Административно-правовые аспекты борьбы с коррупцией в системе исполнительной власти в РФ. Монография

В доктрине отмечается, что в широком смысле слова все экспертизы, проводимые по решению уполномоченного органа, результаты которых могут использоваться для принятия юридических решений, являются правовыми

. Например, в этом смысле правовой экспертизой являются судебная, градостроительная, экологическая, криминалистическая и др. К неправовым экспертизам при таком подходе относятся те виды и способы использования экспертами специальных знаний, которые не могут применяться при принятии юридических решений. С отмеченной точки зрения понятие «правовая экспертиза» указывает не на самостоятельный вид экспертной деятельности, а на наличие правовой основы ее проведения и использования результатов (экспертизы, направленные на решение юридически значимых вопросов). Точно так же можно утверждать, что в принципе любые виды экспертиз могут быть направлены на противодействие коррупции, поскольку, например, для квалификации коррупционного преступления могут иметь значение установление самых различных фактов. Широкий подход к пониманию правовой экспертизы и экспертизы, направленной на противодействие коррупции, безусловно, имеет право на существование, но в гносеологическом плане ничего не дает, поскольку не позволяет выделить конкретное содержание и специфику осуществления экспертной деятельности, непосредственно направленной на противодействие коррупции.

Выше мы уже говорили, что семантически любая экспертиза представляет собой прежде всего использование специальных познаний. По роду специальных познаний в литературе выделяют криминалистические; медицинские и психофизиологические; инженерно-технические, экономические, биологические; сельскохозяйственные; инженерно-технологические, экологические; инженерно-транспортные; материаловедческие и иные виды экспертиз

. Как представляется, именно вид специальных знаний, их отраслевая принадлежность и должна служить основным критерием отграничения правовой экспертизы от иных экспертиз, осуществляемых на правовой основе. Правовая экспертиза прежде всего заключается в использовании экспертом специальных юридических познаний.

В исследованиях, посвященных проблемам проведения антикоррупционной экспертизы, правовая экспертиза рассматривается в значительно более узком значении этого понятия. Как правило, предметом таких исследований является экспертиза нормативно-правового акта. В этом смысле правовую экспертизу понимают как «оценку качества и полноты законодательства, регулирующего правоотношения между органами государственной власти, местного самоуправления, государственными и муниципальными организациями, с одной стороны, и субъектами предпринимательской деятельности – с другой»

. О. В. Казаченкова полагает, что правовая экспертиза «заключается в правовой оценке предмета его правового регулирования, целей, задач и формы такого акта, компетенции органа, его принявшего, содержащихся в указанном акте норм, в том числе на предмет последствий их применения, возможности возникновения пробелов в правовом регулировании в результате отмены правового акта, порядка принятия, опубликования (обнародования) на предмет соответствия требованиям Конституции РФ, федерального и регионального законодательства, а также оценки на соответствие правового акта требованиям юридической техники»

. Таким образом, речь здесь идет об экспертизе нормативно-правового акта. И. С. Андреев рассматривает экспертизу нормативного правового акта как один из элементов системы социального порядка, функционально ориентированной на обеспечение правового регулирования общественных отношений, возникающих между субъектом и объектом воздействия

. В этой связи в литературе отмечается, что общей сущностью как правовой, так и антикоррупционной экспертизы является «единый механизм объективных действий – оценка нормативного правового акта»

. Специфика же данных видов экспертиз, по мнению А. Ю. Гулягина, определяется целью экспертизы: «в первом случае это соответствие нормативных правовых актов Конституции РФ и федеральному законодательству, т. е. обеспечение принципа законности. Во втором случае – выявление в документах положений, способствующих созданию условий для проявления коррупции, и предотвращение включения в них указанных положений»

.

