Административное право. Том II

• отношение к своим прямым начальникам (командирам);

• проявление своей активной гражданской позиции, связанной с взаимопомощью в деятельности служебного коллектива;

• количество служебных поощрений и наказаний;

• стремление к повышению своего профессионального мастерства.

Особый смысл в обеспечении государственной управленческой деятельности составляет понятие законности, предполагающее точное соблюдение законов всеми без исключения лицами, состоящими на службе в органах государственного управления.

Под законностью в государственном управлении согласно ст. 15 Конституции РФ понимается неукоснительная обязанность всех органов государственной власти, местного самоуправления и должностных лиц, соблюдать Конституцию РФ и законы.

Исходя из указанного требования, законность характеризуется наличием определенных особенностей:

Во-первых, это общеобязательность конституционных норм и норм законов для всех без исключения субъектов государственного управления, на всей территории РФ. Никто из субъектов государственного управления не может произвольно толковать и применять правовые нормы законов, либо применять их вне установленной компетенции, никто не может обходить закон, или ставить себя над ним.

Во-вторых, законность предполагает единообразное понимание, толкование и применение законов на всей ее территории Российской Федерации, всеми без исключения органами и должностными лицами государственной власти. При уяснении смысла правовых норм, содержащихся в законах РФ и ее субъектов, допускается использование только официального толкования. Официальным признается толкование специальных органов государства, к которым относятся Высшие органы судебной власти, законодательные органы, которыми были приняты соответствующие законы и полномочные субъекты, которым государством делегировано такое право. Субъекты официального толкования определяются законом или их статусом в системе органов государственной власти.

В случае затруднения в уяснения смысла правовой нормы, содержащейся в законе, субъект государственного управления вправе обратиться в соответствующий компетентный орган государства с заявление о разъяснения смысла и содержания правовой нормы. В этом случае орган государственной власти, принявший правовую норму, обязан издать правовой акт, разъясняющий ее смысл и содержание. Такое толкование называют аутентичным. Акты аутентичного толкования общеобязательны и обладают юридической силой.

Официальное толкование правовых норм по отношению к конкретным юридическим фактам дают органы Высшей судебной власти (например, в Постановлениях Пленумов Верховного Суда РФ), разъясняя права и обязанности субъектов правоотношений. Так же официальное толкование дают административные органы, когда они в рамках своей компетенции, применяя или исполняя нормы права, выступают одновременно в качестве органа, дающего обязательное толкование норм права по тем правоотношениям, которые возникают между ними и другими субъектами права.

Все официальные виды толкования, судебное и аутентичное, принято называть легальным. К нелегальному толкованию относятся правовые комментарии и иные учебные пособия, в которых ученые правоведы могут выражать свое субъективное мнение.

По характеру действия официальное толкование может быть нормативным либо казуальным. Нормативное толкование представляет собой официальное разъяснение текста закона компетентным органом государственной власти, который обладает общим действием, то есть имеет значение для всех случаев применения данной нормы и распространяется на неопределенный круг субъектов правоотношений.

Казуальное толкование – это официальное разъяснение нормы нрава по конкретным юридическим фактам, то есть установление юридических прав и обязанностей субъектов права в рамках конкретного правоотношения. Казуальное толкование осуществляется судебными и административными органами государственной власти применительно к данному казусу. Оно имеет нормативное значение и относится только к данному конкретному случаю.

Примером официального казуального толкования норм права может служить любое судебное решение, в котором устанавливаются права и обязанности сторон. Казуальным толкованием норм права являются также акты административных органов по применению или исполнению норм права. Особенность административного толкования состоит в том, что оно не ограничивается рамками конкретного дела, так как содержит указания нижестоящим либо подконтрольным органам по поводу решения тех или иных дел.[14 - См.: adhdportal. combook 32_6.3._Tolkovanie…norm.html/ ИПС «Интернет»]

