Эволюция канадского федерализма

2. Еще более существенные последствия повлекли за собой перемены в области публичных финансов провинциального уровня власти. За 40 лет существования федерации ее субъекты погасили накопившиеся у них долги. Ввиду снятия проблемы задолженности провинций с повестки дня был упразднен статутом 1907 г. и контроль центра над их публичными финансами. Одновременно, в связи с непредвиденно быстрым, опережающим развитием природно-ресурсного сектора канадской экономики, находящегося в сфере исключительной субъектной компетенции по ст. 92 (5), 92 (16) и 109 АБСА (см. п. 2.1 наст. изд.), обозначилась явственная тенденция к пополнению казны провинций налоговыми и арендными доходами из этого сектора. Геологическая экспертиза установила наличие почти во всех провинциях запасов разнообразных, в том числе редких полезных ископаемых. «Национальная индустриальная политика» Оттавы, нацеленная на поощрение обрабатывающего сектора экономики, стала менее перспективной.[171 - «Национальная индустриальная политика» была окончательно демонтирована к середине XX в. во многом по настоянию большинства провинциальных правительств.] А большинство провинций, кроме небогатого природно-энергетическими ресурсами Острова Принца Эдуарда, стали нуждаться в финансовой поддержке со стороны центра в меньшей степени, нежели в XIX в.

Обзаведясь независимыми от центра источниками доходов, провинции, пользуясь пробелами и нестыковками в тексте АБСА, одна за другой стали проявлять в рамках конституционной законности инициативу во внутренней политике (см. приложение 2 наст. изд.). В частности, правительство Манитобы на основании статута ее Законодательной ассамблеи и вразрез с духом действовавших на тот момент, по принятой в отечественной юриспруденции терминологии, «вышестоящих правовых актов», в 1890-х годах перестало субсидировать франкоязычные католические школы. Впрочем, буква АБСА или статутного права не была нарушена. Статут 1870 г. гарантировал уважение «языковых и религиозных прав большинства», а большинство в провинции образовали англоканадцы-протестанты, которые в итоге стихийных межпровинциальных миграций численно превзошли франкоканадцев-католиков. Примеру Манитобы последовали органы власти Онтарио – самой населенной провинции, в которой права франкоканадцев-католиков не были ограждены конституционными гарантиями, статутами или конвенциональными нормами. Обе провинции ссылались на ст. 93 (3) АБСА, а Онтарио еще и на ст. 92 (16).[172 - Canada. A Consolidation… P. 43.] Органы федеральной власти поэтому уклонились от применения вето против законодательства двух субъектов федерации и от судебного разбирательства вопроса. Оттава только негласно настояла на дополнении законодательства Манитобы и Онтарио статьями о факультативном преподавании католического символа веры в начальных и средних учебных заведениях. В конституционной практике доминиона это стало самым ранним применением методов «кооперативного федерализма» и «федерально-провинциальной дипломатии» (см. п. 2.1 наст. изд.).[173 - Hogg P. Op. cit. P. 726; Choquette R. Langue et religion. Histoire de conflicts anglo-francais en Ontario. Ottawa: Univ. de Ottawa presses, 1990. P. 22–23, 52–59; Данилов С. Ю. Канадский вариант федерализма // Федерализм: история и теория. М.: Юристъ, 2000.]

Значительная часть провинций в XX в. при реализации их конституционных полномочий в регулировании «местных дел» по ст. 92 (16) АБСА стала практиковать народные волеизъявления по американскому и швейцарскому образцу. В применении данного института непосредственной демократии субъекты федерации опередили федеральный центр на несколько десятилетий. Первоначально провинции при помощи референдумов вводили или изменяли нормы гражданского или административного права (чаще всего – правовые нормы, регулировавшие производство и продажу крепких напитков[174 - О месте и роли правового регулирования данного вопроса в гражданском и административном праве Канады см.: Gall G. L. The Canadian Legal System. Agincourt (Ont.): Carswell and Thompson, 1990. P. 136–138; Whyte J. et al. Op. cit. P. 210–221.]). Однако со временем провинциальные законодательные ассамблеи стали выносить на народное голосование также конституционно-правовую тематику.[175 - Boyer P. Op. cit. P. 62; Magnet J. Op. cit. P. 198.] Именно на референдумах 1915–1918 гг. в пяти из девяти субъектов федерации – Альберте, Британской Колумбии, Манитобе, Онтарио и Саскачеване – был положительно решен вопрос об упразднении полового ценза на провинциальных выборах.

Применению провинциальным уровнем власти внепарламентского института непосредственной демократии не помешало то обстоятельство, что во время Первой мировой войны на территории доминиона действовал репрессивный статут – Закон о мерах военного времени (ЗМВВ; подробнее см. п. 3.2 наст. изд.). Федеральный центр даже в условиях военного времени не счел целесообразным пользоваться содержавшимися в ЗМВВ запретительными нормами для вмешательства в сферу исключительной компетенции провинций.

