Актуальные проблемы Европы №4 / 2015

Главная причина этих неудач состояла в том, что Совет Европы, претендовавший тогда на ведущую роль в европейском интеграционном процессе, целью которого было бы создание наднационального объединения, обгонял свое время. По сути, упомянутые конвенции и временные соглашения были попыткой обеспечить условия для свободного передвижения иностранной рабочей силы в европейском масштабе.

Однако, как вскоре выяснилось, большинство европейских стран еще не были готовы к подобным изменениям, требовавшим, помимо прочего, глубоких реформ национального законодательства и правоприменительной практики. Движение в этом направлении таких государств – членов СЕ, как Германия, Франция, Италия, Бельгия, Голландия и Люксембург, началось только после подписания ими в 1957 г. Римского договора об учреждении Европейского экономического сообщества, который предусматривал постепенный переход к свободному движению товаров, капиталов и рабочей силы, причем на основе собственных актов ЕЭС. Именно ЕЭС, а не СЕ, взял на себя наднациональную функцию.

Однако опыт работы над указанными конвенциями и соглашениями был учтен при выработке второго по значению, после ЕКПЧ, международно-правового акта СЕ – Европейской социальной хартии. В первой ее версии, принятой в 1961 г., правам мигрантов, а точнее обязательствам государств-членов по их осуществлению, посвящена ст. 19 «Право работников-мигрантов и их семей на защиту и помощь» (одна из самых больших статей этой конвенции) (15). Примечательно, что ее первый пункт требует от государств создавать или поддерживать деятельность служб, которые предоставляли бы мигрантам бесплатную помощь информационного характера, а также, «насколько это соответствует национальному законодательству», принимать меры против «вводящей в заблуждение пропаганды», касающейся мигрантов.

В других пунктах статьи устанавливаются следующие обязательства: принимать меры по облегчению въезда, выезда и проезда мигрантов и членов их семей, обеспечивать их во время проезда санитарными и медицинскими услугами, а также «хорошими медицинскими условиями»; гарантировать законно находящимся в стране мигрантам такой же административный режим, как и собственным гражданам, в отношении оплаты и условий труда, членства в профессиональных союзах, жилья, налогов и сборов, отчислений в социальные фонды, а также доступа к судебным процедурам по вопросам, затронутым в данной статье; содействовать «в максимально возможной степени» воссоединению семей; гарантировать мигрантам, что они не могут быть высланы, кроме случаев, затрагивающих интересы национальной безопасности, общественный порядок или нравственность; разрешить мигрантам переводить за рубеж любую часть их заработка или сбережений; распространить защиту и помощь, предусмотренную данной статьей, на самозанятых работников-мигрантов (15).

Статья 19 в полном объеме вошла и в новую (пересмотренную) версию Европейской социальной хартии, принятую в 1996 г. В то же время к ней были добавлены два новых обязательства: поощрять обучение и оказывать содействие в обучении работников-мигрантов и членов их семей языку (или языкам) принимающего государства; поощрять, «насколько это практически возможно», обучение и оказывать содействие обучению детей работников-мигрантов языку их родителей.

Особо следует отметить включение в пересмотренную хартию важной для мигрантов отдельной статьи о запрете дискриминации по признаку расы, цвета кожи, пола, языка, религии, политических или иных убеждений, национального или социального происхождения, здоровья, принадлежности к какому-либо национальному меньшинству, рождения или иным признакам статуса (ч. V, ст. Е) (16).

Внесение этих положений в хартию было бесспорным прорывом в деле обеспечения прав мигрантов. Однако значимость этого прорыва существенно ослаблялась тем, что механизм ратификации этого акта государствами был сделан максимально гибким и они могли ратифицировать не все статьи, а только те, которые выбирали из определенного списка. Так, в хартии 1961 г. государствам предлагается выбрать пять из семи обязательных статей (ст. 1, 5, 6, 12, 13, 16 и 19), в пересмотренной хартии – шесть из девяти (ст. 1, 5, 6, 7, 12, 13, 16, 19 и 20). В результате, хотя в совокупности обе версии хартии были ратифицированы 43 государствами, ст. 19 оказалась в числе «нелюбимых». Ее ратифицировали только 20 государств, т.е. менее половины, в том числе, кстати, Украина и Молдова. Российская Федерация эту статью не ратифицировала.

