберализма делают особый акцент на взаимозависимости государств, причем не только экономической, но и политической. Так, в рамках неолиберальной парадигмы была разработана теория демократического мира (Б. Рассет), согласно которой мир и стабильность могут быть обеспечены за счет распространения либерально-демократической модели. Р. Кеохейн и Дж. Най – авторы теории комплексной взаимозависимости – отмечали транснациональный характер мировой политики. Взаимозависимость между государствами усиливается в ходе экономического сотрудничества, а затем перетекает в другие сферы (англ. spillover effect), что будет снижать риск военного конфликта. Первостепенную роль в этом процессе играют государства, которые аккумулируют информацию, создают площадки для принятия решений и осуществляют контроль за выполнением решений. Как и в классической либеральной теории, признается многообразие акторов, видов и каналов взаимодействия между ними, а, следовательно, и необходимость отказа от восприятия государства как единственного участника международного взаимодействия.

Начиная с 1960-х гг. развитие получила теория неомарксизма, в рамках которой работал И. Валлерстайн. Толчком послужил процесс деколонизации. Ключевую роль в неомарксистской теории играет проблема экономического неравенства в современном мире и расслоения населения по экономическому признаку, которое происходит не по границам национальных государств, а главным образом по оси «Север – Юг». Неомарксисты ввели в научный оборот такие понятия, как «страны третьего мира» (развивающиеся) и «страны второго мира» (социалистические).

Неомарксизм исходит из миросистемной теории, согласно которой мир делится не только на государства, но и на классы. Развитие капитализма привело к разделению стран на центр (ядро), периферию и полупериферию. Доминирующее положение в мировой экономике занимают страны центра, а развитие ядра происходит за счет государств периферии и полупериферии. Подобные дисбаланс и дальнейшее усиление поляризации провоцируют риски потенциальных конфликтов.

Другая неомарксистская теория, теория зависимости, была разработана для анализа современного состояния системы международных отношений. Так же, как и в миросистемной теории, отмечается рост зависимости менее развитых страны от более развитых, которые используют инструменты экономического принуждения (новой формы колониализма – неоколониализма). Последователи теории зависимости подчеркивают, что экономическая развитость или отсталость не являются естественными этапами развития, которые присущи всем государствам, а возникли в результате неравноправных межгосударственных отношений. В течение долгого времени происходило перераспределение прибавочного продукта от периферии (колоний и полуколоний) в пользу центра – метрополий. В итоге этот процесс привел к «зависимой отсталости» периферии («Юга»), которая могла бы успешно функционировать, будь она ориентирована на собственное развитие. Следствием эксплуатации становится формирование «двухуровневой экономики» в развивающихся государствах: одни отрасли отличает высокий уровень развития, а другие характеризуются использованием традиционных способов производства. Это влечет за собой усиление политической и социальной нестабильности внутри стран.

Еще одна концепция неомарксизма представлена школой Грамши (итальянской школой). А. Грамши ввел в научный оборот понятие «мировой гегемонии», которое подразумевает навязывание сильным государством своего видения мирового порядка остальному мировому сообществу. К государству-гегемону примыкают другие, в результате чего образуется «исторический гегемонный блок». Такой блок оказывается уязвимым перед лицом обострения внутренних противоречий.

Отдельное направление в теории международных отношений – конструктивизм, начало развития которому было положено в 1990-х гг. Согласно конструктивисткой теории, в качестве основных участников рассматриваются государства, обладающие собственной идентичностью, и социальное пространство, которое формируют государства. Конструктивисты делают акцент на том, что любая реальность социально сконструирована. Поскольку международные отношения рассматриваются как социальный конструкт, первостепенное значение имеют интерсубъективные факторы (интересы, разделяемые идеи, идентичности, культура, язык, дискурс).

Особое внимание уделяется проблеме идентичности. Представитель конструктивизма А. Вендт выделял четыре уровня идентичности: корпоративная идентичность (государство, управляющее обществом через институты политической власти), типовая идентичность (политический режим и экономическая система, частично социальные особенности), ролевая идентичность (характер взаимоотношений одного государства с другим: гегемон/сателлит, государство, выступающее за статус-кво / государство, неудовлетворенное своим положением в сложившейся международной среде – концепт «неудовлетворенного могущества»), коллективная идентичность (идентификация нескольких государств как принадлежащих единому целому).

В конструктивистской теории подчеркивается тесная связь между идентичностью, интересами и действиями государства. В свою очередь, идентичность представляет не продукт сознания отдельного индивида или государства; ее формирование происходит посредством взаимодействия между различными акторами под влиянием внешней среды и внутренних факторов.

