В августе 1968 постановлением Совмина РСФСР, ВЦСПС от 09.08.1968 №548 начинается очередной этап привлечения домовых комитетов к управлению. Домовые комитеты создают при ЖЭКах. Основная функция – «состоит в том, чтобы активно участвовать в управлении жилищным фондом, содействовать жилищно-эксплуатационной организации в улучшении эксплуатации и содержании государственного жилищного фонда». Формально комитет имел широкие полномочия по надзору за ЖЭКом и мог влиять на план его работ.
Но и в 1978 повторяется положения из 1959: «Действующая структура управления жилищным хозяйством громоздка. Имеется большое количество мелких нерентабельных жилищно-эксплуатационных контор и домоуправлений. Выделяемые для эксплуатации и ремонта жилищного фонда средства используются часто недостаточно эффективно. Качество капитального и текущего ремонта жилых домов во многих случаях низкое» (Постановление Совмина СССР от 04.09.1978 №740). Совмин требует укрупнения ЖЭКов. Одновременно идет передача ведомственного жилья Советам. Но это постановление фиксирует важную проблему, вот она: «Созданные в союзных республиках и министерствах для выполнения работ по ремонту зданий ремонтно-строительные организации отвлекаются на новое строительство. Ремонтные работы по заявкам квартиросъемщиков зачастую выполняются несвоевременно и некачественно». Точнее, это признак проблемы. Сама же проблема – отсутствие плановости в хозяйстве. Налаживание этой плановости в условиях товарно-денежной экономики было делом почти невозможным. Повторюсь, здесь мы не будем лезть в экономику. Но надо понимать, что проблемы советского ЖКХ лежали не в плохом управлении. Само плохое управление было просто следствием проблем экономических.
Это касалось и проблемы привлечения населения к управлению. Ведь, задумайтесь, странное дело. Собственность принадлежит народу, а народ управлять ей не хочет. Проблема не в социализме, а в том, какой социализм строили. Народ не управлял заводами и даже не заседал в советах. Так отчего народу интересно должно было управлять домами? Да и само это понятие народа, общенародного государства… Слишком мало в этом было от социализма. И поэтому социализм не работал. Это при социализме люди заинтересованы в управлении своим домом, как они заинтересованы в управлении своим городом, своим предприятием, своей страной. А если нет социализма…
Советская власть с 1980 все больше начинает напоминать власть, которую мы обнаружим в 90-ых. Это уже закат советской системы управления ЖКХ. Закат в том смысле, что было в ней и много хорошего, которое исчезнет в 90-ые, зато сохранится все плохое…
Но пока этого не заметно. В 1981 начинают внедрять единые платежные документы. В том же году появляются Основы жилищного законодательства СССР, которые скорее фиксируют сложившуюся практику, чем что-то принципиально меняют. Жилищный фонд – у Советов. Управляют им исполкомы. Есть еще жилищный фонд ведомственный, общественный (профсоюзы и т.п.), колхозный, даже кооперативный.
В 1983 на основе общесоюзного принимают Жилищный кодекс РСФСР. Граждане должны активнее участвовать в содержании жилья. Делать это надо непосредственно и через домовые комитеты. Непосредственно содержит дома жилищно-эксплуатационная организация. Важное про финансирование: «Финансирование затрат на эксплуатацию и ремонт (текущий и капитальный) жилищного фонда местных Советов народных депутатов осуществляется за счет средств жилищно-эксплуатационных организаций, а в случае недостатка этих средств – за счет государственного бюджета». Эта субсидиарная ответственность государства создаст много проблем в 90-ые.
Но не помогает уже ничего. В 1987 выходит разгромное постановление Совмина РСФСР от 30.06.1987 №275 «О мерах по дальнейшему совершенствованию работы жилищно-коммунального хозяйства в РСФСР». Совмин вынужден признать: «Средства, выделяемые на развитие жилищно-коммунального хозяйства, из года в год не используются, систематически срывается ввод в эксплуатацию важнейших объектов инженерного обеспечения городов. Только за 1981 – 1986 годы на коммунальное строительство не освоено более 1,8 млрд. рублей государственных капитальных вложений.» Когда не осваиваются средства это признак сразу многих бед: плохо планируют, плохо доводят средства, плохо их используют, не получают эти «подвисшие» средства предприятия других отраслей. И ладно бы это была небольшая отрасль хозяйства, но ЖКХ уже к тому времени стало одной из основных отраслей экономики.