Следует также иметь в виду, что статьи хартии носят общий характер и должны конкретизироваться в национальном законодательстве, а это обычно требует довольно длительного времени и создает для государств возможности для дополнительного маневрирования.

Вместе с тем следует отметить, что в промежуток времени, разделяющий две версии хартии, в сфере миграции в большинстве государств-членов произошли большие изменения, усложнившие ее регулирование и породившие ряд новых проблем. С одной стороны, вследствие массовой трудовой иммиграции в них «накопилось» множество мигрантов, отношение к которым в принимающих обществах оставляло желать лучшего. Более того, впервые обозначилась проблема мигрантов второго поколения, которые родились уже в принимающих странах, получили представление о правах человека, но при этом продолжали сталкиваться с проблемами неравенства, социального отторжения, расовой нетерпимости и дискриминации. В итоге образовывалась протестная «горючая смесь», грозившая конфликтами и потрясениями[7 - В связи с этой проблемой Комитет министров СЕ принял специальную рекомендацию, содержащую методические указания по устранению неравенства и дискриминации в отношении данной категории. Cм.: 30.]. С другой стороны, получение в 1950–1960-е годы независимости бывшими колониями привело к появлению государств с множеством внутренних конфликтов и противоречий, зачастую перераставших в гражданские войны, с большими социально-экономическими проблемами, в частности массовой безработицей и бедностью. Это породило вторую волну миграции в направлении Европы с намного большим, чем ранее, удельным весом нелегальных мигрантов со всеми присущими этой категории опасностями: маргинализацией, ростом преступности и усилением криминальных структур, специализирующихся на торговле людьми.

Как отмечается в исследовании СЕ «К стратегии управления миграционными потоками», реакцией на эти изменения многих государств-членов явились попытки, предпринятые, в частности, в 1974–1975 гг., остановить поток мигрантов с помощью жестких «заградительных» мер на границах и депортации нелегальных или «нежелательных» мигрантов в страны их гражданства. Однако эти меры оказались малоэффективными, поскольку в демократических государствах, соблюдающих права человека, полностью «закрыть» границы невозможно. К примеру, въезд в соответствующие страны новых мигрантов по линии воссоединения семей в эти годы даже увеличился. Кроме того, упомянутые меры не были согласованы с политикой на рынках труда, и работодатели, руководствуясь экономической конъюнктурой, продолжали набирать работников-мигрантов, в том числе нелегалов. Наконец, не существовало никакой координации миграционной политики на европейском уровне (33, с. 20–21).

В Совете Европы сделали несколько выводов из этой ситуации. Во-первых, ужесточение иммиграционной политики чаще всего не достигает своей цели, т.е. не обеспечивает существенного сокращения притока мигрантов, но в то же время ведет к увеличению числа нелегалов. Во-вторых, необходимо продвигаться к скоординированной политике в миграционной сфере как внутри принимающих стран, так и между самими этими странами. В-третьих, невозможно добиться возвращения хоть какой?то части мигрантов в страны их гражданства без повышения уровня социально-экономического развития в соответствующих государствах, что требует оказания им внешней экономической помощи (33, с. 20–21).

В широком плане проблемы мигрантов были включены в контекст поддержания и укрепления социальной сплоченности европейских обществ, над концепцией которой СЕ начал работать именно в эти годы. Речь шла о переходе от политики «социальной благотворительности» (поддержка бедных с помощью различных пособий) к созданию таких социально–экономических и политических координат, которые позволяли бы всем уязвимым категориям населения (малоимущие, инвалиды, дети, оказавшиеся в трудной жизненной ситуации, лица с длительным «стажем» безработицы, мигранты, национальные меньшинства, в целом люди в положении социального отторжения) интегрироваться в общество в качестве полноценных его членов. При этом мигранты рассматривались как категория «повышенного риска» в плане социального отторжения и маргинализации, особенно в моменты экономических кризисов, когда они становятся первыми жертвами сокращения занятости.

