Эволюционная и институциональная экономика. Вопросы теории и практики. Материалы Всероссийской конференции молодых исследователей

Уровень текущей финансовой устойчивости, определяемый из соотношения собственных доходов и текущих расходов консолидированного бюджета Вологодской области, за 2007–2013 гг. снизился почти на 5 п.п. – до 82 % (табл. 3). Рост дефицита финансирования текущих операций за счет налоговых и неналоговых доходов бюджета региона позволяет говорить о том, что территория объективно не располагает ресурсами не только для осуществления бюджетных инвестиций, но также зависима и от поступления помощи со стороны федерального центра для обеспечения нормального текущего функционирования бюджетной сферы.

Таблица 3. Коэффициент текущей финансовой устойчивости Вологодской области, СЗФО и РФ

Диспропорциональное изменение доходных возможностей территории и принимаемых расходных обязательств явилось причиной разбалансированности бюджета Вологодской области. Адаптация расходов к соответствующему объему доходов происходит с определенным запаздыванием ввиду значительной волатильности поступления денежных средств в казну в течение календарного года, ограниченной возможности по сокращению расходных статей без снижения общей эффективности использования бюджетных средств, в результате принятия решений «политической воли» руководства страны.

Для Вологодской области в 2007–2013 гг. был свойственен дефицит собственных доходных возможностей по финансированию закрепленного за субфедеральным уровнем комплекса расходных обязательств. Его размер по состоянию на 2013 год составлял без малого 78 % (табл. 4). Текущее положение отражает отсутствие возможностей по дальнейшему расширению расходных полномочий, возлагаемых на региональный и местный уровни без их пересмотра, либо увеличения финансовой поддержки со стороны федерального центра.

Таблица 4. Коэффициент покрытия собственных расходов* налоговыми и неналоговыми доходами Вологодской области, СЗФО и РФ, %

Дестабилизирующим фактором финансовой устойчивости доходной базы территориальных бюджетов является также превышение темпов роста текущих расходов над темпами роста собственных доходных возможностей территорий. Так, в Вологодской области соотношение изменения объемов текущих расходов превысило изменение налоговых и неналоговых доходов более чем в два раза (табл. 5). Значительное превышение темпов роста данных расходов над величиной собственных доходов влечет ухудшение финансовой устойчивости доходной базы территориальных бюджетов в результате разбалансировки доходных возможностей и необходимости исполнения первостепенных расходных обязательств.

Таблица 5. Соотношение роста текущих расходов и собственных доходов Вологодской области, СЗФО и РФ, раз

Механизмом, не способствующим повышению финансовой устойчивости доходной базы территориальных бюджетов, является практика выделения значительной доли (порядка 20–40 % всего объема) межбюджетных трансфертов из федерального бюджета в конце года. Подобное положение не способствует их эффективному использованию. Более того, часть средств, которую нижестоящие уровни управления не успевают освоить, возвращается в федеральный бюджет, не участвуя, тем самым, в реализации мероприятий социально-экономического развития территории.

За 2007–2013 гг. объемы выделенной финансовой поддержки федерального бюджета Вологодской области в реальном выражении увеличились в 1,6 раза. В результате этого коэффициент дотационности (сумма дотаций и субсидий) в регионе увеличился более чем на 7 п.п. (максимальный рост среди регионов СЗФО). Зависимость от поступления финансовой помощи федерального бюджета Вологодской области увеличивалась последние 4 года и в 2013 году превысила отметку в 11 % (табл. 6).

Таблица 6. Коэффициент дотационности Вологодской области, СЗФО и РФ

Увеличение финансовой помощи из федерального бюджета в 2007–2013 гг. не отразилось на росте ее качества (соотношения объема субсидий в общей величине финансовой помощи). Необходимо отметить, что преобладание дотаций над субсидиями не способствует социально-экономическому развитию территорий, наращиванию их финансово-экономического потенциала и формированию доходов будущих периодов, а отражает лишь направленность выделяемых средств на решение текущих проблем, связанных с несбалансированностью бюджетов и выравниванием бюджетной обеспеченности.

