Культурологическая экспертиза: теоретические модели и практический опыт

Системы культурологической экспертизы, то есть принципов, методов, технологий, сегодня в стране не существует, хотя потребность в ней очевидна. Автору этих строк довелось знакомиться с многими десятками экспертиз, написанных на законы о культуре, все они индивидуальны, выражают мнение конкретного автора, основанное на его личном опыте. Безусловно, они интересны и полезны, создавая дискуссионный фон вокруг содержания закона и способствуя его совершенствованию. И вместе с тем, хотелось бы выработать общие подходы к анализу и оценке таких законов. Это, несомненно, будет способствовать не только повышению качества экспертизы, но и совершенствованию всего законодательного процесса.

Что представляет собой современное законодательство о культуре в России?

Прежде всего, это Конституция Российской Федерации, где целый ряд статей имеет непосредственное отношение к культуре, определяя ее статус, место в обществе и основные условия функционирования и развития. Это статья 2, где утверждается, что для нашего государства «человек, его права и свободы являются высшей ценностью», статья 13, в которой «признается идеологическое многообразие», статья 14, где говорится, что «Российская Федерация – светское государство. Никакая религия не может устанавливаться в качестве государственной или обязательной», и другие статьи.

Особое значение имеют статья 43, гарантирующая право на образование, и статья 44, целиком посвященная культуре. В ней каждому гарантируется свобода литературного, художественного, научного, технического и других видов творчества, преподавания. Интеллектуальная собственность охраняется законом.

Каждый имеет право на участие в культурной жизни и пользование учреждениями культуры, на доступ к культурным ценностям.

Каждый обязан заботиться о сохранении исторического и культурного наследия, беречь памятники истории и культуры.

Все законодательство о культуре опирается на эти конституционные положения, из них следует исходить и при экспертизе конкретных законов. В каждом серьезном экспертном заключении на проект закона первый вывод дает ответ на вопрос: соответствует или не соответствует законопроект Конституции.

Проблемы культуры отражены во всех кодексах: Гражданском, Трудовом, Налоговом, Земельном, Административном, Уголовном и других, в соответствующих главах и разделах. И есть специальные законы о культуре, посвященные той или иной сфере культурной деятельности.

Это базовый закон «Основы законодательства о культуре», принятый в 1992 году, много раз измененный вносимыми поправками, и сейчас мало похожий на тот, что принимался почти 20 лет назад, еще до утверждения Конституции России. Поправки, безусловно, были необходимы, но они вносились в связи с принятием новых законов в других областях и зачастую не учитывали внутреннюю логику и особенности самого закона о культуре. Особенно существенные изменения внесены ФЗ-122, предложившим поправки почти в 100 законов одновременно и отменившим более 30 законов. В обществе этот закон известен как закон о монетизации льгот: он отменил льготы, действующие в сфере культуры по социальной защите ее работников. Многие изменения внесены и законодательством о разграничении полномочий федеральных и региональных органов власти, о местном самоуправлении и другими законами.

С 1996 года идет работа над новым законом о культуре, идет трудно, медленно, и есть немало объективных и субъективных причин этих трудностей.

Не останавливаясь подробно на этой многолетней истории (я писала о ней в одной из своих статей), постараюсь выделить основные факторы, которые называют эксперты, оценивающие ход работы над этим законодательством на разных его стадиях.

Особое внимание в экспертных заключениях привлекает статья 3 «Основные понятия». Все подчеркивают необходимость такой статьи, дискуссия идет по содержательной характеристике понятий. Культура как сложная система имеет много определений: это – совокупность материальных и духовных ценностей, созданных человечеством, это и процесс производства, распределения и потребления этих ценностей, это и качество жизни, нравы, обычаи, регулирующие жизнь людей, наиболее полно характеризующие все стороны бытия человека, и т. д. Эксперты разделяют самые разные точки зрения, и все они имеют право на существование. Поэтому часто экспертиза рекомендует использовать в законодательстве устоявшиеся, общепринятые понятия. Последнее время наибольшим авторитетом пользуются понятия, закрепленные Международными Конвенциями ЮНЕСКО, где культура рассматривается как совокупность присущих обществу или социальной группе отличительных признаков – материальных и духовных, интеллектуальных и эмоциональных, то есть культура – это нравы, обычаи, традиции, верования, представления, взгляды, которые скрепляют общество, делают его единым. В таком понимании культура, во-первых, является обобщением исторического опыта, представляя его как систему ценностей. Во-вторых, на основе этих ценностей формируются нормы и правила поведения, взаимоотношений людей в обществе.