Соответственно, основной акцент при решении проблем мигрантов переносился на их интеграцию в принимающие общества, что требовало прежде всего обеспечения им реального доступа к основным социальным правам – на труд, социальную защиту, жилье, образование и культуру, а также на эффективную борьбу с их дискриминацией на всех уровнях. Важное значение в этой связи придавалось продвижению Европейской конвенции о социальном обеспечении, принятой СЕ в 1972 г. и направленной на усиление социальной защиты мигрантов по сравнению с тем, что предусматривалось предыдущими соглашениями. В ней содержались более жесткие обязательства для государств-участников по обеспечению мигрантов всеми видами социальных пособий, в том числе пособий по безработице, по беременности и родам, семейных пособий, трудовых пенсий, пенсий по инвалидности и пенсий по утрате кормильца (9).

Однако это было сочтено недостаточным, и СЕ принял в 1977 г. Европейскую конвенцию о правовом статусе мигрантов, в которой была сделана попытка обобщить все права мигрантов, содержавшиеся в предыдущих актах Совета. В ней регулировались, в частности, вопросы въезда, выезда, возвращения, вида на жительство и разрешения на работу, увольнения, воссоединения семей, обучения языку принимающей страны, обучения родному языку детей мигрантов, уплаты алиментов, доступа к жилью, приема на работу, условий и охраны труда, перехода на другую работу, перевода за границу заработанных средств, выплаты социальных пособий и пенсионного обеспечения, медицинского и социального обслуживания, доступа к административным и судебным процедурам (ст. 1–23) (10).

Обе эти конвенции квалифицировались в СЕ как «прорывные». Но, видимо, именно их «продвинутый» характер, требовавший не только серьезного изменения законодательства и адаптации правоприменительной практики, но и значительных затрат, обусловил настороженное отношение к ним государств-членов. Процесс ратификации этих конвенций затянулся, а в конце 1980-х годов, когда в связи с исчезновением «железного занавеса» в Западной Европе начали опасаться наплыва мигрантов из восточноевропейских стран, и вовсе остановился. В конечном счете конвенция 1972 г. была ратифицирована лишь восемью государствами, а конвенция 1977 – одиннадцатью. Не помогло даже то, что в 2002 г. Конференция СЕ министров по делам миграции, состоявшаяся в Хельсинки, приняла специальную декларацию, содержавшую обязательство «как можно быстрее» ратифицировать конвенцию 1977 г.

Этот опыт оказал серьезное воздействие на деятельность СЕ в миграционной сфере. Хотя Европейским советом были приняты еще три конвенции, имеющие отношение к проблемам мигрантов – Европейская конвенция об участии иностранцев в политической жизни на местном уровне (1992) (12), Европейская конвенция о признании квалификаций, касающихся высшего образования в европейском регионе (1997) (13), и Европейская конвенция о гражданстве (1997) (11), – акцент в практической деятельности СЕ сместился, с одной стороны, на продвижение отдельных положений в поддержку прав мигрантов в конвенциях, которые в целом были посвящены другим темам. В качестве примера можно сослаться на Конвенцию СЕ о противодействии торговле людьми 2005 г., направленную на борьбу с трансграничной проституцией и торговлей детьми, но также запрещающей любой принудительный труд и эксплуатацию (ст. 3 и 4) (5). Еще один пример – Конвенция CЕ 2011 г. о предотвращении и противодействии насилию в отношении женщин и домашнему насилию (Стамбульская конвенция), подготовленная Комиссией СЕ по вопросам гендерного равенства. В ней государства-участники обязываются выдавать самостоятельный вид на жительство женщинам-мигранткам, прибывшим в принимающее государство по линии воссоединения семей и ставшим жертвами семейного насилия, после того, как в результате развода они утрачивали право на проживание в этом государстве (ст. 59) (6).

