Очерки конституционной экономики. 10 декабря 2010 года: госкорпорации – юридические лица публичного права

контроль за деятельностью ГК со стороны Счетной палаты так же, как со стороны других органов государственного контроля и надзора, в том числе Федеральной службы по бюджетному надзору;

распространение законодательства о государственных закупках[97 - Федеральный закон от 21 июля 2005 г. № 94-ФЗ «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд» // СЗ РФ. – 2005. – № 30 (ч. 1). – Ст. 3105.] на поставку товаров и оказание услуг в снабженческой деятельности ГК;

воспрепятствование конфликтам интересов, особенно через введение правовых институтов «сделки с заинтересованностью» и «крупные сделки»;

установление особых процессов принятия решений по таким сделкам, также, как соответствующие требования к документации;

распространение на сотрудников ГК различных обязанностей, ограничений и запретов, алогичных установленным для государственных гражданских служащих, включая необходимость предоставления сведений о полученных доходах и имуществе; запрет на участие на платной основе в деятельности органа управления коммерческих организации; запрет на осуществление предпринимательской деятельности;

введение ключевых показателей эффективности с целью внедрения в ГК систем оплаты труда, основанных на достижении поставленных целей;

регулирование ответственности управления ГК за достижение поставленных перед корпорациями целей также, как за сохранность и эффективность использования имущества;

единое регулирование деятельности представителей государства в наблюдательных советах ГК, включая вопросы отчетности, а также возможности включения в состав наблюдательных советов независимых директоров.

С точки зрения теории права собственности, эти предложения можно оценить положительно, поскольку большинство указанных предложений предназначены исключению оппортунистического поведения менеджмента. Это касается установления определенных сделок, вопросы по которым менеджмент не может самостоятельно решать (например, сделки с заинтересованностью), а также распространения законодательства о государственных закупках на снабженческую деятельность ГК. Данными положениями может быть установлен определенный процесс принятия решений и, таким образом, уменьшена свобода менеджмента в принятии решений.

Другие положения способны, по меньшей мере, создать стимулы, способные редуцировать оппортунистическое поведение. Это касается необходимости предоставления сведений о полученных доходах и имуществе и запрета побочной деятельности, поскольку таким образом может быть предотвращено возникновение конфликтов интересов. Подобное поведенческое значение имеют мероприятия, которые предназначены усилить контроль за деятельностью менеджмента: поднадзорность всех ГК контролю со стороны Счетной палаты и других органов контроля повышает уплотнение контроля, в то время как введение ключевых показателей эффективности и обязанность документации для отдельных сделок улучшают информационное основание для контроля. Такие виды последующего контроля не могут с самого начала препятствовать возникновению ущербного поведения, но они учитываются контролируемыми органами и «удорожают» его оппортунизм. Улучшению контроля должно способствовать также единое регулирование деятельности представителей государства в наблюдательном совете, особенно введение положений об отчетности и ответственности, которые сейчас отсутствуют. Так же обстоит дело с включением в состав наблюдательных советов независимых директоров. Помимо усиления профессионализма в надзорной деятельности, это мероприятие могло способствовать редуцированию имманентной опасности коллизии между интересами корпорации и политическими целями.

Наконец, планируемое введение оплаты труда, основанной на достижении поставленных целей, а также режима ответственности менеджмента, предоставляет возможность для причастности менеджмента к праву на доход как в положительном, так и в отрицательном смысле и тем самым редуцировать асимметрию интересов между государством как принципалом и менеджментом как агентом. В целом можно установить, что предложенные изменения законодательства представляются способными исправить принципиальные недостатки в концепции ГК. Это относится, однако, только к внутренним контрольным механизмам и системе стимулов; желательный контроль со стороны рынка будет по-прежнему отсутствовать.

В заключение еще одно замечание. В настоящей статье отсутствует общее рассуждение преимуществ частной собственности по сравнению с государственной собственностью на корпорации. Это не должно означать, что таковые не существуют. В настоящее время превосходство частной собственности с точки зрения корпоративного управления практически повсеместно признано, что в первую очередь связано со структурой стимулов для участвующих актеров. При государственной собственности особенно редуцированы контрольные стимулы, так как государственные контролеры сами являются не «собственниками», а только агентами действительных собственников, т. е. граждан без собственного монетарного интереса в успехах корпорации; граждане в качестве собственников не обладают ни необходимой информацией, ни прочими ресурсами, чтобы осуществлять действенный контроль[98 - См.: Ebers М., Gotsch W. Institutionen konomische Theorien der Organisation // Organisationstheorien / под ред. A. Kieser. – Stuttgart, 1993. – C. 199.]. Подробное представление данной проблемы отсутствует по причине, что она относится ко всем корпорациям с полным или преобладающим участием государства. Следует отметить, что с этой точки зрения упразднение или, в крайнем случае, модификация ГК необходима, поскольку она полностью исключает в актуальной форме участие частного капитала.