Проводимые на основании ст. 92 (16) АБСА и без возражений со стороны федерального центра провинциальные референдумы приобрели характер конвенциональной нормы, что повлекло за собой серьезные политико-правовые последствия во второй половине XX в., когда органы федеральной власти восприняли у субъектов федерации эту часть созданной ими конституционной практики (см. п. 3.2 и 3.4 наст. изд.).

3. В пользу провинций и в ущерб федеральному центру действуют не только неконсолидированный характер Конституции, вызывающий к жизни все новые конвенциональные нормы и не препятствующий их применению. Картина эволюции канадской модели федерализма не будет полной и до конца понятной, если абстрагироваться от места и роли такого существенного источника «общего права», как судебный прецедент.

Согласно прецедентам и конвенциональным нормам, установившимся в странах «общего права», преобладающая часть всех возникающих в обществе и государстве коллизий регулируется органами судебной власти.[176 - Phillips O. H. Op. cit. P. 300–302.] В Канаде, подобно прочим странам данной правовой семьи, роль данной ветви власти в жизни общества и государства чрезвычайно велика. Полномочия федеральных и провинциальных органов государственной власти изменяются не только и зачастую не столько при помощи внесения поправок в Конституцию, сколько посредством толкования положений неконсолидированной Конституции судебными органами разного уровня – от высших (апелляционных) судов провинций до Судебного комитета Тайного совета (СКТС) в Лондоне. Начало таким толкованиям было положено при рассмотрении в СКТС поступившего из Канады в порядке апелляции гражданского иска «Ходж против Королевы» (1883 г.).

В разъяснениях, данных лордами-юристами Судебного комитета, были охарактеризованы источники компетенции уровней власти доминиона. Ход мыслей лордов-юристов был таким. Является юридическим фактом, что составляющие доминион провинции Канады существовали ранее принятия АБСА, тогда как федерацию следует считать существующей лишь со дня вступления этого акта в законную силу. АБСА не создавал провинций, и потому он не может являться источником провинциальной компетенции. АБСА может быть лишь источником компетенции доминиона. Очевидно, что каждая из провинций ранее создания доминиона имела больше прав, чем после его создания, поскольку часть власти провинций отошла к власти доминиона. Судебный комитет Тайного совета сделал вывод: автономия составляющих доминион провинций, несомненно, начала складываться раньше, нежели та автономия, которой доминион пользуется в рамках Британской империи. В силу названных причин «права провинций первичны и не ограничены ст. 92 (1–16) АБСА; права доминиона вторичны по отношению к провинциальным правам, которые поэтому могут толковаться расширительно. Полномочия же федерации всецело ограничены перечнем, содержащимся в ст. 91(1–29) АБСА, и они подлежат ограничительному, а не расширительному толкованию».[177 - Hogg P. Op. cit. P. 511; Tardif A. Op. cit. Р. 224. В связи с вышесказанным приходится указать на ошибочность некоторых формулировок, проникших в отечественную конституционно-правовую литературу. Так, В. А. Качанов со ссылкой на относящуюся к 1920-м годам оценку В. Н. Дурденевского, специально не изучавшего источников конституционного права Канады, полагает, что перечень полномочий центра в АБСА имеет примерный характер, а полномочий провинций – ограничительный (Качанов В. А. Указ. соч. С. 93). Выше на основании обращения к первоисточникам в оригинале показано, что ограничительным перечень полномочий канадских провинций являться не может.]

Сходной была трактовка, данная высшей судебно-апелляционной инстанцией Британской империи предметам компетенции доминиона и субъектов при разбирательстве других коллизий, например, дел «Торонтский банк против Лэмба» 1887 г. и «Ликвидаторы Приморского банка против генерального регистратора Нью-Брансуика» 1892 г. Плодом данных прецедентов судебного толкования стало начало расширения сферы провинциальной компетенции (конституционно закрепленной), а также совместной (конституционно не закрепленной) сферы компетенции в ущерб сфере безраздельной компетенции федерального уровня власти.[178 - Power Divided. The Theory and Practice of Federalism… P. 295; Magnet J. Op. cit. P. 317.]

В юридической литературе указывается, что в противоположность Верховному суду США, имеющему дело с консолидированной Конституцией и придерживающемуся доктрины «широкого» конституционного толкования, Судебный комитет Тайного совета исходил из выработанной в Соединенном Королевстве доктрины «узкого» судебного толкования неконсолидированной Конституции, которое в свою очередь исходит из равной юридической силы всех статутов, одним из которых является АБСА.[179 - Forsey E. Freedom and Order… P. 201.] При рассмотрении иска «Торонтский банк против Лэмба» СКТС заключил, что в его распоряжении нет правовых оснований рассматривать АБСА в качестве особого, конституционного акта. Поэтому «все положения упомянутого акта парламента метрополии надлежит в соответствии с ее конституционной практикой нижестоящим судам метрополии и доминиона толковать так же, как и положения любого другого законодательного акта».[180 - Leading Constitutional Decisions… P. 110.]