В-третьих, обеспечение законности устанавливает недопустимость противопоставления требованиям правовых норм, установленных в законах целесообразности каких-либо действий и решений, не установленных законом, а так же недопустимость издания каких-либо правовых актов под предлогом целесообразности. Сам закон есть высшая степень проявления целесообразности. Понимание данного требования особенно важно для государственных служащих органов исполнительной власти, предназначенных для реализации существующих законов РФ путем правоприменения содержащихся в них правовых норм и издания на их основе подзаконных актов. Вместе с тем, применение правовых норм не терпит формализма, бездушного отношения к гражданам, потому правоприменительная деятельность предполагает творческий гуманный подход к регулированию общественных отношений с учетом всех особенностей складывающейся ситуации. Поскольку закон регулирует сложные и многообразные отношения между людьми, законодатель дает правоприменителю определенную свободу действий в рамках применяемого законодательства, предусматривая возможность выбора несколько вариантов разрешения поставленной задачи. Однако, любой из возможных вариантов решения поставленной задачи необходимо выбирать в пределах установленных правовыми нормами.

В-четвертых, законность имеет неразрывную связь с правовым сознанием и правовой культурой правоприменителя, ибо и правовое сознание управляющего субъекта и его правовая культура создают предпосылки к соблюдению законности в системе государственного управления.

В-пятых, при совершении любых управленческих действий и решений, в основе соблюдения законности должна лежать социальная справедливость. Отсутствие справедливости в действиях и решениях управляющих субъектов обезличивает и само понятие законности.

В-шестых, законность в государственном управлении устанавливает и юридическую ответственность управляющих субъектов перед государством за совершение своих действий и принятие управленческих решений. Именно юридическая ответственность за нарушение действующего законодательства выступает в качестве юридической гарантии обеспечения законности всеми без исключения государственными органами и их должностными лицами.

В-седьмых, обеспечению законности при осуществлении управленческой деятельности, служит так же система политических, экономических, организационных и иных гарантий, установленных государством.

Государственная деятельность, в которой игнорируется принцип законности, теряет свою правовую основу, противоречит принципу социальной справедливости.

Нарушения законности в деятельности субъектов государственного управления, способствует расширению границ коррупции, дискредитирует органы и должностных лиц государственного управления перед населением, препятствует эффективной реализации государственных функций и подрывает национальную безопасность государства.

Укрепление законности в системе государственного управления является не только обязанностью самого государства, но и правом каждого гражданина Российской Федерации, способного проявлять активную гражданскую жизненную позицию, направляя в вышестоящие органы государства письменные обращения и заявления по каждому факту допущенного нарушения закона со стороны управляющих субъектов.

Законодательство Российской Федерации и высшие должностные лица государства и все органы государственного управления призваны признавать, соблюдать и защищать права, свободы и законные интересы человека и гражданина всеми законными способами и средствами, в этом и есть суть принципа законности.

Соблюдение законности всеми без исключения органами государственной власти, является надежной предпосылкой дальнейшего совершенствования правовой основы государства и формирования общества социальной справедливости в России. Именно поэтому на всей территории РФ принцип законности является всеобщим и главным конституционным принципом государственного управления.

13.2. Государственный контроль и надзор как способы обеспечения законности и служебной дисциплины

В РФ существует система специальных способов обеспечения законности и дисциплины в государственном управлении, которая включает: контроль, проверку исполнения и надзор.

Контроль могут осуществлять все вышестоящие органы и должностные лица органов исполнительной власти за нижестоящими субъектами управления в порядке отраслевой субординационной соподчиненности. Контроль – самая распространенная форма организационного обеспечения дисциплины и законности во всех органах исполнительной власти.

Контроль над всеми органами исполнительной власти, в том числе над органами исполнительной, подчиненными Правительству РФ, может осуществлять только Президент РФ, Правительство РФ осуществляет контроль только за органами исполнительной власти, находящимися в его подчинении.

Контроль, являясь средством обеспечения законности и дисциплины в государственном управлении, может быть классифицирован по различным правовым основаниям:

В зависимости от контролируемых объектов, можно выделить ведомственный и вневедомственный контроль.

Ведомственный контроль представляет собою систематическую проверку вышестоящими субъектами управления в нижестоящих соподчиненных субъектах соблюдения служебной дисциплины и законности, с целью выявления фактов нарушений и устранения причин и условий их возникновения.