С другой стороны, СЕ усилил внимание к конкретизации подходов к проблемам миграции, что нашло отражение в его рекомендациях и методиках, а также к продвижению в государствах-членах практической политики, основанной на этих подходах. Как уже отмечалось выше, речь шла прежде всего об интеграции мигрантов в принимающие общества в рамках поддержания и укрепления их социальной сплоченности. Этому способствовало и то, что на саммите глав государств и правительств СЕ в 1997 г. в Страсбурге социальная сплоченность была включена в число ее главных приоритетов (20, с. 51).

В результате СЕ выработал в 2000 г. стратегию социальной сплоченности, главными элементами которой помимо сокращения дистанции между богатыми и бедными явились достижение равенства шансов возможностей, эффективный доступ к рынку труда и основным социальным правами, а также участие в политической и общественной жизни на основе демократических принципов уязвимых категорий населения, в том числе мигрантов (политическое участие для них предполагалось на местном уровне и в рамках профессиональных союзов). Эта стратегия неоднократно пересматривалась, окончательный ее вариант был принят в 2010 г. вместе с планом действий по ее претворению в жизнь (22).

Стоит процитировать ряд положений этих двух документов: «Совет Европы определяет социальную сплоченность как способность общества обеспечить благосостояние всех своих членов путем минимизации неравенства и устранения маргинализации»; «возникающая картина раздробленного общества наряду с возрастающим неравенством между богатыми и бедными становится величайшим вызовом социальной сплоченности Европы»; «необходимо обеспечивать представительство всего общества в государственных службах и адекватные уровни подготовки и навыков для улучшения коммуникации и решения проблем, связанных с межкультурным диалогом»; «социальная мобильность, в том числе мигрантов, должна приветствоваться, общества должны обеспечивать надежное будущее и перспективы каждому индивиду и каждой социальной группе, предоставляя при этом поддержку тем, кто находится в неблагополучной ситуации»; «все должны иметь полный доступ к социальным правам, независимо от их социально-экономического положения, пола или национально-этнической принадлежности: это подразумевает необходимость выявления и преодоления барьеров, создаваемых, среди прочего, неэффективными процедурами информирования и сложным бюрократическим языком; нужно также искоренять дискриминацию и двойные стандарты» (22, с. 2, 3, 5, 6, 9).

«Интеграционно-защитный» подход СЕ к проблемам миграции основывался, помимо прочего, на убеждении в объективном характере миграционных процессов в «глобализированном» мире, понимании неправильности сложившихся в принимающих обществах стереотипов в отношении мигрантов как «бремени» или «источнике проблем» и, соответственно, тщетности попыток остановить или существенно ограничить эти процессы. C одной стороны, как отмечалось в документе конференции СЕ «Достижение социальной сплоченности в мультикультурной Европе», состоявшейся в 2006 г. в Страсбурге, западные экономики будут и далее нуждаться в притоке мигрантов. С другой стороны, обвинения в их адрес в «социальном демпинге» скрывают за собой тот факт, что мигранты в основном представляют собой низкоквалифицированную или неквалифицированную рабочую силу и в силу этого в целом не являются конкурентами для местного населения. И даже если они имеют тот же уровень квалификации, что и местные работники, преимущество при приеме на работу обычно отдается последним, и это неравенство наносит ущерб социальной сплоченности (3, с. 6).

В документах СЕ подчеркивалось также, что уже только в связи с неблагоприятной демографической ситуацией, прежде всего низкой рождаемостью и старением населения в подавляющем большинстве европейских стран и, как следствие, сокращением трудовых ресурсов, численность мигрантов в них будет возрастать. Кроме того, непрекращающийся поток беженцев из различных регионов мира будет вести к росту числа нелегальных мигрантов, часть которых рано или поздно приобретет легальный статус. В специальном докладе СЕ «Нынешние тенденции в международной миграции», опубликованном в 2005 г., указывалось, что, если в 1995 г. число новых зарегистрированных трудовых мигрантов в государствах-членах составляло 7,29 млн человек, то в 2003 г. их было уже 10,07 млн. Вместе с тем в 2000–2003 гг. было удовлетворено 1,47 млн просьб о предоставлении убежища. Причем если поток трудовых мигрантов все больше захватывал и страны Восточной Европы, в первую очередь Россию, но также Польшу, Чехию, Словакию, то беженцы распределялись следующим образом: Западная Европа – 87,0%, Южная Европа – 7,4, Восточная Европа – 4,7% (32, с. 33, 41). Иными словами, именно западноевропейские страны должны были затрачивать больше всего ресурсов на прием этой категории мигрантов.