Существенным недостатком и фактором, не способствующим развитию территорий, является текущая модель бюджетного федерализма, концентрирующая значительные финансовые ресурсы на федеральном уровне. Вологодская область являлась регионом-донором вплоть до финансово-экономического кризиса, в результате которого была потеряна большая часть налогооблагаемой базы налога на прибыль. Вместе с тем даже спустя 5 лет после вхождения Вологодской области в число дотационных регионов объем переданных в федеральный бюджет доходов превышает объем полученных из него безвозмездных поступлений. Таким образом, существующая модель бюджетного федерализма оказывает негативное влияние на уровень финансовой устойчивости доходной базы экономически развитых и богатых природными ископаемыми территорий. Стоит отметить, что низкое качество финансовой помощи (преобладание дотаций), выделяемой из федерального бюджета, не способствует развитию доходного потенциала территорий.

Растущий дисбаланс принимаемых расходных обязательств и развития доходных возможностей территории привел к увеличению долговой нагрузки. Так, за 2007–2013 гг. задолженность Вологодской области увеличилась более чем в 20 раз (табл. 7). Объем государственного (без муниципального) долга региона в 2013 году превысил уровень собственных доходов территориального бюджета, фактически отражая его неплатежеспособность.

Таблица 7. Объем государственного и муниципального долга Вологодской области, СЗФО и РФ в 2007–2013 гг.

Немаловажным в анализе платежеспособности территорий является исследование структуры долгового портфеля. Так, по состоянию на 01.07.2014 г. в Вологодской области основную долю государственного долга (41 %) занимали кредиты, полученные от кредитных организаций. Бюджетные кредиты формировали 26 % задолженности, на государственные ценные бумаги приходилось 19 %, еще 14 % составляли государственные гарантии. Преобладание в структуре долга кредитов финансовых организаций и государственных гарантий является более рискованным по сравнению с остальными источниками ввиду того, что данные ресурсы являются более дорогими в обслуживании (по сравнению с бюджетными кредитами).

Растущая долговая нагрузка увеличивает объемы средств, необходимые для обслуживания портфеля заимствований. Оценить уровень ликвидности консолидированных бюджетов можно путем соотношения объема расходов консолидированных бюджетов на обслуживание государственного и муниципального долга с доходами, оставшимися в распоряжении органов управления после финансирования обязательных (текущих) расходов.

Величина данных расходов в Вологодской области увеличилась с 0,2 % в 2007 году до 4,2 % в 2013 году или в 21 раз. Рост затрат на обслуживание заимствований сокращает и без того ограниченные возможности субфедеральных бюджетов для исполнения социальных обязательств и обеспечения устойчивого социально-экономического развития за счёт осуществления бюджетных капиталовложений.

Проведённый анализ финансовой устойчивости доходной базы бюджета Вологодской области позволяет резюмировать следующее:

1) Регион, несмотря на увеличение роли субфедеральных налогов в консолидированном бюджете области, остается в значительной степени зависимым от федерального центра. В особенности данный тезис проявляется в проведении налоговой политики.

2) Проблема несбалансированности бюджета Вологодской области за 2007–2013 гг. значительно усугубилась. Этому способствовали более высокие темпы роста текущих (первостепенных для финансирования) расходов по сравнению с темпами роста собственных доходов, централизация финансовых ресурсов в федеральном центре, выделение значительной части безвозмездных поступлений в конце года, низкое качество предоставляемой финансовой помощи.

3) Рост долговой нагрузки Вологодской области, преобладание в структуре государственного долга коммерческой составляющей (кредитов кредитных организаций), предоставление государственных гарантий свидетельствует о снижении долговой устойчивости (платежеспособности) региона. Растущий объем расходов на обслуживание займов дополнительно усиливает проблему несбалансированности бюджета.

Решение названных проблем, по нашему мнению, можно свести к следующим направлениям:

– пересмотр существующей модели бюджетного федерализма в направлении обеспечения наращивания доходного потенциала территории путём перераспределения нормативов зачисления налогов и полномочий в сфере доходов;

– повышение уровня и качества финансовой помощи федерального центра с целью повышения заинтересованности субфедеральных органов управления в реализации проектов и направлений социально-экономического развития, увеличения бюджетных инвестиций, ведущих к росту валового продукта и генерирования дополнительного потока доходов в бюджеты всех уровней;

– совершенствование системы социально-экономического и бюджетного планирования и прогнозирования, обеспечивающее их согласованность по целевым индикаторам и показателям, направленное на повышение эффективности затрачиваемых ресурсов.