В рамках школы конструктивизма Б. Бузан и О. Уэвер разработали новую концепцию безопасности – теорию секьюритизации. Согласно этой теории, любая сфера международных отношений может быть «секьюритизирована»: в этом случае отдельной проблеме придается статус экзистенциальной угрозы, и, как результат, соответствующий вопрос становится одним из важных элементов глобальной повестки. Эта теория объясняет расширение спектра сфер дипломатии (экономическая, энергетическая, цифровая, «вакцинная» дипломатия, гуманитарное измерение внешней политики и т. д.).

Ни одна из теорий международных отношений не дает исчерпывающего представления о причинах политических событий. В качестве примера рассмотрим сквозь призму ключевых теорий международных отношений (неореализма, неолиберализма, неомарксизма и конструктивизма) причины Специальной военной операции, начатой 24 февраля 2022 г. с целью денацификации и демилитаризации Украины.

Таблица 3. Специальная военная операция сквозь призму ключевых теорий международных отношений

Международные отношения: политология vs история

За 100 лет развития науки о международных отношениях сформировалось, как минимум, два ключевых подхода к ее изучению: западный (американо-европейский) и российский. В основе американо-европейской модели лежит изучение политологии, которая обеспечивает научное сопровождение внешнеполитического курса западных стран. Значение политологической науки заключается в оправдании и обосновании тех или иных действий на международной арене. В данном случае наука играет упреждающую роль в трансформации международных отношений, ее задача состоит в поиске средств достижения поставленных политиками целей.

Исторический подход помогает описывать события – эмпирические данные, на базе которых делаются самостоятельные выводы. История служит механизмом укрепления государственности и позиционирования страны на международной арене. История позволяет понять глубинные причины выбора того или иного пути развития государства, принимаемых внутри- и внешнеполитических решений на уровне руководства страны. Глубокое знание истории необходимо для обеспечения преемственности политического курса государства и определения перспектив его внешней политики с учетом выявленных закономерностей.

В российской традиции анализ международных отношений представляет собой междисциплинарную науку, описывающую мир таким, каким он является на самом деле. Перед учеными не ставится задача трансформации системы международных отношений.

По-другому дело обстоит с политологией: в случае внешнеполитического анализа она становится способом понять международные отношения. Значение политологии можно проследить, анализируя возникновение и развитие политологической концепции так называемых гуманитарных интервенций.

Ее апологеты считают, что каждое государство обладает монополией на насилие и одновременно несет обязанность по защите своего населения. Таким образом, если в какой-либо стране начинаются преследования со стороны властей или части населения в отношении других групп населения, которые сопровождаются масштабными нарушениями его прав (геноцид, этническая чистка), и правительство этой страны не принимает мер для прекращения таких нарушений, то другие государства имеют право вмешаться для защиты населения, в том числе и военным путем.

В Стратегической доктрине НАТО от 1999 г. не содержалось прямого упоминания термина «гуманитарные интервенции». Тем не менее, на рубеже XX и XXI вв. происходит расширение «зоны ответственности» Североатлантического альянса. Вмешательство во внутренние дела государства, не входящего в блок, оправдывалось наличием угрозы безопасности Евроатлантического региона, в т. ч. необходимостью недопущения эскалации вооруженного конфликта и дестабилизации обстановки внутри или за пределами Евроатлантики в результате серьезных экономических, социальных и политических трудностей, с которыми сталкивается третье государство. В подобном ключе объяснялась необходимость проведения военной операции НАТО в Югославии в 1990-х гг. Как пишет в своих мемуарах бывший премьер-министр Великобритании Т. Блэр, «поэтому, когда происходят подобные жестокости, мир должен выбрать сторону, встать и нести ответственность».

Постепенно концепция гуманитарных интервенций проникала в основополагающие документы стратегического планирования США – Стратегии национальной безопасности 2002 и 2006 гг. Оба документа фиксировали право Соединенных Штатов и НАТО осуществлять военное вмешательство в любом районе мира по решению соответственно президента США или Совета НАТО, независимо от позиции СБ ООН.

Некоторые конфликты представляют собой настолько серьезную угрозу нашим общим интересам и ценностям, что для восстановления мира и стабильности может потребоваться вмешательство в конфликт. Недавний опыт показал, что международное сообщество не располагает достаточным количеством высококачественных вооруженных сил, подготовленных и способных проводить такие миротворческие операции. Администрация признала эту необходимость и совместно с Организацией Североатлантического договора (НАТО) работает над повышением потенциала государств по вмешательству в конфликтные ситуации.