В докладе «группы мудрецов Совета Европы» во главе с бывшим министром иностранных дел ФРГ Йошкой Фишером, подготовленном в 2011 г. по инициативе генерального секретаря СЕ Турбьерна Ягланда и озаглавленном «Жить вместе: Сочетать разнообразие и свободу в Европе XXI века», содержится прогноз, что к 2050 г. экономически активное население Европы сократится на 50 млн человек. Отсюда следующий вывод: «Европа нуждается в мигрантах. Мы не можем и не должны игнорировать эту реальность. Скорее нужно пытаться извлечь выгоду из этого разнообразия как в культурном, так и экономическом плане» (34, с. 3).

Исходя из подобных прогнозов и выводов, СЕ занял твердую позицию в дискуссиях по вопросу об эффективности политики, основанной на концепции «мультикультурного общества», которые участились в европейских странах в 2000-е годы. В этих дискуссиях обозначились две главные точки зрения: первая – эта политика была изначально обречена на неудачу в силу культурно-цивилизационной несовместимости мигрантов из стран Африки и Азии с местным европейским населением; вторая – она оказалась неэффективной или недостаточно эффективной, потому что, несмотря на провозглашаемые лозунги, на деле не устраняла дискриминацию и расовую нетерпимость в отношении мигрантов и не обеспечивала им равных возможностей в доступе к основным социальным правам, особенно к праву на образование. В практическом плане первая точка зрения предполагала главным образом принятие жестких мер по ограничению миграции и по ассимиляции мигрантов, вторая, не отрицая необходимости контроля за миграционными потоками, делала упор на взаимодействие культур, устранение неравенства и социального отторжения мигрантов.

Позиция СЕ была четко обозначена в уже упоминавшемся документе «Достижение социальной сплоченности в мультикультурной Европе», в котором говорилось: «Вместо того чтобы поддерживать взаимное проникновение культур и процессы взаимной адаптации различных категорий населения или обличать возможную связь между миграцией и социальным отторжением, политика интеграции в некоторых странах строится на идее о том, что причина трудностей в миграционной сфере состоит в “культурной удаленности” или культурной несовместимости мигрантов с принимающим обществом» (3, с. 7).

В соответствии с указанными установками СЕ сосредоточился на выработке методических документов, направленных прежде всего на решение практических проблем социальной интеграции мигрантов. Этому способствовали активизация и увеличение веса организационных структур СЕ, занимающихся этими проблемами. Еще в 1953 г. в СЕ был назначен специальный представитель генерального секретаря СЕ по вопросам миграции, беженцев и переселенцев, инициировавший или способствовавший принятию упомянутых выше соглашений и конвенций. В 1979 г. в Совете был создан Руководящий комитет по вопросам внутриевропейской миграции, преобразованный в 1987 г. в Европейский руководящий комитет по вопросам миграции (ЕРКВМ). Параллельно в 1975 г. был учрежден Комитет экспертов ad hoc, который занимался правовыми вопросами предоставления убежища, размещения беженцев и регулирования статуса апатридов.

Именно стараниями ЕРКВМ в 2003 г. в рамках осуществления стратегии социальной сплоченности был подготовлен упоминавшийся выше методический документ «К стратегии управления миграционными потоками». В нем предлагались четыре базовых элемента такой новой стратегии: упорядоченность; защита; интеграция; сотрудничество. Первый элемент предусматривал принятие комплекса мер по гармонизации и координации миграционной политики на внутригосударственном и европейском уровнях. Второй элемент требовал обеспечить необходимый объем правовой и социальной защиты мигрантам, прибывающим в принимающие страны «в рамках неожиданных или неупорядоченных потоков». Третий элемент был связан с необходимостью создавать в этих странах благоприятную среду для интеграции мигрантов. Наконец, четвертый элемент предусматривал установление диалога и сотрудничества со странами происхождения мигрантов, причем эти задачи должны были включаться как в миграционную, так и во внешнюю политику принимающих стран (33, с. 31).