Без сомнения, масштабность отмеченных направлений различна, как и степень их осуществимости. Во многом решение проблемных аспектов устойчивости территориальных бюджетов зависит от «политической воли» руководства страны. Вместе с тем мотивацией для претворения их на практике для всех уровней власти является повышение координации в достижении целей стратегического развития территорий, повышения их финансовой независимости в выполнении полного комплекса расходных обязательств.

В целом обеспечение стабильности и устойчивости территориальных бюджетных систем на долгосрочную перспективу свидетельствует о качестве управления общественными финансами. Обеспечение самостоятельности, платёжеспособности и сбалансированности субфедеральных бюджетов будет способствовать социально-экономическому развитию территорий под воздействием совокупности внешних и внутренних факторов, оказывающих влияние на стабильность наполняемости централизованных фондов денежных средств.

Литература

1. Бюджетное послание Президента Российской Федерации Федеральному собранию «О бюджетной политике в 2014–2016 годах» от 13.06.2013 [Электронный ресурс]. – Режим доступа: КонсультантПлюс.

2. Галухин, А. В. Устойчивость бюджетной системы региона: проблемы и пути их решения / А. В. Галухин // Известия высших учебных заведений. Серия «Экономика, финансы и управление производством». – 2014. – № 2. – С. 41–49.

3. Галухин, А. В. Устойчивость как базовый принцип ответственной бюджетной политики / А. В. Галухин // Экономические и социальные перемены: факты, тенденции, прогноз. – 2014. – № 2 (32). – C. 225–238.

4. Зубаревич, Н. Ржавые скрепы сверхцентрализации [Текст] / Н. Зубаревич // Эксперт. – 2014. – № 3 (882). – Режим доступа: http://expert.ru/expert/2014/03/rzhavyie-skrepyi-sverhtsentralizatsii/

5. Печенская, М. А. Бюджетная перспектива региона 2014–2016: исполнение социальных указов Президента или избежание риска дефолта? [Текст] / М. А. Печенская // Экономические и социальные перемены: факты, тенденции, прогноз. – 2014. – № 1 (31). – С. 145–160.

6. Программа повышения эффективности управления общественными (государственными и муниципальными) финансами на период до 2018 года [Электронный ресурс]: проект Министерства финансов РФ от 22.02.2010 г. – Режим доступа: http://www.minfin.ru/

7. Россия на пути к современной динамичной и эффективной экономике [Электронный ресурс]: доклад РАН / под ред. А. Д. Никипелова, В. В. Ивантера, С. Ю. Глазьева. – М.: РАН, 2013. – Режим доступа: http://www.ras.ru/news/shownews.aspx?id=4f0a07fe-8853-4eda-9428-574f5fcf0654.

Особенности энергоснабжения в регионах Севера

    А. А. Гасникова
    Институт экономических проблем им. Г. П. Лузина Кольского научного центра РАН г. Апатиты

Сегодня энергоснабжение играет ключевую роль в развитии и функционировании практически всех отраслей экономики. Перебой или недоставка электрической энергии может породить кризисные явления в любой из экономических сфер, особенно в производственных. Прекращение подачи электрической и тепловой энергии в дома и учреждения, особенно в холодное время года, может привести к нанесению вреда здоровью людей. Поэтому вопросам организации энергоснабжения следует уделять повышенное внимание.

При этом надо понимать, что не существует одной идеальной схемы организации энергоснабжения потребителей. То, что подходит для одной территории, может оказаться трудноосуществимым или экономически неэффективным для другой. В работе [4] систематизированы факторы региональной дифференциации энергетической политики. Нам представляется, что эти же факторы (табл. 1) необходимо учитывать при анализе системы энергоснабжения в регионе, перспектив развития электроэнергетики региона, а также при выборе механизмов государственного регулирования электро– и теплоэнергетики, в том числе цен и тарифов в этих отраслях.

