Административно-правовое регулирование организации и деятельности комиссий по делам несовершеннолетних в Российской Федерации

Целью создания Центральной Комиссии было согласование деятельности ведомств, осуществляющих профилактику правонарушений несовершеннолетних; она представляла собой высший орган, направляющий, контролирующий и надзирающий за деятельностью местных Комиссий[48 - Там же, пункт 4.]. Центральная Комиссия представляла собой коллегиальный орган, в который входили представители от комиссариатов просвещения, внутренних дел, здравоохранения и юстиции[49 - Там же, пункт 2.]. Члены Центральной Комиссии получали вознаграждение каждый по сметам своего ведомства. В состав Центральной Комиссии также входили консультант-докладчик и секретарь; техническая работа выполнялась аппаратом Главного Управления социального воспитания Народного Комиссариата Просвещения.

В компетенцию Центральной Комиссии входило:

а) установление правильного и единообразного применения законов, касающихся борьбы с правонарушениями несовершеннолетних;

б) выработка и осуществление через соответствующие органы мероприятий, направленных на борьбу с правонарушениями несовершеннолетних;

в) руководство деятельностью местных Комиссий, наблюдение за правильным их функционированием и учет их работы;

г) дача разъяснений по возникающим у местных Комиссий вопросам, связанным с применением декретов и инструкций, касающихся несовершеннолетних правонарушителей;

д) рассмотрение в порядке надзора дел, разрешенных местными Комиссиями, за исключением дел, переданных судебным органам[50 - Пункт 4, Об утверждении Положения о Центральной Комиссии по делам о несовершеннолетних: Декрет СНК РСФСР от 22 мая 1925 года // СУ РСФСР. – 1925. – № 38. – Ст. 267.].

Деятельность Комиссий в рассматриваемый период, наряду с осуществлением ими юрисдикционных полномочий, была направлена на изучение условий жизни и воспитания правонарушителей, принятие неотложных мер до рассмотрения дела, систематизацию отчетности о привлечении несовершеннолетнего к ответственности. Таким образом, Комиссиями был накоплен ценный опыт работы с несовершеннолетними правонарушителями[51 - Корчагина Е. Ю. Административно-юрисдикционная деятельность комиссий по делам несовершеннолетних: дис. … канд. юр. наук. – Омск, 2001. – С. 18.].

В развитие законодательства о Комиссиях в 1931 году было принято Постановление СНК РСФСР «Об утверждении Положения о комиссиях по делам о несовершеннолетних»[52 - Об утверждении Положения о комиссиях по делам о несовершеннолетних: Постановление СНК РСФСР от 11 июля 1931 года // СУ РСФСР. – 1931. – № 38. – Ст. 301; далее – Положение 1931 года.]. Этим постановлением были отменены Декрет об утверждении положения о ЦК и Декрет СНК 1926 года.

Основная задача Комиссий по делам о несовершеннолетних, в соответствии с Положением 1931 года, заключалась в «проведении на местах работы по охране прав и интересов несовершеннолетних, по предупреждению и борьбе с безнадзорностью, правонарушениями и беспризорностью несовершеннолетних, в первую очередь, путем осуществления мер медико- педагогического характера»[53 - Раздел 1 статья 1, Об утверждении Положения о комиссиях по делам о несовершеннолетних: Постановление СНК РСФСР от 11 июля 1931 года // СУ РСФСР. – 1931. – № 38. – Ст. 30101.].

В Положении 1931 года закреплялась территориальная система организации Комиссий: Комиссии образовывались в краях (областях), городах и районах. Существовали также областные Комиссии автономных областей[54 - Там же, статья 2.].

Был расширен состав Комиссий, помимо врача, педагога и народного судьи, в него вошли воспитатель- обследователь, представитель местного комитета ВЛКСМ, представитель местной организации Общества «Друг детей» и представитель городского или районного совета профсоюзов. Расширение состава Комиссий обосновывалось необходимостью привлечения общественности на борьбу с правонарушениями несовершеннолетних[55 - Егорькова И. А. Динамика законодательства, регламентировавшего борьбу с преступностью несовершеннолетних в 1918–1935 годы // История государства и права. – 2010. – № 16. – С. 33–35.]. Такой подход нашел свое отражение и в законодательной практике. О необходимости системного подхода к борьбе с детской беспризорностью, к привлечению достаточного внимания советской общественности как в центре, так и на местах, было заявлено в Постановлении Всероссийского Центрального Исполнительного Комитета и Совета Народных Комиссаров РСФСР в 1926 году[56 - Об утверждении Положения о мероприятиях по борьбе с детской беспризорностью в РСФСР: Декрет ВЦИК, СНК РСФСР от 8 марта 1926 года // СУ РСФСР. – 1926. – № 19. – Ст. 143; далее – Положение о мероприятиях по борьбе с детской беспризорностью 1926 года.].