Нужно заметить, что и правовая и антикоррупционная экспертизы нормативно-правовых актов достаточно близко примыкают к понятию «нормоконтроль». Так, некоторые авторы прямо относят юридическую экспертизу (например, осуществляемую Министерством юстиции Российской Федерации) к одной из форм нормоконтроля

. В. Ф. Степанищев полагает, что «в форме юридической экспертизы нормативных правовых актов, осуществляемой территориальным органом юстиции в субъекте Российской Федерации, осуществляется конституционный нормоконтроль»

. Возражая против данной точки зрения, Е.-Д. С. Третьякова отмечает, что, хотя правовая экспертиза и нормоконтроль характеризуются единым объектом (нормативный правовой акт или отдельные его положения), тем не менее «они являются самостоятельными правовыми институтами, отличаются друг от друга правовым содержанием, субъектами и порядком их осуществления и, наконец, различаются по содержанию общественных отношений, возникающих в связи с проверкой нормативного правового акта»

. Р. В. Зайцев в отношении правовых экспертиз, проводимых прокуратурой и Министерством юстиции указывает, что данный вид деятельности нельзя признать в полной мере нормоконтролем, поскольку у этих органов нет необходимых для этого полномочий по лишению объекта проверки юридической силы, приостановлению его действия

. С данными доводами следует безусловно согласиться. Более того, как нам представляется, следует исходить из того, что экспертиза по своей сути не может обладать властными функциями. Юридическое значение экспертизы, в том числе правовой и антикоррупционной, заключается в выполнении доказательственной функции. Правовое или властно-управленческое решение принимается на основе экспертного заключения.

Нужно сказать, что в юридической литературе, преимущественно посвященной экспертной деятельности в рамках уголовного процесса, существует и иное понятие правовой экспертизы. В данном контексте речь идет об использовании специальных знаний в области юриспруденции для дачи экспертного заключения, имеющего доказательственное значение. Нужно отметить, что сам вопрос о «праве на существование» правовой экспертизы в уголовном процессе является достаточно спорным как в законодательстве, так и в доктрине. В начале XIX в. И. Я. Фойницкий отмечал, что «экспертиза не решает юридических (правовых) вопросов, их решает следователь, лицо, производящее дознание, прокурор, суд. Решение с помощью экспертизы правовых вопросов было бы коренным извращением судебной экспертизы»

. М. С. Строгович также полагал, что всегда и при всех условиях эксперт не может рассматривать факты правового характера, к его компетентности не относящиеся, их решение принадлежит следователю, прокурору и суду, но не эксперту

. Нужно сказать, что в постановлении Пленума Верховного Суда РФ от 21 декабря 2010 г. № 28 «О судебной экспертизе по уголовным делам» прямо указано, что постановка перед экспертом правовых вопросов, связанных с оценкой деяния, разрешение которых относится к исключительной компетенции органа, осуществляющего расследование, прокурора, суда (например, что имело место – убийство или самоубийство), как не входящих в его компетенцию, не допускается

. Выступая против такой позиции, А. В. Егупов отмечает, что «органы расследования обладают глубокими знаниями, как правило, только в отдельных отраслях права (уголовного и уголовно-процессуального) и не могут так же хорошо ориентироваться в узких вопросах других отраслей (банковском, таможенном, валютном, налоговом и т. п.), которые к тому же постоянно находятся в динамике, т. е. претерпевают изменения»

. По мнению Л. Гаухмана, без правовых экспертиз практически невозможно применять уголовно-правовые нормы с бланкетными диспозициями

.

Как нам представляется, в указанном выше постановлении Верховного Суда речь идет несколько об ином: эксперт может отвечать только на те вопросы, которые входят в сферу его профессиональных знаний, но не должен давать им правовую оценку. Другими словами, следует отличать ситуации правовой оценки установленных фактических обстоятельств ненадлежащим лицом (экспертом в иной сфере профессиональных знаний) и возможность проведения экспертизы специалистами в различных отраслях права, т. е. использования специальных познаний в области юриспруденции.

Аргументы противников правовой экспертизы основаны на том, что субъект правоприменительной деятельности (следователь, прокурор, судья и др.) является специалистом в области юриспруденции, а следовательно, по отношению к юридическому процессу познания в области права его знания не относятся к специальным знаниям. Так, А. А. Эйсман отмечал, что «познания в области законодательства и науки права, иначе – юридические знания, не относятся к специальным познаниям в том смысле, в каком это понятие употребляется в законе»

. По его мнению, специальные знания – это знания не общеизвестные, не общедоступные, не имеющие массового распространения, которыми располагает ограниченный круг специалистов, но не располагает адресат доказывания (следователь, суд, участники процесса и др.).

