Институты государственного управления в контексте стратегических вызовов российской экономики

• эффективность работы правительства (качество государственных услуг, качество работы государственных служащих, качество разработки и реализации внутренней государственной политики);

• эффективность законодательного регулирования (способность правительства формулировать и реализовывать рациональную законодательную политику и правовые акты, которые стимулируют развитие экономики);

• верховенство закона (степень уверенности различных субъектов в установленных обществом нормах, а также соблюдения ими этих норм, в частности, эффективности принудительного исполнения договоров, работы полиции, судов, уровня преступности);

• противодействие коррупции (степень использования государственной власти в корыстных целях).

В Приложении А данной монографии размещены диаграммы, отражающие индикаторы качества государственного управления с выборкой по пяти странам: Дании, Германии, Китаю, Казахстану и Российской Федерации. Диаграммы отражают рейтинг в баллах (от 0 до 100 баллов), соответственно, чем выше рейтинг, тем выше качество государственного управления.

На рис. 1 представлена диаграмма, характеризующая один из индикаторов качества государственного управления – эффективность работы правительства. Как следует из диаграммы, показатель эффективности работы правительства в России существенно ниже (по рейтингу почти в 2 раза), чем в странах, получивших наивысший балл по данному показателю (Дания, Германия). Ниже, чем в Китае (в 2018 г. на 19 баллов), и незначительно ниже, чем Казахстане (в среднем на 3 балла). Однако в целом за рассматриваемый период позиции нашей страны в рейтинге по данному показателю значительно улучшились (с 23 до 51 балла).

Рис. 1. Качество государственного управления: эффективность работы правительства (количество баллов в соответствии с WGI за 2000–2018 гг.)[4 - Источник: [16].]

В соответствии с данными ВБ в указанный период РФ имеет положительную динамику и по показателю качества государственного управления: «политическая стабильность и отсутствие насилия» (с 10 в 2000 г. до 29 баллов в 2018 г.). В то же время по показателю «право голоса и подотчетность» произошло снижение (с 37 до 19 баллов), а показатели «качество регулирования» и «верховенство закона» в период 2000–2010 гг. имели тенденцию к росту, однако в дальнейшем показатели снизились, составив в 2018 году соответственно 32 и 21 балла. В свою очередь, динамика показателя «противодействие коррупции» за указанный период (от 17 до 21 балла) отражает низкую эффективность результатов деятельности по данному важнейшему направлению повышения качества государственного управления в нашей стране (диаграммы значений рассматриваемых показателей представлены в Приложении А).

Резюмируя, следует отметить, что наряду с политическими, правовыми и менеджеристскими показателями качества государственного управления ВБ отдельно выделяет необходимость обеспечения таких «универсальных организационных ценностей», как прозрачность и подотчетность. Достижение прозрачности, подотчетности и ответственности за результаты управленческих решений в значительной мере связывается с развитием процесса цифровых преобразований системы государственного управления, с активным использованием информационно – коммуникационных технологий для повышения качества оказываемых государственных услуг, развития партнерства государства и общества, что нашло отражение в создании проекта «электронного правительства».

Термин «электронное правительство» (далее – ЭП) содержательно включает значительный контур применения информационно-телекоммуникационных технологий в сфере государственного управления. Эволюция концепции понятия «электронного правительства» в начале нынешнего века представлена в докладах Организации Объединенных Наций (ООН) и Всемирного банка. Так, только за первое десятилетие XXI в. ООН и Всемирный банк подготовили и опубликовали целый ряд исследований различных аспектов электронного правительства. В одном из первых докладов «Сравнительный анализ электронного правительства: глобальная перспектива, определяющая прогресс стран – членов ООН» 2003 г. («Benchmarking E-government: A Global Perspective Assessing the Progress of the UN Member States») дается понятие ЭП в широком смысле – как использование информационно-коммуникационных технологий (ИКТ) в государственном управлении. А также раскрывается узкая трактовка ЭП как использование информационной среды (интернет) для предоставления информации и государственных услуг гражданам [17, с. 122].