Понятия, которые формулирует закон, более конкретны, так как с их помощью предстоит изложить механизм регулирования правоотношений субъектов культурной деятельности, принципы культурной политики.

Особое внимание эксперты уделяют новым понятиям, которые включаются в закон, определяя те новации, которые возникли в культурной жизни последнего двадцатилетия, например, «культурные услуги» или «услуги в сфере культуры». Вокруг данного термина идут самые жаркие споры. Одни авторы утверждают, что это основной показатель, по которому государство должно определяться в финансировании и других формах поддержки культуры. Недавно принят федеральный закон № 83, в соответствии с которым все бюджетные организации должны перейти в новую правовую форму, и способом помощи государства существованию и развитию этих организаций станет государственное задание, главной составляющей такого задания называет именно предоставление услуг населению. На этом законе мы остановимся подробнее несколько позднее.

Наиболее подробная экспертиза основного закона о культуре, принятого Государственной Думой в первом чтении и подготовленного ко второму чтению (2003 год, законопроект был разработан под названием «О внесении изменений и дополнений в Закон РФ «Основы законодательства РФ о культуре»), была осуществлена Институтом законодательства и сравнительного правоведения Правительства Российской Федерации (отдел социально-культурного законодательства и социологии права).

Компетентность и авторитет института, представившего экспертизу, не вызывает сомнений, поэтому проанализируем ее не только с точки зрения содержания, но и формы изложения.

Во вступлении авторы экспертизы дают общую оценку законопроекта, определяя его как новую редакцию закона, а не просто внесение изменений и дополнений. Эксперты предлагают изменить название закона, полагая, что «Основы законодательства о культуре» предполагают дублирование иных законов и декларативность, что существенно снижает потенциал основ как самостоятельного нормативно-правового документа. Это замечание было учтено рабочей группой и одобрено комитетом по культуре Государственной Думы. Вся дальнейшая работа над законопроектом шла под названием – Закон «О культуре».

Эксперты высказывают замечания и по структуре законопроекта. Так, если первая статья излагает цель и содержание новой редакции закона, то вторая должна содержать перечень актов законодательного уровня, подлежащих признанию утратившими силу в связи с принятием рассматриваемого закона, а третья – содержать предложения Президенту РФ и поручение Правительству привести свои акты в соответствие с настоящим федеральным законом.

С точки зрения экспертов в законе не всегда наименование главы соответствует ее содержанию. Например, глава 3 законопроекта именуется «Обязанности государства в области культуры». Но анализ ее статей свидетельствует, что основная обязанность государства заключается в оказании государственной поддержки субъектам культурной деятельности. Целесообразно переименовать главу соответствующим образом и включить статьи из иных глав законопроекта, закрепляющих формы и направления оказания государственной поддержки в области культуры.

Особенности трудовых отношений и дополнительные меры социальной защиты работников культуры закреплены в главе 7 «Управление и экономическое регулирование в области культуры». Эксперты считают, что более правильно включить эти статьи в специальную главу, посвященную статусу творческих работников, при этом назвать эту главу «Творческие работники и работники культуры».

Серьезные претензии были высказаны к содержанию второй главы, перечисляющей государственные гарантии прав и свобод человека и гражданина в области культуры. Так, содержание статей 10 «Право собственности на объекты материальной культуры», 15 «Право на сохранение и развитие национально-культурной самобытности народов и этнических общностей РФ» не соответствует наименованиям глав.

Авторы экспертизы отдельным разделом выделяют тему: система законодательства о культуре и место в ней «Основ законодательства о культуре», особо подчеркивая необходимость определить отношение данного закона к другим законам и к международному праву: «В соответствии с Конституцией РФ общепризнанные и нормы международного права, и международные договоры РФ являются составной частью ее правовой системы. К ним относятся различные Конвенции ЮНЕСКО, Совета Европы и другие. Это представляет собой одну из форм международного сотрудничества в области культуры. Но данное обстоятельство не нашло отражения в разработанном варианте Основ. Учитывая это, представляется необходимым в статье 2 проекта отразить место международных договоров в отечественном законодательстве о культуре».