Созданные Судебным комитетом Тайного совета прецеденты толкования не могли не повлечь за собой существенных конституционно-правовых последствий, которые оказали влияние и на действия доминиона в сфере его внешних сношений. Когда впоследствии федеральный парламент принял статут о присоединении доминиона к конвенциям Международной организации труда и о введении на его основании федерального трудового законодательства (1936 г.), правительство Онтарио обратилось в Верховный суд Канады, а затем в СКТС, указывая на вторжение Оттавы в его сферу компетенции. В деле «Онтарио против генерального прокурора доминиона» (1937 г.) Судебный комитет вынес решение в пользу провинции. Лорды-юристы постановили, что центр «не может принимать законодательство, хотя бы и вытекающее из присоединения страны к международной конвенции, если такое законодательство нормами АБСА отнесено к сфере компетенции провинций и регулируется статутным правом провинций». Был установлен очередной очень важный прецедент судебного толкования: если предмет целиком или даже только частично отнесен к сфере провинциальной компетенции и если введение в действие заключенного доминионом международного договора требует изменения провинциального статутного права, органы власти доминиона не имеют права на такие изменения без одновременного изменения провинциями их нормативной правовой базы.[181 - Williams D. et al. Op. cit. P. 366.] Границы сферы совместной компетенции, сложившейся на основе прецедентов толкования и конвенциональной нормы, еще раз были истолкованы высшей судебно-апелляционной инстанцией Британского содружества расширительно. А принятие федерального трудового законодательства было отсрочено почти на 40 лет.

Обратим внимание еще на одну кардинальную особенность правовой системы Канады, наглядно проявившуюся в рассмотренных прецедентах судебного толкования. Речь идет о теснейшей связи между конституционным правом и гражданским правом, которое, как известно, регулирует имущественные права граждан и статус собственности. Отметим, что подобную особенность конституционного права можно обнаружить также в правовых системах таких стран, как Австралия и США, тогда как публичному и частному праву большей части прочих федеративных государств (Аргентины, Бразилии, Индии, Малайзии, Мексики, Пакистана) она не свойственна.[182 - Gall G. L. Op. cit. P. 128–129.]

Вряд ли нуждается в дальнейшей аргументации, что проигрыш ответчиком – федеральным центром судебного дела «Онтарио против генерального прокурора доминиона» – послужил дальнейшему упрочению конституционно-правовых позиций субъектов федерации, что в свою очередь не могло не укрепить общеполитического влияния провинциального уровня власти в его отношениях с Оттавой.

В свете вышесказанного в конституционной доктрине и практике Канады появилось проистекающее из совокупности прецедентов судебного толкования и из ст. 92 (16) чрезвычайно важное положение. Оно гласит, что «подразумеваемые (т. е. не перечисленные в АБСА и в статутах парламентов Канады и Великобритании) полномочия» принадлежат провинциям,[183 - См.: Davis L. Op. cit. P. 29; Robert J.-C. Du Canada francais au Quebec libre. P.: Flammarion, 1975. P. 64–67, 80; Whyte J. et al. Op. cit. P. 411–412.] а не федеральному центру, как это имеет место в конституционной доктрине и практике двух других федеративных государств семьи «общего права» – Австралии и Соединенных Штатах. В Канаде к середине XX в. сложилась конвенциональная норма: появление каждого нового предмета правового регулирования влечет за собой дальнейшее расширение перечня предметов компетенции субъектов федерации. Центр может воспрепятствовать этому расширению путем переговоров, которые, однако, он не имеет права вести «с позиции силы».[184 - Правительственные издания Канады говорят в связи с этим о «духе здоровой конкуренции между центром и провинциями» (см.: Government of Canada. Notes on Canadian Federalism… P. 22–23).]

Провинции беспрепятственно принимали Билли о правах граждан, фактически равноценные поправкам к Конституции. Первым в этом плане стал Саскачеван (Билль о правах 1947 г.). Федеральная власть провела через парламент Билль о правах 13 годами позже. За ними последовали Альберта в 1972 г. и Квебек в 1975 г. Семь прочих провинций вместо биллей о правах приняли в 1961–1975 гг. несколько более ограниченные по сфере применения Кодексы человеческих прав. Нормотворчество двух уровней власти в одних и тех вопросах не могло создать единообразного свода гражданских прав и свобод. Канадский Билль о правах, принятый в 1960 г., имел силу только в сфере федеральной компетенции, провинциальные билли и кодексы – только в компетенции соответствующих провинций. Положение о равенстве всех перед законом закрепили только Канадский и Альбертский билли о правах. Развернутый перечень судебно-процессуальных прав личности содержали только Канадский и Квебекский билли о правах. Разнобой в конституционно-правовом регулировании и судебном толковании статуса личности в различных регионах федерации усилился.

Красноречив также следующий пример. Когда в 1975 г. федеральный парламент принял статут, впервые в мирное время установивший контроль над ценами и зарплатой, между центром и частью провинций немедленно возникла коллизия. Органы власти большинства провинций объявили о сотрудничестве с центром в рамках федеральной контрольной программы, однако правительства Квебека и Саскачевана сразу же констатировали по ст. 92 (16) АБСА вторжение в сферу провинциальной компетенции и провели собственные билли о контрольных программах, что не могло не затруднить противодействие инфляционным процессам. Федеральному правительству пришлось заключить с двумя этими провинциями соглашения об условиях совместной реализации программ контроля.[185 - Firestone O. Canada’s Anti-Inflation Program. Ottawa: Carleton Univ. Press, 1979. P. 35–36; Maslove A., Swimmer G. Wage and Price Controls in Canada. 1975–1978. Montreal: Institute for Research in Public Policy, 1980. P. 209.]