(Стратегия национальной безопасности США от 2006 г.)

Особую актуальность в конце 1990-х – начале 2000-х гг. приобрел поиск механизма, способного быстро и эффективно предотвращать преступление геноцида. Этой проблемой занимались на глобальном уровне. Генеральный секретарь ООН К. Аннан несколько раз (в 1999 и 2001 гг.) призывал СБ ООН обсудить вопрос о том, как поступать международному сообществу в случае угроз геноцида.

В ответ на призыв К. Аннана правительство Канады создало в 2000 г. Международную комиссию по вопросам вмешательства и государственного суверенитета (Комиссия Эванса-Сахнуна), которая в 2001 г. представила доклад «Ответственность по защите» (The Responsibility to Protect, или R2P). В нем отмечалось, что суверенитет не только предоставляет какому-либо государству право «контролировать» свои внутренние дела, но также налагает непосредственную обязанность по защите людей, проживающих в пределах границ этого государства. В докладе предлагалось, что в случае неспособности государства защитить свой народ, будь то из-за отсутствия возможности или желания это делать, ответственность по защите жизней людей возлагается на международное сообщество. Вместе с тем авторы подчеркивали, что гуманитарные интервенции могут проводиться лишь по решению СБ ООН.

Вопрос об «Ответственности по защите» был включен К. Аннаном в программу работы созданной им в ООН в 2004 году «Группы мудрецов», куда вошли 16 авторитетных бывших дипломатов и государственных деятелей, в том числе бывшие председатель правительства и министр иностранных дел России Е. М. Примаков, советник президента США по национальной безопасности Б. Скоукрофт, министр иностранных дел Китая Цянь Цичэнь и другие. Доклад этой группы был опубликован в 2004 году. Его заключения были положены в основу Итогового документа саммита государств – членов ООН о путях развития ООН в XXI столетии от 2005 г. Среди его ключевых положений значились следующие тезисы:

• государства несут главную ответственность по защите собственного населения;

• роль международного сообщества заключается в оказании им необходимого содействия;

• не исключено применение принудительных мер.

В сформулированной концепции были принципиально важны два аспекта: признание, что проведение военных операций может рассматриваться только в качестве крайней меры, когда исчерпаны все другие средства защиты, и необходимость одобрения проведений таких операций Советом безопасности ООН.

Однако события в Ливии в 2011 г. продемонстрировали, что военные меры рассматриваются в качестве первой и единственно возможной меры по «принуждению». После первых антиправительственных демонстраций на ливийской территории начала распространяться информация об использовании М. Каддафи вооружения и армии для подавления оппозиции и инакомыслия. Это послужило поводом для принятия решения, закрепленного в резолюции 1973 Совета Безопасности ООН от 17 марта 2011 г. о создании беспилотной зоны в воздушном пространстве Ливии. Предполагалось, что подобный шаг сделает невозможным любое сопротивление.

В то же время были выдвинуты иные концепции защиты населения. На 66-й сессии Генеральной Ассамблеи ООН Бразилия выступила с проектом «Ответственность при защите» (The Responsibility While Protecting, или RwP). Бразильский проект концепции «ответственность при защите» позиционируется не как замена изначальной концепции «ответственность по защите», а в качестве дополнительного инструмента предотвращения гуманитарной катастрофы.

В июньском выпуске 2012 г. журнала «Китайские международные исследования» была опубликована статья, описывающая китайский подход, а именно концепцию «ответственная защита» (responsible protection).

Таблица 4. Альтернативные подходы гуманитарной «защиты»

Что касается отношения Москвы к инициативе «ответственность по защите», то российский подход к изучению дипломатии основывается на понимании стабилизирующей роли Российской Федерации в международных делах, уважении принципов международного права и базовых ценностей Устава ООН[3 - Согласно материалу Международно-правового Совета при МИД России от 2012 г.]. Отечественные исследователи международного права подчеркивают, что концепция «ответственность по защите» требует более глубокого анализа, в т. ч. исследования перспектив использования инструментов превентивной дипломатии. Учитывая, что главная ответственность по защите населения лежит на государстве, международное содействие должно служить преимущественно для целей содействия мирному разрешению конфликта с опорой, при необходимости, на Главу VI Устава ООН. К использованию военной силы международным сообществом можно прибегать лишь в качестве исключительной меры (measure of last resort).