И вот настало 2 декабря 1988. В этот день принимают Постановление Совмина РСФСР от 02.12.1988 г. №1400 «О продаже гражданам в личную собственность квартир в домах государственного и общественного жилищного фонда». И это начинает разрушать всю систему советского ЖКХ (да там и государство разрушалось, так что ЖКХ было еще не самой заметной проблемой…).
В частной собственности дома и квартиры были в СССР и раньше, но до середины 30-ых. После этого подавляющее большинство квартир было государственными и управлялись централизованно. Не форма управления определяет права собственности, а права собственности – форму управления. И вот постановление 2 декабря 1988 разрешает продавать гражданам квартиры в домах. И тут же: «Рекомендовать исполкомам местных Советов народных депутатов, предприятиям, объединениям и организациям при продаже квартир в многоквартирных домах содействовать продаже всех квартир в доме (или в секции) и образованию товариществ индивидуальных владельцев квартир для создания условий эффективной эксплуатации домов на основе коллективного управления и взаимопомощи…». Вот где зародыш ТСЖ: «обслуживание жилых домов производится государственными или кооперативными жилищно-эксплуатационными организациями по договорам с товариществами индивидуальных владельцев квартир или отдельными гражданами».
Заметьте любопытную метаморфозу. При царе дома были в руках единоличных собственников, никакой потребности в общем имуществе, управлении, товариществах не было. При возникновении Советской власти квартиры перешли пролетариату, дома – Советам, появились понятия общих мест пользования, вовлечение населения через домовые комитеты, да те же кооперативы. Главное – исчезли дома как единые объекты, возникли помещения, много помещений на дом. Все это требовало согласования, что при советской власти решалось Советами, ЖЭКом, домовыми комитетами. Но вот квартиры передают в собственность конкретным лицам, возникают «хозяева», только не всего дома, а квартиры. И власть вынуждена как-то согласовать волю этих хозяев – возникает идея товариществ.
Как будто для пущего символизма, в 1989 утверждаются последние советскии Правила и нормы технической эксплуатации жилищного фонда. Эти правила просуществуют до 2001. Правила эти фиксируют и без того сложившуюся ситуацию, но через ее определение, уточнение готовят к будущему. В правилах сказано: «Непосредственную эксплуатацию жилых домов должны осуществлять жилищно-эксплуатационные организации силами своего обслуживающего персонала и штатом работников, а также специализированными организациями на договорных началах.»
В апреле 1989 идею продажи квартир населению подгоняют – выходит Постановление Совмина РСФСР, ВЦСПС от 21.04.1989 №134. Что квартиры отдают частным лицам, это мы уже смирились. Но здесь появляются очень важные идеи. Во-первых, закрепляется правило, что обслуживание домов осуществляется по договорам между товариществами или отдельными гражданами. Работы выполняются «государственными или кооперативными жилищно-эксплуатационными организациями».
Во-вторых, появляется правило об обязанностях собственника участвовать в содержании общего имущества в объеме, пропорциональном площади помещения. Вот это правило: «Владельцы квартир соразмерно с занимаемой площадью участвуют в общих расходах, связанных с техническим обслуживанием и ремонтом, в том числе капитальным, всего дома».
В-третьих, плата за обслуживание уже необязательно должна быть регулируемой государством: «Оплата расходов, связанных с техническим обслуживанием и ремонтом жилого дома (секции, квартиры), производится владельцами квартир по ставкам и на условиях, установленных для обслуживания и ремонта домов государственного жилищного фонда, кроме случаев, когда дом обслуживается кооперативной организацией и договором предусмотрены иные условия оплаты услуг этой организации.»