A.B. Винницкий

ИНСТИТУТ ГОСУДАРСТВЕННЫХ КОРПОРАЦИЙ (КОМПАНИЙ) И ЕГО РЕФОРМИРОВАНИЕ

Постановка проблем

История вопроса. Низкая эффективность управления федеральной собственностью, нерешенные проблемы административно-правового регулирования соответствующих отношений (инертность, бюрократизм, отсутствие добросовестной инициативы и др.), с одной стороны, и необходимость оперативного выполнения важнейших социально-экономических задач, стоящих перед государством, – с другой, стали предпосылкой для поиска новых моделей присутствия государства в национальной экономике и управления публичным имуществом, а также механизмов повышения конкурентоспособности российских организаций на мировом рынке. Это привело к появлению публичных юридических лиц с особым правовым статусом: государственных корпораций, компаний, имущественных фондов, специфических акционерных обществ со 100 %-ным государственным участием.

Особую «популярность» на определенном этапе (2007 г.) приобрели государственные корпорации (далее – госкорпорации), под которыми понимаются не имеющие членства некоммерческие организации, учрежденные Российской Федерацией на основе имущественных взносов и созданные для осуществления социальных, управленческих или иных общественно полезных функций[99 - Пункт 1 ст. 7.1 Федерального закона от 12 января 1996 г. № 7-ФЗ «О некоммерческих организациях» // СЗ РФ. – 1996. – № 3. – Ст. 145.]. Всего было создано семь госкорпораций: Государственная корпорация по атомной энергии «Росатом» (далее – Росатом)[100 - Федеральный закон от 1 декабря 2007 г. № 317-ФЗ «О государственной корпорации по атомной энергии “Росатом”» // СЗ РФ. – 2007. – № 49. – Ст. 6078.], Государственная корпорация «Ростехнологии» (далее – Ростехнологии)[101 - Федеральный закон от 23 ноября 2007 г. № 270-ФЗ «О государственной корпорации “Ростехнологии”» // СЗ РФ. – 2007. – № 48 (ч. 2). – Ст. 5814.], Государственная корпорация «Банк развития и внешнеэкономической деятельности (Внешэкономбанк)» (далее – Внешэкономбанк)[102 - Федеральный закон от 17 мая 2007 г. № 82-ФЗ «О банке развития» // СЗ РФ. – 2007. – № 22. – Ст. 2562.], Агентство по страхованию вкладов[103 - Федеральный закон от 23 декабря 2003 г. № 177-ФЗ «О страховании вкладов физических лиц в банках Российской Федерации» // СЗ РФ. – 2003. – № 52 (ч.2). – Ст. 5029.], Фонд содействия реформированию жилищно-коммунального хозяйства (далее – Фонд содействия реформированию ЖКХ)[104 - Федеральный закон от 21 июля 2007 г. № 185-ФЗ «О Фонде содействия реформированию жилищно-коммунального хозяйства» // СЗ РФ. – 2007. – № 30. – Ст. 3799.], Государственная корпорация по строительству олимпийских объектов и развитию города Сочи как горноклиматического курорта (далее – Олимпстрой)[105 - Федеральный закон от 30 октября 2007 г. № 238-ФЗ «О Государственной корпорации по строительству олимпийских объектов и развитию города Сочи как горноклиматического курорта» // СЗ РФ. – 2007. – № 45. – Ст. 5415.], а также ныне реорганизуемая в акционерное общество Российская корпорация нанотехнологий (далее – Роснанотех)[106 - Федеральный закон от 19 июля 2007 г. № 139-Ф3 «О Российской корпорации нанотехнологий» // СЗ РФ. – 2007. – № 30. – Ст. 3753.].

В 2009 г. была создана первая, и пока единственная, государственная компания (далее – госкомпания) – Российские автомобильные дороги (далее – Автодор), которая не имеет каких-либо сущностных различий с госкорпорациями[107 - Федеральный закон от 17 июля 2009 г. № 145-ФЗ «О Государственной компании “Российские автомобильные дороги” и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» // СЗ РФ. – 2009. – № 29.– Ст. 3582.]. Разница между указанными организационно-правовыми формами юридических лиц является лишь терминологической, что уже при первом приближении свидетельствует о недостаточно системном и последовательном подходе законодателя.

Помимо этого в российской правовой системе можно обнаружить целый ряд созданных государством специфических организаций, формально не являющихся госкорпорациями и госкомпаниями, однако по своему правовому положению примыкающие к ним – так называемые государственные «квази-корпорации»: Фонд содействия развитию жилищного строительства, Фонд развития Центра разработки и коммерциализации новых технологий, ОАО «Агентство по ипотечному жилищному кредитованию», ОАО «Российские железные дороги» и некоторые другие.