Российская Федерация занимает огромную территорию, и указанные в таблице факторы по-разному проявляются в различных ее регионах (в данной работе под регионом понимается субъект РФ). Более того, даже в пределах одного региона могут быть районы, сильно отличающиеся друг от друга по условиям хозяйствования, особенностям энергопотребления и даже по климатическим условиям.

Факторы, влияющие на развитие электроэнергетики региона

Данная работа сосредоточена на регионах Севера. Для Севера в целом характерны холодный климат, слабая освоенность значительной части территории, низкая плотность населения, очаговый характер размещения производительных сил, высокая энергоемкость экономики. Эти особенности определяют повышенную значимость надежного энергообеспечения потребителей Севера. Однако противопоставления Север – Юг недостаточно при выполнении анализа особенностей энергоснабжения. Север занимает огромную территорию, неоднородную по условиям хозяйствования и уровню социально-экономического развития. Регионы Севера неодинаково удалены от транспортных и промышленных центров, расположенных в умеренных и южных широтах. В зависимости от преобладающих на их территории минерально-сырьевых, лесных или других природных ресурсов отличается структура экономики северных регионов.

В целом Север выступает поставщиком топливно-энергетических ресурсов. Но не все регионы одинаково обеспечены топливом. В некоторых регионах нет собственных топливно-сырьевых баз, или они недостаточно освоены. Так, остро стоит вопрос топливообеспечения Мурманской, Магаданской, Архангельской областей, Чукотского автономного округа. Но даже там, где развернута масштабная добыча углеводородных ресурсов, возникают потребности в завозе топлива – нефтепродуктов и угля. Примером может служить Сахалинская область. Этот регион обладает мощной топливно-сырьевой базой, но практически полностью зависит от завоза нефтепродуктов с материка: нефть, добываемая в Сахалинской области, реализуется на экспорт или направляется на переработку в Хабаровский край, а затем вновь ввозится на территорию области уже в виде готовых нефтепродуктов [7, с. 93]. Похожая ситуация наблюдается и в других нефтегазодобывающих регионах. Даже Ханты-Мансийский и Ямало-Ненецкий автономные округа, республики Коми и Саха (Якутия), Камчатский край характеризуются различной степенью зависимости от поставок того или иного вида топливно-энергетических ресурсов из других регионов [7].

Характерной особенностью Севера является очаговое размещение производительных сил, концентрация производства в промышленных узлах, в то время как большая часть территории остается промышленно не освоенной. В промышленных узлах присутствуют как крупные производители, так и крупные потребители энергии (промышленные предприятия, крупные населенные пункты), здесь относительно высока плотность населения. Для промышленных узлов характерно централизованное энергоснабжение, при котором передача электрической энергии от производителей к потребителям осуществляется по линиям электропередачи различных напряжений. Надо сказать, что системы централизованного энергоснабжения охватывают значительную часть потребителей (но не значительную часть территории) Севера. В некоторых регионах (Республика Карелия, Мурманская область) энергоснабжение осуществляется централизованно почти на 100 %. В то же время большая часть территории Севера вне зон промышленного освоения представляет собой районы с низкой плотностью населения, с рассредоточенными малыми населенными пунктами, слабыми транспортными и энергетическими связями [6]. В основном это удаленные районы проживания сельского и коренного населения. Потребители, проживающие в удаленных районах, снабжаются энергией децентрализованно. Они не подключены к региональной энергосистеме, и тем более к Единой электроэнергетической системе (ЕЭС) России. Для нужд малых удаленных потребителей энергию вырабатывают автономные источники – малые государственные или ведомственные электростанции. На Севере в общем объеме энергии децентрализованно производится лишь несколько процентов [6]. Но эти несколько процентов очень важны для малых потребителей, которым они предназначены. Без этой энергии произойдет деградация условий жизни населения на огромных просторах Севера, произойдет обезлюдение территорий.