Для тех лет это все революционные изменения. Но изменяя отношения «гражданин – ЖЭК» власть начала менять и сам ЖЭК. Постановление СМ РСФСР от 31.07.1989 г. №235 предусматривает, что ЖЭКи переходят на договорные основы работы с исполкомами Советов. Это надо осознать. ЖЭК создавался исполкомами для прямого содержания домов. Ни о каком договоре и речи не могло идти. Но теперь ЖЭК перестает быть частью власти, он становится обычным игроком, выходит в «рыночные отношения». Этим постановлением и этим годом, по существу, завершается развал советского ЖКХ, которое дальше только могло «развивать» все накопленные за последние пару лет «достижения».
Третий этап: 1990 – 2025
Итак, на первом этапе советское государство национализировало жилье, но из-за слабости советской власти на том этапе и из-за проблем с построением социализма реально управлять домами не смогло. Поэтому дома «растеклись» по предприятиям, кооперативам, частникам, да остаток «закрепился» за непосредственным управлением Советов. Это обусловило и способы управления домами – кому дом принадлежал, тот и управлял. Советы предпочитали это делать через домоуправления, тресты.
На втором этапе, который начался в 1937, советская власть окрепла, но проблем с социализмом меньше не стало. Это позволило централизовать управление домами. Кооперативы практически свернули, дома вернули в управление Советов, которые создавали организации по управлению домами и подрядчиков. Это стало возможно благодаря усилению советской власти, а вот благодаря проблемам с социализмом возникли основные беды ЖКХ. Денег либо не хватало, либо хватало, но их неумело распределяли. Подрядные организации вроде были, но их все время отвлекали на сторонние работы. Специализированный ЖЭК заставляли заниматься поливкой городских дорог, когда без ремонта стояли дома.
Советская система управления ЖКХ стала разрушаться к концу 80-ых. Разрушение шло по тем двум направлениям, по которым советское ЖКХ раньше формировалось. Во-первых, вопрос собственности. Квартиры стало возможно продавать гражданам. Сразу возникло много собственников, а их интересы между собой и в отношениях с организациями нужно было как-то регулировать. Во-вторых, одновременно сами жилищно-коммунальные организации делали простыми участниками гражданских отношений, а не специализированными органами советской власти по управлению ЖКХ.
С 1990 года все эти направления получили «развитие». Реформа ЖКХ объявлялась минимум дважды, в 1997 и 2005, но ни одна из этих «реформ» никакой реформой, по существу, не была. Эти «реформы» только повторяли основные тезисы конца 80-ых, а главной же особенностью «реформ», как и всего периода с 90-ых до нашего времени, стало «внедрение», «продавливание» двух указанных выше идей: 1) частная собственность на квартиры, 2) управление домами не в административном, а в частном порядке. Проследим этот процесс.
В июле 1991 принимают закон о приватизации жилья. Если раньше гражданам продавали жилье на определенных условиях, то теперь его раздают. Целей было несколько. Во-первых, нужно было «скинуть» жилье на граждан, чтобы граждане за него и несли ответственность. Кстати, многие так это и воспринимали, поэтому далеко не все стремились жилье приватизировать, что обусловило постоянные переносы срока «окончания приватизации», а в 2017 саму приватизацию сделали и вовсе бессрочной.
Во-вторых, нужно было привить населению частнособственнические черты.
Жилье стали раздавать. Количество собственников в одном доме резко возрастает. Раньше собственниками могли быть только Советы, теперь – да хоть в каждой квартире по собственнику. На этот случай Закон от 04.07.1991 №1541—1 предусматривал: «Собственники приватизированных жилых помещений в доме государственного или муниципального жилищного фонда являются совладельцами инженерного оборудования и мест общего пользования дома.» Собственники приватизированных квартир становились «совладельцами» мест общего пользования и оборудования. Понятия общей собственности пока не возникло, потому что отношения собственности пока не устоялись.
Статья 21 этого закона допускала создание товариществ для управления домом, а статья 22 обязывала ЖЭКи и подрядные организации «обслуживать приватизированные квартиры». Если все помещения в доме были приватизированы, то в этом случае собственники получали право «самостоятельно определять организацию для обслуживания этого дома, включая государственные жилищно-эксплуатационные и ремонтно-строительные организации, кооперативы, частные фирмы и иные субъекты хозяйствования». Если же не все помещения были приватизированы, то управляли домами только ЖЭКи. Собственники квартир платили за содержание дома пропорционально площади своих квартир.