Запутанность и громоздкость конституционно-правового регулирования в условиях расширения провинциальных прав отчетливо видны на примере системы специализированных федерально-провинциальных соглашений, дополняющих и уточняющих положения федерального статута – Акта об иммиграции, который наряду с провинциальными статутами образует совокупность норм правового регулирования государственной политики в сфере перемещения и трудоустройства рабочей силы. Такого рода соглашения заключены между центром и пятью провинциями из десяти – четырьмя восточными и одной западной (см. табл. 1). Прочие провинции в подобные соглашения с Оттавой не вступили.

Таблица 1

Некоторые характеристики федерально-провинциальных соглашений относительно рабочей силы и иммиграции

Составлено по: The Government of Canada. Notes on Canadian Federalism… P. 34–35.

4. Пользуясь закрепленным в АБСА открытым перечнем прав провинций и расширительным толкованием предметов провинциальной и совместной компетенции судами, канадские провинции стали претендовать на статус субъектов международного права. Зарубежные исследователи подчеркивают, что тенденции к вхождению составных частей государства в область межгосударственных отношений проявились в Канаде раньше, чем в любой другой современной федерации.[186 - Подробнее о природе данных тенденций см.: Dehousse R. Federalisme et relations internationales. Bruxelles: Editions Bruylant, 1991; Federalism and International Relations. The Role of Subnational Units / ed. by H. Michelmann et al. Oxford: Clarendon Press, 1990.] Правда, самый первый прецедент подобного рода был создан все же федеральным центром: в структуре правительства доминиона был образован подчиненный премьер-министру Департамент внешних сношений, на который де-факто были возложены функции министерства иностранных дел,[187 - Де-юре Департамент внешних сношений обрел статус министерства иностранных дел в 1931 г. Однако должность министра иностранных дел Канады была учреждена только в 1947 г.] в том числе правомочие входить в соглашения с иностранными государствами помимо метрополии (1909 г.). Был учрежден пост Высокого комиссара Канады в Лондоне, ранг которого фактически (но не юридически) равноценен рангу посла. Используя данные прецеденты, провинции без согласования с центром открыли в зарубежных странах, прежде всего в метрополии и в ряде штатов США, учреждения, не имеющие статуса посольств и консульств – миссии, агентства, офисы.[188 - Отметим, что доминион не был вправе открывать посольства вплоть до 1931 г., а консульства – вплоть до 1947 г. (поскольку не существовало института канадского гражданства). Провинциальный уровень власти, как мы видим, пользовался в данной области большими правами и вытекавшими из них возможностями (см., напр.: Leeson H. External Affairs and Canadian Federalism.Toronto: Canadian Institute of International Affairs, 1973. P. 102–103).] В настоящее время Альберта имеет агентства в Калифорнии, Луизиане и Техасе, Британская Колумбия – в Калифорнии и Орегоне, Онтарио – в Иллинойсе, Коннектикуте, Мичигане и Огайо, Квебек – в Вермонте, Мэне, Нью-Йорке и Пенсильвании, Новая Шотландия и Нью-Брансуик – в Мэне, Вермонте и Массачусетсе. Не последовал примеру большинства провинций только Остров Принца Эдуарда. Со второй половины XX в. учреждения, призванные защищать интересы провинций за пределами Канады, стали открываться и в зарубежных столицах (см. приложение 5 наст. изд.). Например, Альберта учредила миссию в столице США, а Квебек – агентства в столицах Франции и Бельгии. Всего по состоянию на 2012 г. провинции Канады содержат в других государствах порядка 200 учреждений[189 - См.: New Trends in Canadian Federalism… P. 250. Некоторые провинции в наше время все же преобразовали свои зарубежные миссии и агентства в консульства. Так, Агентство Квебека в Лондоне получило в 1960-х годах статус генерального агентства, в 1990-х годах – «генерального консульства провинции» (см.: Federalism. The Multiethnic Challenge… P. 71–72).] – в среднем около 20 на каждый субъект канадской федерации.

Ряд правовых прецедентов в сфере внешних сношений Канады создан самими провинциями. Так, правительство Квебека без уведомления Оттавы заключило соглашение о культурном, научном и техническом сотрудничестве с Францией, объявив, что рассматривает такие соглашения в соответствии со ст. 92 (16) АБСА в качестве «вопросов местного значения».[190 - По мнению некоторой части ученых, в том числе и некоторых отечественных юристов-конституционалистов, данное соглашение не может иметь публично-правового характера, однако может содержать элементы «квазиполитического характера» (Чиркин В. Е. Современный федерализм: сравнительный анализ… С. 40). См. также: Пустогаров В. В. Члены федерации как субъекты международного права // Государство и право. 1992. No. 1.] Возражения поставленного перед фактом федерального центра были оставлены органами власти провинции без последствий. Чтобы ограничить значение данного прецедента и – по крайней мере формально – заключить аналогичные действия провинциального уровня власти в правовые рамки общегосударственной внешней политики, центр в экстренном порядке был вынужден подписать с Францией в общем не нужный ему договор о сотрудничестве в различных сферах.