Эти элементы были впоследствии в той или иной степени конкретизированы в ряде рекомендаций Комитета министров СЕ, принимающихся на основе консенсуса всех государств-членов и также считающихся правовыми инструментами (правда, в отличие от конвенций, они обычно не предполагают создания контрольных механизмов, следящих за их исполнением, что снижает их значение).

Одна из первых таких рекомендаций «Мигранты и соразвитие» (2007) касалась четвертого базового элемента. Соразвитие определялось в ней как «любые действия по социальному, экономическому, культурному и политическому развитию стран происхождения, основанные на сотрудничестве между мигрантами, их организациями и партнерами государственного и частного характера, одновременно в странах происхождения и в принимающих странах» (24). Политика поощрения соразвития должна была проводиться на всех уровнях – международном (путем подписания соответствующих межгосударственных и многосторонних соглашений), национальном (федеральном), региональном и местном (в том числе в рамках сотрудничества между региональными и местными территориальными образованиями стран происхождения и принимающих стран), а также на уровне институтов гражданского общества (НПО).

К категории соразвития можно отнести также рекомендацию «О приеме, правах и обязанностях студентов-мигрантов и сотрудничестве со странами их происхождения» (2006) (29).

Но большинство рекомендаций носило «интеграционно-защитный» характер. Речь идет о рекомендациях, названия которых говорят сами за себя: «Улучшение доступа к занятости мигрантов и лиц из среды иммигрантов» (2008) (26); «Жизненные проекты для несопровождаемых детей-мигрантов» (2007) (23); «Продвижение интеграции детей из семей мигрантов или из среды иммигрантов» (2008) (25); «О предотвращении рисков уязвимости для мигрантов пожилого возраста и об улучшении их благосостояния» (2011) (27); «О мобильности, миграции и доступе к здравоохранению» (2011) (28). Основная цель этих рекомендаций, как указывается в них, состояла в том, чтобы обеспечить мигрантам стабильность, защищенность, уверенность в своем будущем.

В первой из этих рекомендаций, кстати, была еще раз вкратце изложена принципиальная позиция СЕ по вопросам миграции. В ней, в частности, отмечался важный вклад мигрантов в экономическое развитие принимающих стран и подчеркивалось, что только успешная социальная, экономическая, культурная и политическая интеграция мигрантов в принимающее общество может позволить им полностью реализовать свой потенциал на пользу этому обществу. Но это требует стремления к взаимной адаптации обеих сторон. Пока же в этом плане существуют большие проблемы, связанные в первую очередь с дискриминацией мигрантов на рынке труда (26).

Симптоматично, что сразу две рекомендации были посвящены детям, а именно: детям мигрантов, уже проживающих в принимающих странах, и детям-мигрантам, находящимся в них без сопровождения взрослых (по сути, это – беспризорные или безнадзорные дети). Это внимание объяснялось, с одной стороны, тем, что по классификации СЕ дети являются особо уязвимой группой, нуждающейся в усиленной защите. С другой стороны, СЕ пытался таким образом нацелить государства на приоритетное решение проблем интеграции указанной категории в связи с тем, что именно такие дети чаще всего бросали школу или не учились вовсе и в дальнейшем маргинализировались со всеми вытекавшими отсюда негативными последствиями в плане социализации. Девиантное поведение, правонарушения, противопоставление себя обществу делают их легкой добычей преступного мира, не говоря уже об участии в разного рода «бунтарских» акциях. В конечном счете при неудавшейся интеграции они превращаются в подлинное «бремя» для страны проживания.