Таким образом, наличие удаленных потребителей обусловливает необходимость децентрализованной выработки энергии на автономных электростанциях. На практике в большинстве случаев это малые дизельные электростанции, для работы которых необходимо топливо. К этому примыкает еще одна особенность и проблема энергообеспечения потребителей Севера – необходимость «северного завоза». Многие территории сталкиваются с проблемой ограниченной транспортной доступности, и топливно-энергетические ресурсы, а также продовольствие и другие необходимые товары могут быть доставлены туда лишь в короткие периоды морской и речной навигации. Необходимость доставлять топливо издалека, создавать его значительные межсезонные запасы, а также большая продолжительность отопительного периода обусловливают дороговизну вырабатываемой с использованием этого топлива электрической и тепловой энергии.

В качестве перспективного направления развития электроэнергетики северных регионов, позволяющего снизить остроту проблемы «северного завоза» топлива и дороговизны электрической и тепловой энергии, рассматривается расширение использования нетрадиционных возобновляемых источников энергии (НВИЭ). Роль традиционной и альтернативной (нетрадиционной) энергетики в регионах Севера была проанализирована автором в работе [2], в которой были рассмотрены преимущества и недостатки традиционной и альтернативной энергетики, выполнен обзор осуществленных и планируемых проектов в сфере альтернативной энергетики в регионах Севера России. Как оказалось, в некоторых регионах Севера есть удачные примеры работы объектов малой энергетики на основе альтернативных источников, но строительство крупных электростанций на их основе не происходит – на бумаге остались проекты ветропарков на побережье Баренцева моря в Мурманской области, остается неясным, будет ли реализован проект Мезенской ПЭС в Архангельской области. Показано, что эксплуатация нетрадиционных энергоустановок целесообразна там, где присутствует множество децентрализованных потребителей, то есть там, где нужна малая энергетика. В пользу этого утверждения выступает сооружение отдельных ветроустановок и малых ГЭС в ряде регионов Севера (малые ГЭС в Республике Карелия, Камчатском крае; ветродизельные комплексы в Архангельской области, Чукотском автономном округе; ветроустановки в республиках Коми и Саха (Якутия), Камчатском крае; малые солнечные электростанции в Республике Саха (Якутия)). Нетрадиционные энергоустановки ориентированы на использование местных энергоресурсов, основные из которых – ветер, гидроэнергия малых рек, солнце. Вовлечение в оборот местных энергоресурсов позволит снизить остроту проблемы «северного завоза» топлива, уменьшить стоимость выработки электроэнергии, повысить надежность энергоснабжения местных малых потребителей. На основании выполненного анализа сделан вывод, что в целом роль альтернативной энергетики в регионах Севера выше, чем в несеверных регионах [2].

Отдельного рассмотрения заслуживает вопрос государственного регулирования цен на электроэнергию в регионах Севера. Проведенное в России реформирование электроэнергетики было направлено на создание конкурентной среды в генерации и сбыте электроэнергии, что должно было привести к сдерживанию роста цен на энергию. Обязательным условием для осуществления замысла реформы было достаточное развитие технологической инфраструктуры рынка электроэнергии, то есть развитая сеть ЛЭП, которая делала бы возможной переброску потребителям электроэнергии от разных генерирующих компаний и тем самым обеспечивала бы возможность конкуренции последних между собой. Однако значительная часть территории Севера не охвачена системами централизованного энергоснабжения. Энергосистемы Дальнего Востока технологически изолированы от Единой электроэнергетической системы России, а энергосистемы европейского Севера относительно изолированы от нее.

На территориях с децентрализованным энергоснабжением оптовый рынок электроэнергии фактически отсутствует, а тарифы регулируются исполнительной властью.

В технологически изолированных территориальных электроэнергетических системах конкуренция производителей электроэнергии невозможна по технологическим причинам. Перечень таких энергосистем утвержден Постановлением Правительства РФ «Об утверждении Правил оперативно-диспетчерского управления в электроэнергетике» от 27 декабря 2004 года № 854, в него входят: электроэнергетические системы Камчатского края, Магаданской, Сахалинской областей, Чукотского, Таймырского (Долгано-Ненецкого) автономных округов, западный и центральный районы электроэнергетической системы Республики Саха (Якутия). На этих территориях поставка электроэнергии осуществляется в рамках регулируемых розничных рынков, то есть тарифы утверждаются региональными регулирующими органами исходя из предельных уровней тарифов, утвержденных Федеральной службой по тарифам РФ на период регулирования [5].