Появление все большего количества собственников с одновременным переходом ЖЭК на рыночные условия привело к необходимости регулировать возникающие новые правоотношения: между собственниками и ЖЭКом, между ЖЭКом и администрацией городов, ЖЭКом и подрядчиками и т. п.
Поэтому в 1992 принимают Закон РФ от 24.12.1992 №4218—1 «Об основах федеральной жилищной политики», который просуществует до 2005. Изменения, которые вносили в этот закон с годами, весьма любопытны. Если первоначально исходили из того, что в домах появляются собственники, которые должны объединиться в ТСЖ, что и влекло к возникновению понятия «общей собственности», то позже это изменилось. В поздних редакциях первичным стало право общей собственности, наличие которой и давало возможность организовать ТСЖ. Здесь закрепили понятие кондоминиума, которое в 2005 станет уже однозначно «общим имуществом». Государство напирало на необходимость создания ТСЖ, что объяснимо. Пока ЖЭКи были при местных Советах, а затем просто муниципальными, то не было никакого рынка этих услуг. В большинстве домов часть квартир была приватизирована, а часть оставалась в муниципальной собственности. Та часть, которая муниципальная, имела «единую волю» в лице органов власти, а часть приватизированная должна была ее получить – для этого и придумали ТСЖ. Других форм управления домами не особо предусматривалось, потому что, пока не все помещения в доме приватизированы, домами управляют ЖЭКи.
Этим же законом предусмотрели, что население должно перейти на 100-ую оплату за жилье. Подобное «пожелание» было еще у советской власти, но реализовать его тогда не получилось. Не получилось это и за период с 90-ого до наших дней. И это вполне объяснимо. Если взять ЖКХ «в целом», то это огромная отрасль, которая для своего содержания требует колоссальных средств. Собственно, по этой причине государство в 90-ые и попыталось сбросить эту отрасль с себя – нужно слишком много денег. Но раз вы сбрасываете ЖКХ на население, то предполагаете, что деньги есть у населения. Однако при капитализме у населения денег по определению всегда стремиться к «минимуму». Поэтому и у населения нет денег «тащить» все ЖКХ. Сказанное объясняет, почему государство очень хотело переложить ЖКХ на народ, а народ очень не хотел платить. Это предопределит все проблемы 90-ых и последующих лет – износ сетей увеличивается, неплатежи то растут, то падают.
В мае 1993 Роскоммунхозом утверждается «Положение о порядке формирования договорных взаимоотношений в муниципальном хозяйстве». Вот как обстояло дело формально. При советской власти жилье было на балансе ЖЭКов, которые и управляли ими. Теперь же предполагалось, что жилье будет непосредственно на балансе местных властей, которые заключают договора, даже с теми же ЖЭКами, для управления. Именно это понимали под «формированием договорных взаимоотношений».
В этом же 1993 году начинает формироваться понятие «заказчика». В местных администрациях создаются комитеты по жилищному и коммунальному хозяйству. Эти-то комитеты наделяются функциями «заказчика». Это означает, что комитеты заказывают у ЖЭКов и других подобных организаций услуги по содержанию домов. Схема же вырисовывается такая: местные администрации передают в хозведение службе «заказчика» дома, которые по договору передают их «предприятиям ЖКХ» на обслуживание. Предполагается, что «предприятия ЖКХ» будут определяться на конкурсе (постановление Госстроя РФ от 01.04.1994 №18—24 «Об утверждении Примерного положения о порядке конкурсного отбора жилищных ремонтно-эксплуатационных предприятий для содержания и ремонта государственного и муниципального жилищных фондов»).
В 1994 году принимают первые правила оказания коммунальных услуг, а также создается Министерство строительство, Государственная жилищная инспекция. Все это больше закрепляло с формальной стороны уже «достигнутое». Однако ЖКХ не то, что не выходило из кризиса, оно еще больше в этом кризисе увязало.