Другой прецедент создан Британской Колумбией. Условия межгосударственного договора Канады и США, подписанного главами двух федеральных правительств, о совместном использовании вод реки Колумбии, протекающей в пограничных районах Британской Колумбии (Columbia River Treaty), были оспорены правительством данной провинции. Со ссылкой на ст. 92 (5), 92 (10) и 92 (16) АБСА оно заявило, что договор вторгается в сферу безраздельной провинциальной компетенции.[191 - Оно угрожало возбудить против федерального правительства дело в Верховном суде Канады.] Оттаве и Вашингтону пришлось задним числом изменить условия введенного в действие договора и выработать дополнительное соглашение, одной из трех полноправных сторон которого стало правительство Британской Колумбии, на которое при общем согласии и была возложена вся ответственность за исполнение условий договора с канадской стороны.[192 - Gall G. L. Op. cit. P. 140.] Разнообразным по характеру правовым прецедентам, созданным в сфере межгосударственных отношений Квебеком и Британской Колумбией, к нашему времени последовали Альберта, Онтарио, Саскачеван и часть Атлантических провинций.

Одной из конвенциональных норм, утвердившихся в федерально-провинциальных отношениях с середины XX в., стали консультации между Оттавой и провинциями перед проведением многосторонних международных переговоров по экономическим вопросам («Токийский раунд» и т. д.).[193 - Smiley D. The Federal Condition in Canada. P. 155.] Де-факто такие консультации являются в наше время обязательными, хотя они не закреплены статутным правом и не защищены судебными решениями.

Значительная часть внешних соглашений, заключенных канадскими провинциями самостоятельно[194 - Таковы в том числе экономические и научно-технические соглашения Альберты с префектурами Японии, Британской Колумбии – с провинциями КНР и т. д.] или наравне с федеральным центром, имеет целью защиту природы. Таково, например, канадо-американское соглашение о борьбе с загрязнением Великих озер 1972 г. Наряду с премьер-министром П. Э. Трюдо и президентом Р. Никсоном соглашение скрепил подписью премьер провинции Онтарио У. Дэвис.[195 - Leeson H. Op. cit. P. 86; States and Provinces in International Economics / ed. by D. Brown, F. Fry. Berkeley (Cal.): Institute of Governmental Studies Press, 1993. P. 245. Позже к соглашению присоединились власти трех американских штатов – Иллинойса, Мичигана и Пенсильвании. Совместные усилия двух уровней власти принесли позитивные результаты – уровень загрязнения озер стал снижаться.]

В высшей степени поучительна нашумевшая внешнеполитическая инициатива, исходившая от провинции Онтарио. В ответ на произведенный Соединенными Штатами в 1971 г. подземный ядерный взрыв на Амчитке (Алеутские острова), близ канадо-американской границы правительство Онтарио по настоянию всех партийных фракций провинциального парламента заявило правительству США протест и возложило на американскую сторону «всю моральную и финансовую ответственность» за возможные последствия испытаний. В качестве обоснования протеста парламент Онтарио назвал не право провинции на участие во внешних сношениях федерации, – как было показано ранее, таким правом канадские провинции юридически никогда не были наделены, а ст. 92 (7) АБСА, которая наделяет провинциальные власти правом принимать меры «к охране здоровья народонаселения». Органы власти указанной провинции при этом действовали подобно органам власти полноправного субъекта международного права.[196 - Dependence and Divergence. Canada and United States / ed. by W. Armstrong. Lanham (Md.): University Press of America, 1986. P. 84; Groen J. Intergovernmental Relations and International Activities of Ontario and Alberta Provinces. An Overview. Ancaster (Ont.): Mosaic Press, 1996. P. 21–25. См. также: Laxer G., Harrison T. The Trojan Horse: Alberta and Future of Canada. Montreal: Academic Publishing, 1995.] Парламент и кабинет Онтарио не остановили при этом следующие обстоятельства: взрыв был произведен в пределах юрисдикции суверенного иностранного государства и за 3500 км от границы Онтарио[197 - Собственно говоря, больше причин протестовать было у органов власти провинций, расположенных вблизи очага возможного радиоактивного загрязнения, – тихоокеанской Британской Колумбии и у другой провинции Дальнего Запада – Альберты. Однако у власти в обеих названных провинциях в рассматриваемое время находилась наиболее проамериканская из политических партий доминиона – Партия социального кредита, и по этой причине политического характера протесты против действий органов власти США были исключены.] и подземные ядерные испытания, в отличие от атмосферных, космических и подводных, не запрещены международно-правовыми актами. Канадские исследователи и публицисты не без гордости сообщают, что власти США впоследствии не производили испытаний на подземных полигонах Алеутского архипелага в течение почти 20 лет.[198 - Whyte J. et al. Op. cit. P. 329, 330; Hoy C. Bill Davis. A Biography. Agincourt (Ont.): Gage, 1985. P. 42. См. также: Hale G. Canadian Federalism and the Challenge of North American Integration. N. Y.: Harcourt and Brace, 2003.]