Активное внедрение в практику основополагающих элементов концепции GG привело к усложнению представлений о процессах адаптации ИКТ к государственной модели управления. В результате информационно-коммуникационные технологии рассматриваются в качестве инструмента привлечения и расширении участия граждан в проектах электронного правительства, появляются идеи о сетевом взаимодействии.

В более поздних докладах ООН происходит концептуальное развитие понятия «электронное правительство», уточнение роли и функций государственных институтов, рассматриваются принципы и проблемы привлечения к государственному управлению институтов гражданского общества, обосновывается тезис об определяющем значении взаимодействия всех участников (государство, бизнес, общество) для повышения качества государственного управления и обеспечения устойчивого социально-экономического развития страны.

Следует отметить, что начиная с 2008 года в Докладах ООН появляется понятие ЭП как «связанного правительства» (connected government/governance). Данное понятие обобщает результаты развития рассмотренных ранее концепций государственного управления. Ключевыми понятиями модели «связанного правительства» выступает клиентоориентированный подход (Customer Relationship Management), менеджмент знаний (люди, процессы, технологии), прозрачность, интегрированность и доступность информации, безопасность и защита данных, участие институтов гражданского общества в управлении. При этом создание электронного правительства уже рассматривается в качестве необходимого условия повышения эффективности государственного управления и обеспечения инновационного развития страны [17].

В свою очередь, ВБ в докладе 2016 года «Цифровое правительство 2020: перспективы для России» раскрывает новую тенденцию развития модели ЭП – переход к стратегии «цифрового правительства». В докладе отмечается, что страны – лидеры в формировании электронного правительства в настоящее время переходят к следующему этапу трансформации модели государственного управления – к так называемой стадии «цифрового правительства» [18]. Эта стадия подразумевает полный перевод государственных услуг в цифровой формат от обращения до исполнения, обеспечение трансформации административных процессов на основе принципа «цифровые по умолчанию», построение новой инфраструктуры для цифрового правительства и создание институциональной основы для его разработки и реализации [19, с. 6].

Как отмечают эксперты ВЭФ, цифровые технологии оказывают существенное влияние на глобальное развитие – как положительное, так и отрицательное. При этом степень, до которой положительное влияние можно максимизировать, а негативное влияние смягчить, во многом зависит от качества государственного управления, в том числе от успешности внедрения цифровых технологий в саму сферу государственного управления, что предполагает формирование соответствующих «цифровых» институтов, нормативно-правовых норм, регламентов, стандартов [20].

1.2. Цифровизация системы государственного управления – новый этап институциональных реформ

В нашей стране в соответствии с Указом Президента РФ от 7 мая 2018 г. № 204 «О национальных целях и стратегических задачах развития РФ на период до 2024 г.» [1] поставлены задачи, которые необходимо выполнить правительству страны в рамках национальной программы «Цифровая экономика Российской Федерации». Среди приоритетных – внедрение цифровых технологий и платформенных решений в систему государственного управления и оказания государственных услуг.

Следует отметить, что развитие принципов цифровой трансформации системы государственного управления нашли отражение в российской стратегии институциональных реформ. Одним из основных направлений проводимых административных реформ в нашей стране стал поэтапный переход к реализации государственных функций и оказанию государственных услуг в электронной форме. Для реализации этой цели была принята федеральная целевая программа «Электронная Россия (2002–2010 гг.)», которая предусматривала создание институциональных и информационно-технологических условий для создания системы электронной торговли и перевода государственных и муниципальных закупок в электронную форму. В 2008 году была утверждена Президентом РФ Стратегия развития информационного общества, определившая цели, задачи, принципы и основные направления государственной политики в области использования и развития информационных и телекоммуникационных технологий, а в 2010 году принята новая государственная программа «Информационное общество (2011–2020 годы)», а также ряд других региональных и ведомственных программ, которые оказали существенное влияние на уровень использования информационно-коммуникационных технологий (ИКТ) в сфере государственного управления.