В 1995 вступает в силу первая часть Гражданского кодекса, где закрепляется понятие общего имущества. По статье 290 ГК: «Собственникам квартир в многоквартирном доме принадлежат на праве общей долевой собственности общие помещения дома…» Эту норму стоит правильно понимать. По ГК органы власти, местного самоуправления были такими же простыми собственниками, как и граждане, которые приватизировали имущество. Если закон о приватизации еще формально разделял органы МСУ и граждан как собственников имущества, то ГК впервые ставит их под одно понятие и регулирование. Это же задает режим имущества – это «общее имущество», потому что больше нет органов МСУ как более сильных участников правоотношений. Однако пока это остается благим пожеланием. Только с 2005 государство действительно уравняет всех собственников, причем не потребуется каких-то специальных мероприятий, достаточно будет уточнить и без того очевидное.
Но пока приближается 1996, а ЖКХ продолжает разваливаться. Стоит учитывать, что разваливается ЖКХ даже не столько из-за изменений в правах на жилье, а по фундаментальной причине – кризис в экономике, рыночные отношения и т. п. ЖКХ не смогло бы выбраться из кризиса, даже будь управление им идеальным, да и не могло быть идеального управления во время кризиса.
Рыночные отношения все никак не хотели «насаждаться» в ЖКХ. И на это есть своя причина. Все-таки в советское время ЖКХ много десятилетий централизовали. Никакого социализма в ЖКХ не было, что и проявлялось в отсутствии плановости. Однако все-таки к этому вели, ЖКХ было отраслью довольно «монопольной». Естественно, когда вы скрытые за социализмом монополии выпускает в рыночные отношения, эти монополии никого не пустят на рынок. Вот как можно это представить. Был ЖЭК, которому с советских времен достались трактор, газовые горелки, прокладки на краны. Этого у ЖЭКа было в избытке, как и специалистов. В избытке не абсолютном, а относительно любых других участников рынка. Как же «любой другой участник» рынка войдет на рынок управления? Где он возьмет трактора, горелки, прокладки, да и работников? Поэтому победить монополизм было невозможно, но государство очень это было нужно. Почему? Потому что ЖЭК был неэффективен, это так. Однако главная причина не в этом. Жилье разрушалось, постоянно происходили аварии. Решить эти проблемы при тех условиях никакими рыночными механизмами было нельзя, а решать надо было. Отступить от рынка власть, которая этот рынок и насаждала в стране, уже не могла. Поэтому, раз идти назад никак нельзя, оставалось только форсировать движение «вперед».
Отсюда Указ Президента РФ от 29.03.1996 №432 «О развитии конкуренции при предоставлении услуг по эксплуатации и ремонту государственного и муниципального жилищных фондов». Насколько любопытен подобный указ можно убедиться по первому же пункту: «Одобрить сложившуюся в городах Москве, Рязани, Нижнем Новгороде и ряде других практику разделения функций заказчика и подрядчика при эксплуатации и ремонте государственного и муниципального жилищных фондов и перехода на договорные отношения между организациями, выполняющими функции заказчика на эти работы, и подрядчиками – субъектами хозяйственной деятельности любой организационно-правовой формы, привлекаемыми к работе преимущественно на конкурсной основе».
Не только функции заказчика и подрядчика были разделены еще с советских времен, но и переход на договорные отношения власть пробивала еще с конца 80-ых. Практика в Москве, Рязани и прочих городах не «сложилась», а ее вводило государство целенаправленно. И вот указ делает вид, что это самодеятельность «народа», а затем это одобряет. В итоге указ просто свелся к благим пожеланиям эту практику «усилить и довести».
В этом же 1996 принимают Федеральный закон от 15.06.1996 №72-ФЗ «О товариществах собственников жилья». Здесь закрепят понятие «общего имущества», а также определят организационные основы ТСЖ.