Широкое участие субъектов федерации в реализации внутренней и внешней функций канадского государства является заметным и весомым фактором, который не только облегчает формирование и защиту местных экономических (англоязычная Канада) и языково-культурных интересов канадцев (Квебек). Он также способствует выведению данных интересов на уровень межгосударственных отношений в цивилизованной форме – без нарушения Конституции, статутного и прецедентного права. Вместе с тем в известной степени данный фактор затрудняет внешнеполитическую и особенно внешнеэкономическую деятельность федерального центра и ввиду этого создает известную опасность существованию единого государства.[199 - Подробнее см.: Government of Canada. Notes on Canadian Federalism. P. 24–25; Fry E. The Canadian Unity Crisis: Implications. N. Y.: Twentieth Century Fund, 1992; Head I., Trudeau P. The Canadian Way. Shaping Canadian Foreign Policy 1964–1984. Toronto: MacFarlane and Ross, 1995.] Во многом данный феномен является следствием континентальных и глобальных интеграционных процессов, протекающих с середины XIX в. В новейшее время ориентация большей части англоязычных провинций страны на внешние, а не на внутриканадские экспортно-импортные, инвестиционные и финансово-кредитные рынки демонстрирует тенденцию к дальнейшему упрочению. В ситуации с Квебеком решающую роль играет отстаивание им языково-культурной самобытности при несколько меньшем значении собственно экономических факторов.[200 - Подробнее см.: Pammett J. et al. The Integration Question. Political Economy and Public Policy in Canada and North America. Toronto: Addison-Wesley, 1984; Wilson H. The Retreat from Governance. Canada and Continental-International Challenge. Hull: Voyageur Publishers, 1990.]

5. По мере юридически полноценного расширения сферы безраздельной компетенции провинций и расширения сферы совместной компетенции федеральный центр закономерно, хотя и вынужденно, стал ограничивать применение закрепленного за ним (номинально – за генерал-губернатором и лейтенант-губернаторами) права на вето и на резервирование санкции относительно нормативных правовых актов провинциальной власти. Выглядело это на практике следующим образом (см. табл. 2).

Таблица 2

Использование федеральным центром права вето и права на резервирование санкции относительно законодательства провинций

Рассчитано по: Dynamics of Decentralization. Canadian Federalism and British Devolution / ed. by T. Salmon, M. Keating. Montreal; Kingston: McGill-Queen’s Univ. Press, 2001. P. 338.

Из таблицы следует, что количество субъектов канадской федерации к середине прошлого века увеличилось в полтора раза по сравнению со временем образования доминиона. Казалось бы, количество применения федерального вето против провинциальных статутов и число резервирования центром санкции должно было неуклонно возрастать. Закрепленное на конституционном уровне федеральное вето могло и теоретически должно было стать неотъемлемой составной частью отношений Оттавы и субъектов, оружием в руках центра, кровно заинтересованного в сохранении сильного централизующего начала в федерации.[201 - Этот процесс подвергся исчерпывающему исследованию в трудах Ю. Форси (подробнее см.: Forsey E. Op. cit. P. 123–156).] Между тем, как видно из таблицы, использование центром федерального вето неуклонно шло на убыль. Если до 1896 г. оно было применено Оттавой против законодательства каждой провинции в среднем 10 раз,[202 - Особенно часто центру приходилось применять вето в отношении статутов Британской Колумбии, предметом регулирования которых являлись главным образом трудовые отношения и ограничения иммиграции из Азии (подробнее см.: Banks M.-F. Op. cit. P. 90; Morley T. et al. The Reins of Power. Governing British Columbia. Vancouver: Univ. of British Columbia Press, 1994. P. 169).] то в последующее сорокалетие – менее чем 4 раза. После 1937 г. данное соотношение перестало превышать 3:1. Еще более быстрыми темпами в конституционно-правовой практике доминиона уменьшалось количество резервирования санкции провинциальными лейтенант-губернаторами. Таким образом, использование центром прерогативы резервирования санкции, некогда очень активное, к 1930-м годам сошло на нет без издания доминионом и метрополией каких-либо дополнительных актов правового регулирования. Федеральное право вето аналогичная участь постигла к 1950-м годам. С тех пор прецедентов их применения в конституционной практике Канады не встречается.

Правда, вопрос о том, сложилась ли в конституционном праве федерации конвенциональная норма, которая воспрепятствует применению вето, если федеральная власть найдет в нем необходимость, остается до сих пор не урегулированным доктриной.[203 - Davis L. Op. cit. P. 258.]