За прошедший период наша страна достигла определенного прогресса в реализации государственной программы «Информационное общество», в первую очередь, в создании электронного правительства, системы электронного документооборота и предоставлении государственных и муниципальных услуг в электронной форме. Получили развитие многофункциональные центры и Единый портал госуслуг (ЕПГУ), началось формирование системы межведомственного электронного взаимодействия базовых государственных информационных ресурсов (национальных баз данных). По оценке Минэкономразвития РФ уровень удовлетворения граждан качеством предоставляемых государственных услуг достиг в 2017 г. 86,4% [21]. Наиболее авторитетным международным показателем, оценивающим уровень и качество развития электронного правительства, является Индекс развития электронного правительства Организации Объединенных Наций (The UN Global E-Government Development Index), который разрабатывается раз в два года для 193 стран–членов ООН. В 2016 г. индикатор развития российского электронного правительства оценивался ООН как высокий, при этом у 29 стран-лидеров индикатор развития электронного правительства имел показатель «очень высокий». В 2018 г. Россия впервые вошла в группу стран с «очень высоким» (Very High) индексом развития электронного правительства – более 0,75 при максимальном значении (табл. 1).

Как следует из представленных в таблице данных, впереди России (показатель EGDI составил 0,7969) в рейтинге находятся такие страны, как Испания (17-е), Германия (12-е), США (11-е), а возглавляет рейтинг Дания.

Таблица 1. Индекс развития электронного правительства[5 - Источник: [22].]

Следует отметить, что рамках исследования ООН в 2018 году впервые оценивался и уровень развития электронного правительства в крупных городах. Индекс был составлен на основе данных по 40 городам, как следует из данных табл. 2, первое место в рейтинге заняла Москва, опередив Лондон и Париж (4-е), Нью-Йорк (14-е), Кейптаун и Таллин, которые поделили второе место.

Оценка работы электронного правительства в городах проводилась по техническим аспектам, информационному наполнению местных сайтов госуслуг, а также по использованию электронных сервисов и инициатив, направленных на привлечение граждан к таким услугам. Всего было задействовано 60 различных показателей. Среди них – простота работы с порталом, скорость загрузки страниц, доступность сервисов на мобильных устройствах, механизм внутреннего поиска и индивидуальная настройка портала. Москва вошла в группу городов с «очень высокой» развитостью онлайн-сервисов в области электронного правительства.

Таблица 2. Индекс электронного правительства в крупных городах[6 - Источник: [22].]

Как показывает мировая практика, электронное правительство вносит значительный вклад в повышение эффективности государственного управления. Проведенный интернет-предпринимателем Мартой Лэйн Фокс обзор электронных услуг правительства Великобритании показал, что перевод на цифровые каналы 30% контактов «фронт-офиса», занимающегося оказанием государственных услуг, даст валовую годовую экономию свыше 1,3 млрд фунтов стерлингов, при этом перевод на цифровой канал 50% контактов может увеличить эту экономию до 2,2 млрд фунтов стерлингов [19].

Новый этап институциональных реформ в сфере государственного управления связан с реализацией Программы «Цифровая экономика Российской Федерации», которая приобрела статус национального проекта с планируемым объемом финансирования свыше 1,6 трлн руб.

Национальный проект включает шесть направлений (федеральных программ), в том числе цифровое государственное управление (рис. 2).

Рис. 2. Бюджет национального проекта «Цифровая экономика»[7 - Источник: [1].]

В рамках реализации данного национального проекта предполагается новый этап институциональных реформ в сфере государственного управления для формирования и развития «цифрового правительства» со следующими основными принципами и элементами его «архитектуры».

Основные принципы предоставления услуг цифрового правительства:

• цифровые по умолчанию;

• платформонезависимость и ориентация на мобильные устройства;

• проектирование услуг, ориентированное на пользователя;

• цифровые от начала до конца;

• правительство как платформа.

Основные элементы цифрового правительства:

• единый портал;

• единые данные для совместного использования в государственном секторе;

• межведомственные сервисы для совместного использования;

• государственная инфраструктура совместного использования;

• улучшенные сенсорные сети и аналитика;

• кибербезопасность и конфиденциальность.