Большая часть замечаний к законопроекту посвящена главе «Разграничение полномочий между органами государственной власти РФ, органами государственной власти субъектов РФ и органами местного самоуправления в области культуры» (10 из 20 страниц экспертного заключения посвящены именно этому).

Не останавливаясь на конкретных замечаниях, тем более что в последние годы с 2004 по 2009 принято несколько новых федеральных законов по этим вопросам, постараемся обобщить характер высказанных замечаний:

1. Отдельные статьи не имеют самостоятельного значения, так как во многом дублируют положения Конституции.

2. Нет четкого разграничения в определении предметов совместного ведения федерального центра и субъектов РФ.

3. Законопроект содержит положения, не согласованные с Федеральным законом «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ».

4. Спорными являются статьи, возлагающие дополнительные полномочия в сфере культуры на органы местного самоуправления. Не подкрепленные финансированием, они останутся пустыми декларациями и скомпрометируют закон. Важно иметь в виду, что 94,5 % всех учреждений культуры находятся в ведении местных органов власти.

В данном случае законопроект однозначно не соответствует ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления», регулирующему работу этих органов.

В целом, большая часть экспертного документа посвящена именно юридическим вопросам. Это типично для большинства экспертиз. Процесс разработки и принятия законов включает целый ряд этапов, и на каждом этапе необходима экспертиза.

Законы, как правило, разрабатываются группами специалистов, в которые входят ученые и практические работники сферы культуры, по поручению одного из субъектов законодательной инициативы. Это правительство, законодательные собрания областей и республик, депутаты Государственной Думы и Совет Федерации. Субъектом законодательной инициативы является и Президент.

После внесения законопроекта в Думу и поддержки его профильными комитетами (в Думе есть комитет по культуре) документ принимается на пленарном заседании Думы в первом чтении, что означает утверждение концепции закона, основных базисных положений. В экспертизе законопроекта на этом этапе важным является мнение ученых-специалистов по проблематике закона. По нашему убеждению, при принятии законопроектов по культуре первое место в их анализе на этом этапе должно принадлежать культурологам, ибо концепция базируется на научном исследовании проблемы.

Затем текст законопроекта направляется в регионы и заинтересованные организации для внесения поправок и предложений. На этом этапе экспертное заключение носит более конкретный характер: поправки предлагаются к статьям, главам документа, они не могут изменять концепцию закона, но, как правило, существенно улучшают его текст. Участие юристов в этой работе необходимо.

После принятия законопроекта во втором чтении, с изменениями и поправками, он проходит правовую и лингвистическую экспертизу. И только после этого закон голосуется в третьем, окончательном чтении и передается на подпись Президенту.

В экспертном заключении на законопроект «Основы законодательства о культуре» есть ряд интересных содержательных предложений.

Так, в статье 6 «Право на культурную деятельность и участие в культурной жизни» воспроизводится конституционная норма (статья 44), согласно которой каждый имеет право на участие в культурной жизни и пользование учреждениями культуры, на доступ к культурным ценностям, находящимся в государственных и муниципальных музеях, архивах, библиотеках и иных хранилищах культурных ценностей. Но эти гарантии не распространяются на ценности, находящиеся в негосударственных музеях, библиотеках и т. д. Эксперты считают, что это сужает понятие, правовая категория «культурные ценности» имеет публичное наполнение, определяется их значимостью для всего многонационального народа, а не только для титульных владельцев или хранителей. Эксперты предлагают включить в категорию «культурные ценности» негосударственную часть, так, как это сделано в ФЗ «О музейном фонде РФ и музеях в РФ».

Предлагается описать более подробно механизм предоставления гарантий, используя для этого подзаконные акты.

Эксперты предлагают внести в закон «О культуре» отдельную главу, посвященную государственной поддержке культуры и культурной деятельности. Абсолютно согласна с этим предложением.

Серьезным замечанием является то, что основные понятия (категории), предлагаемые законопроектом, в ряде случаев расходятся в своем содержании с этими же понятиями, используемыми в других законах о культуре. Так в проекте объекты культурного наследия народов РФ определяются как объекты материальной и духовной культуры, созданные в прошлом и представляющие ценность с эстетической, социально-культурной, исторической, архитектурной, археологической и иных точек зрения, значимые для сохранения и развития национально-культурной самобытности народов и этнических общностей РФ. А согласно «Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов РФ» к объектам культурного наследия относятся только недвижимые памятники (отдельные памятники, ансамбли, достопримечательные места).