Последний период использования федерального вето пришелся на годы Великой депрессии, которая сопровождалась обострением федерально-провинциальных отношений, и (что не столь закономерно) на период участия доминиона во Второй мировой войне. В условиях действия репрессивного законодательства военного времени, экстраординарно расширившего сферу полномочий центра (подробнее см. п. 3.2 наст. изд.) законодательные ассамблеи отдельных субъектов федерации (в первую очередь Альберты[204 - Boothe P. et al. Op. cit. P. 92; Groen J. Op. cit. P. 20, 31.]) продолжали принимать акты статутного права, которые вторгались в сферу безраздельной федеральной компетенции. Подобные факты, невозможные в конституционной практике азиатских, африканских, европейских и латиноамериканских федеративных государств,[205 - Jackson R., Jackson D. Stand up for Canada. Leadership and Canadian Crisis. Scarborough: Prentice-Hall, 1991. P. 524–526; The New Trends in Canadian Federalism… P. 340.] красноречиво указывали на степень развития децентралистских процессов внутри некогда централизованного доминиона.

Изменения качественного порядка в расстановке сил внутри канадской федерации обрисовались с полной отчетливостью во второй половине XX в.

Вопреки намерениям и планам отцов-основателей степень централизации власти и управления в доминионе значительно уменьшилась. Федеральный центр все реже пользовался имевшимися у него правами вето и резервирования санкции, пока фактически не отказался от них. Пробелы, нестыковки и явно недостаточное количество прямых запретов в тексте АБСА оказывались все более выгодными субъектам федерации, чем центру, сфера компетенции которого фактически сокращалась. Отсюда периодические инициативы федерального центра, направленные на реформу Конституции. В течение полувека (1920–1970-е годы) данные инициативы были безуспешными. Решительно все исследователи канадского федерализма – юристы, историки, политологи – соглашаются с тем, что основополагающие трудности в проведении реформы уходили корнями прежде всего в (1) непосредственную заинтересованность провинциального уровня власти в сохранении статус-кво Конституции и (2) в наличие созданного провинциями внеконституционного института конференций, позволявшего отдельным субъектам федерации нейтрализовать любые, не отвечавшие их интересам намерения не только прочих субъектов, но и федерального центра.[206 - Durand C. Op. cit. P. 224; Smiley D. The Federal Condition in Canada… P. 159.] Для этого даже не требовалось большинства голосов. В течение большей части XX в. в конституционном праве доминиона действовала уникальная конвенциональная норма. Она дала каждой провинции право абсолютного вето во всех вопросах, касавшихся изменения или дополнения писаной части Конституции.[207 - Magnet J. Op. cit. P. 402.] Премьеры провинций стали трактовать АБСА только как «договор между провинциями», ссылаясь на факт отсутствия федерального центра в момент подписания и вступления в силу конституционного документа. Показательно, что такую трактовку АБСА впервые дал во время полемики с федеральными деятелями премьер Г. Фергюсон – глава правительства не Альберты или Квебека, а Онтарио, интересы которого обычно более всего отражает и отстаивает федеральный центр.[208 - Federalism. The Multiethnic Challenge… P. 28.] Как мы видим, в вопросе о природе АБСА даже Онтарио, более всего выигравшее от создания федерации,[209 - Stevenson G. Canadian Federalism and Quebec Sovereignty. Montreal; Kingston: McGill-Queen’s Univ. Press, 2002. P. 102, 160; Newman P. The Great Canadian Revolution. Toronto; Buffalo: Univ. of Toronto Press, 2000. P. 449.] предпочло блокироваться в ряде вопросов с периферийными провинциями, нежели с центральной властью.

При таком порядке и отражавших его доктринальных положениях Остров Принца Эдуарда с его однопроцентной долей в народонаселении доминиона имел законное право и возможность блокировать проект любой поправки к АБСА на том же основании и в том же порядке, что и Квебек (28 % населения) или Онтарио (32 % населения доминиона). В научной литературе указанная конвенциональная норма получила название «конституционного прокрустова ложа Канады» и «конституционного тупика».[210 - Whitaker R. Op. cit. P. 319.] Сторонники централизации во главе с Ю. Форси раздраженно сравнивали действия провинций с деятельностью курфюрстов Первой Германской империи и магнатов средневековой Речи Посполитой с ее вошедшей в поговорку феодальной анархией.[211 - Forsey E. Op. cit. P. 16.]

В свете сказанного не удивительно, что непременным условием принятия поправок к АБСА стал труднодостижимый федерально-провинциальный консенсус. За 114 лет существования доминиона до конституционной реформы (1867–1981 гг.) поправок было принято 28. Содержание данных поправок раскрыто ниже (см. табл. 3 и приложение 3 наст. изд.).

Таблица 3

Конституционные поправки Канады (1867–1981 гг.)

Составлено по: Hogg P. Op. cit. P. 206, 255, 331.

На данном примере дополнительно высвечивается специфика конституционного развития Канадской федерации. Ведь в соседних США количество принятых за сопоставимый период конституционных поправок было практически аутентичным – 26.[212 - Jovell J. et al. Op. cit. P. 273.] Однако в Соединенных Штатах центр в своем противоборстве с субъектами не испытывал и не испытывает насущной необходимости в объемлющей конституционной реформе, довольствуясь поправками и прецедентами толкования, что образовало контраст по сравнению с ситуацией в Канаде. Причины этого ясны: все конституционные поправки Канады до начала 1980-х годов не могли затронуть ставшего выгодным субъектам федерации и невыгодным центру распределения сфер компетенции. Предметом примерно 25 % поправок было уточнение статусов монархических и парламентских государственных институтов, предметом еще более значительной части поправок (41 %) принятие новых субъектов, предметом еще 31 % поправок – статус и границы федеральных Северо-Западных территорий. Всем прочим вопросам было посвящено всего 7 % поправок. Ни одной конституционной поправки, предметом которой было бы в прямой или косвенной форме перераспределение сфер компетенции, принято не было. Провинции, на которые, как показано выше, «работали» механизмы конвенциональных норм и правовых прецедентов (особенно прецедентов судебного толкования), не ощущали потребности в перераспределении компетенции посредством изменений норм основного конституционного документа – АБСА.