Указанные принципы нашли отражение в национальном проекте «Цифровая экономика Российской Федерации», в том числе в рамках утвержденных целей и задач для федеральных программ, входящих в данный проект. Например, предусмотрена разработка и введение в эксплуатацию государственной информационной системы «Федеральный портал пространственных данных», организация межведомственного электронного документооборота с применением электронной подписи для деятельности федеральных и региональных ОИВ, подключение всех органов государственной власти и органов местного самоуправления к сети Интернет. Также планируется создание единой платформы для обмена информацией между государством, гражданами, коммерческими и некоммерческими организациями, разработка и утверждение национальных стандартов обработки массивов больших данных. Очевидно, что реализация данных стратегических задач потребует создания соответствующей нормативно-правовой базы, пересмотра принципов и порядка выполнения государственных функций.

Следует отметить, что в российской экономике за последние несколько лет созданы цифровые платформы федерального и регионального уровня, которые сопоставимы с аналогичными платформами в ведущих странах. Так, с 2009 г. работает Единый портал государственных и муниципальных услуг (ЕПГУ), на котором размещается информация, формы заявок и через который проводятся платежи. В 2015 г. ЕПГУ был интегрирован с Единой системой идентификации и аутентификации (ЕСИА). Необходимо сказать и об Единой информационной системе публичных закупок – созданном федеральном портале государственных закупок и закупок компаний государственного сектора экономики, где в электронной форме представлена публичная информация о различных этапах закупок государственных и муниципальных органов, государственных компаний, реализации государственных контрактов и показателях эффективности расходования бюджетных средств. В 2019 году в этой информационной системе (официальный единый портал zakupki. gov.ru) было размещено государственными заказчиками 2,9 млн извещений о проведении закупок на общую сумму в 9,6 трлн рублей. Годом ранее эти показатели составили 3,2 млн извещений на 8,3 трлн рублей.

Таким образом, формирование электронного правительства и переход к цифровому в нашей стране стало возможным благодаря широкому распространению информационно-коммуникационных технологий в сфере оказания государственных услуг. Однако данные процессы связаны со значительными преобразованиями и соответственно возникающими рисками как технологического, так и институционального характера.

1.3. Возможности и институциональные риски цифровых преобразований

Обобщение и классификация рисков в цифровой экономике является актуальной темой современных научных публикаций [23, 24, 25]. Предметом комплексного анализа в плане изучения источников их проявления, возможностей оценки, способов минимизации степени влияния выступают, в первую очередь глобальные технологические и социально-экономические риски. Однако риски, возникающие в связи с соответствующими институциональными преобразованиями, остаются практически вне поля зрения научных исследователей, в том числе институциональные риски, обусловленные сложностью и противоречивостью процесса цифровизации институтов государственного управления.

Под институциональными рисками мы понимаем вероятность снижения упорядоченности, сбалансированности и результативности функционирования институтов государственного управления, что имеет стратегическое значение для устойчивого социально-экономического развития страны.

Как показало проведенное исследование, внедрение цифровых технологий и платформенных решений в систему государственного управления и оказания государственных услуг создает предпосылки для развития новых институциональных форм, обеспечивающих повышение его эффективности и качества. Однако в силу незавершенности и неэффективности ранее проводимых институциональных реформ (административная реформа, реформа госслужбы и т.д.) существующие дисфункции [12, с. 426] в сфере государственного управления выступают в качестве фундаментальных институциональных рисков, имеющих стратегический характер, так как они влияют на механизмы целеполагания, определения задач и институциональных принципов цифровизации государственного управления.

Данные институциональные риски связаны прежде всего с сопротивлением цифровой трансформации со стороны существующих управленческих структур, отсутствием внутренней поддержки изменений на уровне среднего управленческого звена. Вероятность данных рисков и степень их возможного влияния на формирование цифровой экономики оцениваются специалистами Центра стратегических разработок (ЦСР) как высокие [26].