Вневедомственный контроль не связан служебным соподчинением контролирующего и контролируемого субъектов государственного управления (например, контроль соблюдения скоростного режима движения транспорта на автомобильной дороге)

В зависимости от объема обследуемой деятельности выделяют общий (полный) и специальный (выборочный) контроль. В процессе общего (полного) контроля обследованию подвергается вся, или множество различных сторон управленческой деятельности подконтрольного объекта. Специальный (выборочный) контроль применяют для обследования отдельных вопросов управленческой деятельности по усмотрению контролирующего субъекта.

По стадиям проведения контроль подразделяют на следующие виды: предварительный, текущий и последующий.

В целом, не зависимо от вида, сущность контроля состоит:

а) в наблюдении за функциональной деятельностью соответствующего подконтрольного объекта;

б) в получении объективной и достоверной информации о состоянии дисциплины и законности на нем;

в) в принятии мер по предотвращению и устранению нарушений законности и дисциплины;

г) в выявлении причин и условий, способствующих правонарушениям;

д) в принятии мер по привлечению к ответственности лиц, виновных в нарушении законности и дисциплины.

Проверка как способ обеспечения законности и дисциплины в системе государственного управления, направлена на выяснение (установление) определенных фактов по узкому кругу вопросов и не требует больших экономических и физических затрат (например, проверка исполнения приказа вышестоящего руководителя). Вместе с тем, проверка может иметь определенную связь с контролем, являясь его составной частью, но может преследовать и самостоятельные задачи вне контрольной деятельности управляющего субъекта (например, проверка определенных знаний при поступлении на государственную службу на конкурсной основе).

Надзор можно представить в двух видах: как специальную функцию прокуратуры (общий надзор) и как административную функцию (административный надзор) специально созданных государством органов исполнительной власти, осуществляющих административный надзор в порядке своей исключительной подведомственности (ветеринарный, фитосанитарный надзор, транспортный надзор, надзор в сфере образования и науки и др.).

Как специфическая функция государства, общий надзор связан с исключительной повседневной деятельностью органов прокуратуры за соблюдением законов всеми субъектами государственной власти.

Административный надзор органов исполнительной власти может осуществляться специально создаваемыми в центральных органах исполнительной власти службами, которые уполномочены следить за точным исполнением требований законов в определенной отраслевой сфере деятельности. Например, в составе Министерства образования и науки РФ таким органом является Федеральная служба по надзору в сфере образования и науки. В Положении о данной службе говорится, что она является органом исполнительной власти, осуществляющим функции по контролю и надзору в сфере образования и науки. Тем не менее, контроль выступает здесь не как функция, а как форма внешнего проявления деятельности связанной с проведением проверок за реализацией специальных образовательных программам высшего и среднего специального образования.

Административный надзор состоит в постоянном наблюдении управляющих субъектов за исполнением правовых норм, действующих в отдельных сферах государственного управления, а так же в наблюдении за поведением отдельных управляемых субъектов, (например, административный надзор за поведением лиц, освободившихся из мест лишения свободы, отрицательно зарекомендовавших себя в период отбывания наказания и др.).

Среди характерных особенностей надзора можно отметить следующее:

а) все надзорные органы осуществляют свои функции и полномочия в отношении тех субъектов, которые им организационно не подчинены, в то время, как контроль, в основном, осуществляется за организационно подчиненными субъектами;

б) в процессе контроля могут применяться различные методы воздействия (оказание методической и практической помощи, применение дисциплинарного воздействия к виновным). В процессе же прокурорского надзора такие меры не применяются, прокурор может реагировать на допущенные нарушения закона в сфере государственного управления лишь путем направления представления в вышестоящий орган государственного управления, либо вышестоящему должностному лицу, а по отношению к судебным постановлениям, ограничивается протестом. Возможности применения мер административного воздействия, в процессе административного надзора органов исполнительной власти, так же значительным разнообразием не отличаются, однако они правомочны применять, в исключительных случаях меры административного воздействия, как к физическим, так и к юридическим лицам (например, лишение лицензии на осуществление лицензируемой деятельности);

в) органы административного надзора, как правило, проверяют соблюдение специальных правил поднадзорными им физическими и юридическими лицами, в то время, как контролирующие органы осуществляют проверку различных сторон деятельности подконтрольных объектов.