Есть и другие расхождения.

Целый ряд замечаний эксперты относят к юридической технике законопроекта. Например, в статье «Право создавать организации культуры» практически продублированы нормы Гражданского кодекса (ГК). Граждане и их объединения могут создавать организации, опираясь на ГК. А в законе о культуре следует закрепить особые права, характерные именно для культурной деятельности. То же самое можно сказать и о статье «Государство и общественные объединения творческих работников».

Экспертное заключение заканчивается выводом: проект федерального закона требует доработки с целью обеспечения его конституционности, приведения в соответствие с действующим законодательством и устранения недочетов юридико-технического характера.

«Доработка» продолжается и сейчас. В апреле 2010 года на парламентских слушаниях в Государственной Думе прошло обсуждение концепции нового закона «О культуре». В рекомендациях говорится о необходимости «системной модернизации законодательства о культуре, которая должна ознаменовать новый этап развития отрасли. При этом важно обеспечить преемственность с действующими на сегодняшний день и доказавшими свою эффективность нормами основ законодательства РФ о культуре, в полной мере сохранить и умножить их позитивный потенциал».

Мы подробно проанализировали одно из профессиональных экспертных заключений на закон о культуре. Думаю, документ наглядно подтверждает, что в нем необходимо участие и культурологов, и юристов.

Но экспертизы бывают очень разные. Нередко в них преобладает эмоциональное отношение, особенно если участвуют работники культуры, для которых закон – это реальные условия, обстановка, в которой предстоит работать.

Уже более двух лет в обществе идет острая дискуссия по Федеральному закону № 73 «Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации». Закон принят в 2002 году, в него уже вносились поправки, но сейчас снова число поправок составляет свыше сотни. Особую активность в экспертизе этого закона проявляют общественные движения, люди, которые не по должности, а по зову сердца и ума, по долгу граждан своей страны ведут борьбу за сохранение культурного наследия. В широкоизвестном в стране общественном движении «Архнадзор» много специалистов, и к их экспертным оценкам необходимо прислушаться.

Смысл большинства поправок связан с тем, чтобы заинтересовать бизнес в сохранении памятников истории и культуры, остановить снос памятников для освобождения территории под новое строительство. Экспертов крайне волнует, что в тексте законопроекта предполагается подменить понятие «использование памятников», которое означает, что надо обеспечить физическое сохранение памятников истории и архитектуры в их подлинном виде, без произвольных добавлений и искажений сохранить культурное наследие для будущих поколений, понятием «реконструкция», что означает изменение параметров и габаритов здания, что может обернуться уничтожением памятника.

Особое внимание и самое горячее обсуждение вызвал Федеральный закон № 83 «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием правового положения «государственных (муниципальных) учреждений», подписанный Президентом 8 мая 2010 года. К сожалению, обсуждение, анализ и принципиальная критика закона развернулись после его принятия и подписания Президентом. Хотя считать принятие закона неожиданным вряд ли можно. В главном стратегическом документе страны – «Концепция долгосрочного социально-экономического развития страны на период до 2020 года», принятом в 2008 г., записано о необходимости совершенствования организационных, экономических и правовых механизмов развития сферы культуры, а в документе «Основные направления деятельности Правительства до 2012 года» в качестве приоритета названо решение этой задачи. ФЗ № 83, вслед за федеральным законом об автономных учреждениях, дает правовую основу для этих принципиальных преобразований. Закон касается не только культуры, но и всей бюджетной социальной сферы: науки, образования, медицины, социальных учреждений.

В ходе подготовки законопроекта ко второму чтению, благодаря активности общественных организаций, прежде всего Союза театральных деятелей и Союза музеев, эксперты которых провели глубокий анализ законопроекта, удалось внести в текст документа серьезные поправки. Во-первых, существенно продлен переходный период: в полном объеме закон вступит в силу только во второй половине 2012 г. Это важно, так как для перехода в новую правовую форму необходимо подготовить целый пакет правоустанавливающих документов. Например, юридическое оформление объектов недвижимости требует не только времени, но и существенных финансовых средств, которых у учреждений культуры нет.

Важной поправкой к закону стало внесение в состав госзадания, финансируемого бюджетом, особо ценного движимого имущества – предметов Музейного фонда Российской Федерации, документов Архивного фонда и национального библиотечного фонда, находящихся в оперативном управлении государственных (муниципальных) учреждений культуры.