Создание госкорпораций (госкомпаний) и принцип разделения властей. Первое, что обращает на себя внимание, – это образование государственных корпораций и компаний на основе отдельных федеральных законов, которые тем самым приобретают признаки правоприменительных актов и в ряде случаев предусматривают распоряжение конкретными объектами федеральной собственности, которые передаются вновь созданным организациям в качестве имущественного взноса. Это не согласуется с конституционными полномочиями Правительства РФ, к компетенции которого относится управление федеральным имуществом (п. «г» ч. 1 ст. 114 Конституции РФ), в то время как прерогативой Федерального Собрания РФ является нормативно-правовое регулирование соответствующих отношений, а не осуществление правомочий собственника от имени Российской Федерации в отношении конкретных объектов. Однако законодательный механизм решения таких вопросов с учетом их стратегического значения в масштабе всей страны вряд ли может быть поставлен в упрек политическому руководству государства.

Вместе с тем необходимо отдавать отчет в том, что учреждение госкорпораций и госкомпаний на основе закона – это не признак демократии и народовластия, и совсем не означает, что гражданское общество в лице его представителей (депутатов) в Федеральном Собрании РФ стало причастно к управлению общенациональным достоянием. Данные меры продиктованы необходимостью закрепления для вновь созданных организаций персональных изъятий, преференций и условий деятельности в отступление от общего «правового поля», установленного федеральным законодательством, для чего компетенции Президента и Правительства России попросту недостаточно. В связи с этим неслучайно образование каждой госкорпорации (госкомпании) сопровождалось одновременным изменением целого ряда законодательных актов, учитывающих особый правовой статус новой организации.

Думается, если бы в российской правовой системе был сформирован универсальный институт госкорпораций, определена специфика правового положения таких организаций, другими словами, был разработан и легализован институт юридических лиц публичного права, то, по всей видимости, отпала бы и потребность в создании каждой госкорпорации (госкомпании) на основе отдельного федерального закона.

Государство и госкорпорации (госкомпании). Госкорпорации и госкомпании признаются собственниками принадлежащего им имущества, а органы власти по общему правилу не вправе вмешиваться в их деятельность, что формально выводит соответствующую проблематику за рамки сферы публичной собственности и государственного управления.

Однако такой подход был бы ошибочен, поскольку даже при первом приближении сложно не заметить некоторую искусственность и преувеличенность в имущественной и организационной обособленности корпораций (компаний, фондов) от государства. За спиной госкорпорации всегда стоит Российская Федерация, ни о каком перетоке капитала в частный сектор говорить не приходится (если, кончено, не принимать во внимание возможность дальнейшего отчуждения имущества), а потому речь здесь может идти лишь о форме обособления значительной части государственного имущества и изменении (децентрализации) механизма управления им.

Кроме того, необходимо иметь ввиду, что некоторым из госкорпораций и госкомпаний федеральное имущество передается как в собственность, так и в управление (Росатом, Ростехнологии, Автодор), что усиливает степень их юридической связи с государством.

Масштаб явления и его последствия. Несмотря на малочисленность государственных корпораций (компаний), действительный масштаб и суть этого явления таковы, что сегодня серьезная часть публичного сектора экономики сконцентрирована в руках рассматриваемых организаций. В литературе отмечается, что они явились тем инструментом, посредством которого в настоящее время в России возможна реализация крупнейших национальных проектов, в том числе влияние на важнейшие отрасли промышленности и экономики страны[108 - Ручкина Г.Ф., Ручкин О.Ю. Имущественная основа деятельности государственных корпораций в Российской Федерации: правовой аспект // Юридический мир. – 2008. – № 6.]. Такие корпорации, как, например, Росатом и Ростехнологии, превосходят по количеству подчиненных им предприятий многие министерства СССР[109 - Цимерман Ю.С. Государственная корпорация – специфика правового регулирования // Право и экономика. – 2008. – № 10.]. В результате они не могут восприниматься как заурядные подчиненные государству организации: на первый план выходит их юридическая личность как специфических субъектов управления бывшей государственной собственностью.

Это заставляет подойти к проблеме создания и функционирования госкорпораций и госкомпаний как к фактору, кардинально меняющему (подрывающему) сложившуюся систему управления федеральным имуществом, а возможно, и институт публичной собственности в целом, поскольку рассматриваемые организации «живут по своим законам» в самом прямом смысле этого слова. Доктринальные работы, посвященные проблемам публичной собственности, а также тысячи нормативных актов, в которых заложены многочисленные процедуры управления государственным имуществом, теперь имеют мало общего с функционированием вновь созданных организаций.