На данный момент достаточно остро развивается полемика о возможности использования правовых экспертиз в уголовном процессе

. Сторонники позитивного решения данного вопроса объясняют свою позицию возрастающей дифференциацией сферы юридических знаний и, как следствие, узкой специализацией носителей этих знаний. Е. Р. Россинская отмечает, что «в настоящее время судья, следователь, лицо, производящее дознание, лицо, рассматривающее дело об административном правонарушении, как правило, обладают знаниями только в определенных отраслях права и не могут в необходимой степени ориентироваться во всех тонкостях современного обширного законодательства, которое к тому же постоянно изменяется и развивается»

. В. Н. Махов в этой связи полагает, что «было бы неправильным игнорировать углубленные познания юристов, специализирующихся в какой-то узкой сфере правовой деятельности»

. Нужно сказать, что даже те авторы, которые выступают против доказательственного значения правовых экспертиз, вместе с тем отмечают целесообразность и необходимость различного рода обращений к специалистам в той или иной узкой области права, консультирования и т. п.

Вместе с тем, по их мнению, «введение правовых экспертиз в уголовный процесс таит в себе опасность того, что следователи и судьи могут переложить обязанность доказывания всех обстоятельств дела и квалификацию деяния на экспертов в области права, что недопустимо в силу общей конструкции российского уголовного процесса»

. Ю. Г. Корухов полагает, что «экспертиза из области права возможна только в практике Конституционного Суда РФ, но не в уголовном процессе. Правильное самостоятельное толкование и применение норм права составляет существенную часть деятельности следователей, прокуроров, судей»

. Другими словами, основной аргумент здесь сводится к тому, что недопустимо подменять квалификацию экспертизой, и с этим необходимо согласиться. Действительно, квалификация, в том числе и коррупционных или коррупциогенных деяний, является прерогативой специально уполномоченных органов: следователя, суда, комиссии по служебному поведению или представителя нанимателя. Однако использование экспертных заключений в сложных, пограничных (например, на стыке права и экономики) ситуациях нельзя не признать целесообразным и обоснованным.

К сожалению, в специальной литературе, посвященной проблемам противодействия коррупции, этому аспекту правовой и антикоррупционной экспертизы не уделяется достаточного внимания. Между тем объектом как правовой, так и антикоррупционной экспертизы могут являться не только нормативно-правовые акты, но и правоприменительные акты или действия лиц. Такая экспертиза по своему смысловому значению сближается с понятием проверки или юридической проверки. Так, например, А. В. Нестеров отмечает, что в нормативных правовых актах, посвященных антикоррупционной деятельности, не разграничиваются понятия «проверка» и «экспертиза»

. По мнению автора, под проверкой нормы на коррупциогенность ее свойств следует понимать правовую проверку свойств нормы на соответствие формальным правилам юридической техники. При этом «проверяющее лицо (лицо, принимающее юридически значимое решение) может привлечь сведущее лицо в правовой роли эксперта, исследователя или специалиста. Роль сведущего лица зависит от правового положения проверяющего лица, в частности, это может быть контролер, надзирающее лицо или аудитор»

. Таким образом, автор также полагает, что правовая или антикоррупционная экспертиза должна иметь только доказательственное, но не квалифицирующее значение. При этом А. В. Нестеров отмечает, что антикоррупционная экспертиза, в частности, должна назначаться в рамках дисциплинарной проверки (дисциплинарного дела), при выявлении коррупционных проявлений, а ее основные свойства должны регулироваться законодательством по противодействию коррупции. «Хотя в Федеральном законе «О противодействии коррупции» не используются термины «коррупционный проступок» и «коррупционное проявление», оба явления существуют в практике… Таким образом, в случаях когда в процессе проведения служебной проверки необходимо объективно доказать, что деяние обладает признаками коррупционного проступка или создало условия для коррупции, можно применять антикоррупционную экспертизу»

. В первой главе данной работы мы предлагали нормативно закрепить общий или открытый состав коррупционного проступка как использования лицом своего публичного статуса в целях личной заинтересованности. Ввиду такого широкого и неформализованного понимания коррупционного проступка необходимость проведения антикоррупционной экспертизы в рамках проводимой служебной проверки нам представляется вполне обоснованной. Проведение экспертизы, направленной на противодействие коррупции, также представляется востребованной и при работе комиссий по служебному поведению с целью выявления конфликта интересов и т. п.