Не помогало. Рыночные отношения в ЖКХ не побеждали, а навязывались, ТСЖ создавались, но неохотно. И вот в 1997 начинается первая «реформа» ЖКХ – появляется Указ Президента РФ от 28.04.1997 №425 «О реформе жилищно-коммунального хозяйства в Российской Федерации». Никакой реформой это не было, но документ любопытный. Вспомним, что проблема ЖКХ – это кризис в стране, а не конкретно кризис в ЖКХ. Что же предлагают «реформаторы»? А вот что: «Единственным способом преодоления кризиса является изменение системы финансирования, то есть переход от бюджетного дотирования к оплате в полном объеме жилищно-коммунальных услуг потребителями». То есть единственным способом преодолеть кризис видят в деньгах населения. Это бы ничего, только народ, как и экономика, в это время в кризисе.
Но почему же власть так упорна? Во-первых, другого выхода, как мы уже писали, у власти в тех условиях и не было. Во-вторых, кое-какие успехи вроде позволяли надеяться, что осталось только «поднажать». В указе так описаны годы до реформы: «В 1994 – 1995 годах резкий рост тарифов на жилищно-коммунальные услуги позволил преодолеть его отставание от темпов инфляции, при этом доля затрат, покрываемая населением, в эксплуатационных издержках предприятий отрасли возросла с 2—3 процентов до 20 – 40 процентов. В результате этого объем недофинансирования услуг, оказываемых предприятиями жилищно-коммунального хозяйства, по сравнению с 1993 годом снизился, но тем не менее составил более 50 трлн. рублей.» И вот же вроде пишут: «Положение усугублялось тем, что в 1995 году реальные доходы населения снизились на 13 процентов, в связи с чем рост тарифов на жилищно-коммунальные услуги оказался для него особенно болезненным.» Но еще раз: другого выхода у властей не было. Раз они переводили экономику на «рыночные рельсы», то отказаться от полной оплаты населением нельзя было, в этом и видели выход. И это настолько определяло сознание властей, что они сами же писали про недостаток средств у населения, но сами же настаивали на стопроцентной оплате.
Однако не сказать, что власть не извлекла хоть какие-то уроки. В указе говорится, что на предыдущем этапе «реформы» целью было повысить платежи. Очевидно, что это не сработало, чего власть не признает, но придумывает хитрый ход. Раз с платежами плохо, то надо… уменьшить расходы жилищно-коммунальных организаций. В самом деле, положим вы собираете с населения 1000 единиц, а надо вам 2000 единиц, на лицо кризис. Но если увеличить производительность, снизить расходы и 2000 единиц уменьшить до 900, то вы при 1000 от населения еще и в плюсе останетесь. Проблема в том, что снизить расходы можно двумя способами: производительностью труда, ухудшением качества услуг. Повышать производительность труда в стране, охваченной кризисом, было невозможно. Оставался второй вариант…
В этом же указе появляется понятие управляющей организации. Вот это место: «Службы заказчика выполняют роль управляющих организаций для муниципальных объектов. Для управления жилищным фондом других форм собственности (товарищество собственников жилья, жилищно-строительные кооперативы и тому подобное) может быть нанята также специализированная управляющая организация, привлекающая на условиях подряда ремонтно-эксплуатационные организации и организации коммунального хозяйства.»
Эти службы заказчика, просто мимоходом названные в указе 1997 года управляющими организациями, в 2005 вполне станут управляющими организациями по существу на основании ЖК. Но управляющие организации пока не считаются главным способом управления домами. Таким способом считается ТСЖ, про который в указе сказано: «Товарищества собственников жилья становятся преобладающей формой управления многоквартирными жилыми домами.» То есть «реформа» 1997 должна была привести к тому, что именно ТСЖ будет главной формой управления домами. Запомним это.
Здесь стоит остановиться немного на цифрах. Возьмем их из Постановления Госстроя России от 11.12.1997 №17—132 «Об утверждении нормативно-методических материалов по реализации концепции реформы жилищно-коммунального хозяйства в Российской Федерации». Итак: «В результате проводимой политики бесплатной приватизации жилья гражданами произошли изменения в структуре собственности жилищного фонда, сформировался рынок жилья. Доля частного жилищного фонда с 30% в 1991 году увеличилась до 52 процентов в 1996 году.».