Показательно, что попытки федеральной власти заменить АБСА новым конституционным актом в целях перераспределения компетенции долгое время не находили поддержки в общественном мнении страны. Сложившиеся у большинства канадцев стереотипы мышления ориентировали их на молчаливую солидарность с более близким им во всех отношениях провинциальным уровнем власти. Ведь правовое регулирование преобладающей части жизненно важных сфер общественной жизни – здравоохранения, социальной помощи, образования, защиты гражданских прав, охраны природы и т. д. в массовом сознании устойчиво ассоциировалось с деятельностью органов провинциальной, а не федеральной власти.[213 - Durand C. Op. cit. P. 98; Hogg P. Op. cit. P. 271. См. также: Williams D. et al. Op. cit. Р. 552.]

За 40 лет инициирования конституционной реформы федеральный центр добился лишь того, что к АБСА официально стал применяться термин «конституция». Но Оттаве не удавалось согласовать с провинциями ни общей идеи реформы, ни сроков и способов ее реализации. Открытым оставался также вопрос о целесообразности патриации Конституции – выведения ее писаной части из сферы юрисдикции парламента метрополии. Выяснилось, что интересам абсолютного большинства субъектов федерации в большей степени отвечало сохранение конституционно-правовых рудиментов колониальной зависимости страны, нежели их устранение.[214 - Когда при разработке Вестминстерского статута в 1920-х годах правительство Соединенного Королевства предложило доминиону патриировать АБСА – вывести его из-под юрисдикции Великобритании, правительства субъектов федерации выступили с демаршем и настояли на том, чтобы Оттава дала Лондону отрицательный ответ. В Вестминстерском статуте было поэтому по просьбе канадской стороны (!) зафиксировано, что доминион пользуется «полной политической и правовой самостоятельностью во всех вопросах, за исключением внесения поправок в АБСА» (курсив. – С. Д.), т. е. по-прежнему не обладает суверенитетом в конституционно-правовой области (Hogg P. Op. cit. P. 640; Smiley D. Op. cit. P. 91).] Между тем бесконтрольное разрастание провинциальных и совместных сфер компетенции стало причинять заметный ущерб потребностям общегосударственного развития Канады – перемещению капиталов, товаров, услуг, доступу граждан к пенсиям и к надбавкам к ним и т. д. На это стали указывать и многие различающиеся по профилю и месту в политическом спектре неправительственные объединения – Ассоциация барристеров (адвокатов) Канады, предпринимательский Совет по национальным проблемам, профсоюзные центры, Комитет за независимую Канаду.

К модернизации конституционной стратегии федеральное правительство приступило в конце 1960-х годов. В проектах новой Конституции оно направило усилия не только на перераспределение сфер компетенции двух уровней власти, но и на дополнение норм неконсолидированной Конституции Хартией прав и свобод канадцев (идею Хартии выдвинул П. Э. Трюдо, по образованию и специальности – юрист-конституционалист, а в практических действиях – выдающийся политический деятель и администратор[215 - Подробнее о нем см.: Данилов СЮ. История Канады. М.: Весь мир, 2006. Гл. 6; Clarkson S., McCall C. Trudeau and Our Times. Vol. 1–2. Toronto: McClelland and Stewart, 2001; Laforest G. Pierre Trudeau and the End of Canadian Dream… 1996.]). Подготовка конституционной реформы была организована центром. Механизм предварительного обсуждения проектов конституционных поправок был сделан постоянно действующим. Из министров обоих уровней власти, их заместителей и чиновников были образованы профильные комитеты с подкомитетами, подчиненные конституционным конференциям, например Постоянный финансово-экономический комитет. Но на самих конференциях федеральный центр продолжал сталкиваться с объединенным фронтом большей части провинциальных правительств независимо от их партийной принадлежности (заметим, что почти все канадские партии были образованы на провинциальном уровне. – См. приложение 7 наст. изд.). Против конституционной реформы согласованно выступали консервативные кабинеты Манитобы, Новой Шотландии и Острова Принца Эдуарда, социал-кредитистские правительства Альберты и Британской Колумбии, либеральные правительства Квебека, Ньюфаундленда и Саскачевана.[216 - Smiley D. The Federal Condition in Canada… P. 48.] Заметим, что упорная оппозиция провинций в указанном вопросе не мешала центру выплачивать установленные статутом 1957 г. федеральные выравнивающие выплаты, а провинциям – получать их. Тенденции к противоборству и сотрудничеству в федерально-провинциальных отношениях развивались одновременно.