По этой причине в первой из этих рекомендаций основной акцент делался на эффективное включение их в процесс школьного образования, что требовало, с одной стороны, активной работы школы с детьми (в том числе из семей коренного населения, чтобы обеспечить дружественную атмосферу в классе и вне него), и с их родителями, с другой стороны, соответствующей подготовки педагогического персонала, который должен был, помимо прочего, владеть навыками межкультурного диалога. Особое значение при этом придавалось успешному овладению детьми-мигрантами языком (или языками) принимающей страны при уважительном отношении к их родным языкам и помощи в их изучении (25).

В рамках ЕРКВМ было выработано методическое пособие, посвященное особенностям школьного обучения таких детей в связи с их двуязычностью. В них отмечалось, например, что изначальное владение двумя языками в принципе представляет собой преимущество с точки зрения личностного развития ребенка. Однако при несоблюдении определенного баланса между ними у ребенка либо ослабляется связь с родителями и родственниками, что может привести к сильнейшему психологическому дискомфорту, либо он начинает отставать в изучении языка страны пребывания, что закрывает ему перспективу дальнейшего образования. Иначе говоря, он может «выпасть» из своего естественного культурного окружения, но при этом не включиться в новое окружение, а это ведет к социальной изоляции и отторжению (18, с. 13–15).

Эта опасность, как отмечается во второй рекомендации, еще более актуальна для детей-мигрантов, не сопровождаемых взрослыми, поскольку они уже находятся в социальной изоляции и часто становятся жертвами преступных группировок. Их социальную интеграцию осуществлять труднее еще и в силу неопределенности их правового статуса, ибо, как правило, у них нет документов, удостоверяющих личность. Даже их возраст зачастую приходится устанавливать с помощью медицинской аппаратуры, так как обычно они его занижают, чтобы не быть высланными (во многих европейских странах, к примеру во Франции, такого ребенка нельзя выслать до достижения им возраста 18 лет).

В рекомендации в этой связи подчеркивается важность предоставления таким детям условий, обеспечивающих защиту их прав: помещение в учреждение опеки, где могут быть удовлетворены их основные потребности, в том числе образовательные и медицинские; информирование ребенка о его правовой и фактической ситуации на языке, который он понимает; выработка для каждого ребенка индивидуального проекта социальной интеграции; наличие специально подготовленного персонала, способного осуществлять такие проекты; назначение для каждого ребенка «куратора», ответственного за его «жизненный проект» (23).

В ЕРКВМ было подготовлено также методическое пособие для этих «кураторов» и в целом для персонала соответствующих учреждений. В нем, помимо прочего, рекомендуется заключение с помещенными в них детьми «соглашений», в которых оговаривались бы цель проекта, а также права и обязанности обеих сторон. Эти соглашения должны мотивировать детей участвовать в проектах, а без этой мотивации, как подчеркивается в пособии, они вряд ли могут быть успешными (14, с. 48).

Заслуживает упоминания и выработанное в отдельной рабочей группе ЕРКВМ пособие для учителей школ, особенно подготовительных классов, где учатся дети-цыгане. Оно было подготовлено в 2004 г. во исполнение рекомендации Комитета министров СЕ 2000 г. «Об образовании детей-цыган в Европе» (31). Цыгане выделены в СЕ в отдельную категорию, потому что, во-первых, они считаются самой дискриминируемой группой, во-вторых, поскольку рассматриваются одновременно и как национальное меньшинство, и как категория мигрантов. Основной акцент в указанном пособии делается на необходимости учитывать особенности образа жизни цыган, их представление о самых себе. Следует учитывать, в частности, что родители детей-цыган с недоверием относятся к школе, так как опасаются, что образование может стать средством ассимиляции. В этой связи пособие требует, чтобы учителя «были способны признать и понять специфику культуры, языка и характера ребенка-цыгана» и выстраивать соответствующим образом программы и процесс обучения (19, с. 15).

Следует отметить, что в поле зрения СЕ также была и остается проблема нелегальной миграции. Эта сложная тема не может быть подробно рассмотрена в настоящей статье. Стоит все же отметить несколько моментов, прежде всего общую позицию СЕ по этой проблеме. С одной стороны, он признает необходимость для государств бороться с данным видом миграции, в том числе в форме депортаций, с другой, – основываясь на приоритете защиты прав человека, продвигает установку на максимально возможную легализацию этих мигрантов в странах пребывания. Миссии СЕ регулярно посещают также центры временного содержания задержанных нелегалов в целях защиты их прав.

Именно под углом зрения защиты прав таких мигрантов в ЕРКВМ была подготовлена серия докладов по вопросу о попытках урегулирования проблемы нелегальной миграции различными государствами-членами, в том числе Российской Федерацией. В соответствующем докладе, опубликованном в 2008 г., акцент сделан на том, что по числу нелегальных мигрантов Россия занимает первое место в Европе. Эта ситуация объясняется в документе, с одной стороны, проницаемостью границ, с другой – «чрезмерно жесткой и крайне забюрократизированной» регламентацией миграционной сферы, которая побуждает мигрантов не регистрироваться. С этим можно согласиться, хотя в последующий период российские власти неоднократно пытались упростить процедуру регистрации.

Вместе с тем вызывает сомнения следующее утверждение: «Увеличение преступности среди мигрантов, отмечаемое полицией, а также тенденция, обозначившаяся на мировом уровне под влиянием СМИ, связывать нелегальную миграцию с международным терроризмом, привели к появлению в России общего негативного представления о мигрантах, что вызвало волну нетерпимости к ним в российском обществе» (17, с. 71). Такая трактовка проблемы выглядит слишком упрощенной, а упоминание о «связи между нелегальной миграцией и международным терроризмом» в российском контексте представляется некорректным.

В то же время трудно не согласиться с содержащейся в других документах СЕ точкой зрения о том, что нахождение нелегальных мигрантов вне правового поля опасно и для них самих, и для страны пребывания. В уже упоминавшемся докладе «группы мудрецов СЕ» «Жить вместе: Сочетать разнообразие и свободу в Европе XXI века» указывается, что, поскольку эта категория живет в условиях полного бесправия, по сути, в «параллельном мире», она легко становится жертвой как недобросовестных работодателей (сверхэксплуатация), так и различных преступных группировок. Вовлеченность же какого?то числа нелегалов в те или иные виды преступного «бизнеса» еще больше восстанавливает местное население против мигрантов как таковых (34, с. 20).

В связи с «интеграционно-защитным» подходом Совета Европы к проблемам миграции следует упомянуть также проведенную в ЕРКВМ работу по выработке индикаторов социальной интеграции мигрантов. Результатом стал объемный труд, в котором предлагается ряд конкретных индикаторов, касающихся, в частности, доступа мигрантов к рынку труда, жилью, социальному и медицинскому обслуживанию, образованию, участию в политической жизни и принятию решений на разных уровнях, а также индикаторов уровня заболеваемости и смертности, числа задержаний и арестов с учетом их доли в населении. Одновременно были разработаны организационные меры, позволяющие государствам-членам эффективно применять эти индикаторы (21, с. 22–25, 65–78).

В заключение следует подчеркнуть, что указанный «интеграционно-защитный» подход, был, конечно, в первую очередь обусловлен функцией СЕ защиты прав человека, «запрограммированной», как показано выше, при создании этой организации. Однако в более широком плане он отражал и отражает тенденцию к строительству «глобализированной», наднациональной Европы, как части «глобализированного» мира, в котором процессы миграции являются непременным элементом. Упорядочение и урегулирование проблем миграции становится одним из важнейших факторов экономического и социального развития.

Как уже было упомянуто, СЕ пытался даже возглавить это строительство, но потерпел неудачу, и эта роль перешла к Европейскому союзу. Но СЕ с его международно-правовыми инструментами и методическими наработками, с более широким членством (47 государств против 28 в ЕС) нашел свою нишу. С одной стороны, он обеспечивает исполнение уже принятых в нем конвенций, пытается продвигать свой подход, в том числе по тематике, не относящейся к сфере миграции, с другой стороны, продолжает играть роль своего рода методической лаборатории по интеграции мигрантов в общеевропейском масштабе.