В этом документе предусматривался комплекс мер в отношении несовершеннолетних, не достигших возраста 16 лет, и нуждающихся в охране, временной или частичной помощи: назначение опеки и попечительства со стороны родственников или государства, помещение в специализированные учреждения, оказание материальной и иной помощи, трудовое перевоспитание, включая обучение профессии в школе и техникуме[57 - Там же.].

Этим целям отвечала компетенция городских и районных Комиссий, в частности, они могли привлекать к своей работе на общественных началах лиц, имеющих педагогическую подготовку и общественный стаж[58 - Статья 6, Об утверждении Положения о комиссиях по делам о несовершеннолетних: Постановление СНК РСФСР от 11 июля 1931 года // СУ РСФСР. – 1931. – № 38. – Ст. 301.].

Предполагалось, что свою работу по предупреждению и борьбе с д етской беспризорностью, безнадзорностью и правонарушениями несовершеннолетних путем оказания педагогической, правовой, врачебной и материальной помощи несовершеннолетним городские и районные Комиссии должны осуществлять через органы народного образования, здравоохранения и другие соответствующие учреждения и организации[59 - Там же, статья 8, 9.].

Контроль за деятельностью городских и районных Комиссий осуществляли краевые (областные) Комиссии, в компетенцию которых также входили вопросы правильного применения нормативных актов в отношении несовершеннолетних, выработки проектов мероприятий по вопросам предупреждения совершаемых правонарушений, рассмотрение в порядке надзора дел, разрешенных городскими и районными Комиссиями[60 - Там же, статья 19.].

Принимаемые городскими и районными Комиссиями постановления были окончательными, однако при выявлении новых обстоятельств дела могли быть направлены на новое рассмотрение. Правом опротестовать вынесенные районными и городскими Комиссиями решения обладали прокуратур, заведующий отделом или инспектор народного образования в порядке подчиненности, т.е. в краевую (областную) Комиссию[61 - Статья 16, Об утверждении Положения о комиссиях по делам о несовершеннолетних: Постановление СНК РСФСР от 11 июля 1931 года // СУ РСФСР. – 1931. – № 38. – Ст. 301.].

Учреждения для беспризорных и безнадзорных детей в соответствии с Постановлением СНК СССР от 1 июня 1935 года переходили в ведение Наркомата внутренних дел СССР. Приказом Наркома внутренних дел СССР в этом году вводился порядок учета беспризорных и несовершеннолетних правонарушителей в трудовых колониях[62 - Билим Н. Н. Проблемы ликвидации беспризорности в СССР в 1920–1930 годы: правовой аспект // Общество и право. – 2011. – № 1.].

31 мая 1935 года Совет Народных Комиссаров СССР и ЦК ВКП(б) приняли специальное Постановление «О ликвидации детской беспризорности и безнадзорности»[63 - О ликвидации детской беспризорности и безнадзорности: Постановление СНК СССР, ЦК ВКП(б) от 31 мая 1935 года // Собрание законодательства СССР. – 1935. – № 32. – Ст. 252; далее – Постановление 1935 года.], в преамбуле которого четко была сформулирована необходимость быстрейшей ликвидации преступности среди несовершеннолетних.

Возраст уголовной ответственности в отношении несовершеннолетних, уличенных в совершении краж, в причинении насилия, телесных повреждений, увечий, в убийстве или в попытках к убийству, был снижен до 12 лет; все остальные случаи нарушений со стороны детей в возрасте от 12 до 16 лет в уголовном порядке не наказывались. Данная норма не подлежала расширительному толкованию.

Это же Постановление 1935 года отменило обязательное применение к несовершеннолетним мер медико-педагогического воздействия, а также закрепило карательную направленность в отношении организаторов и подстрекателей преступлений несовершеннолетних[64 - Штыкова Н. Н. Советское правосудие по делам несовершеннолетних: основные этапы развития // Вопросы ювенальной юстиции. – 2012. – № 4. – С. 3–6.].

Этим же актом Комиссии были ликвидированы[65 - Статья 21, О ликвидации детской беспризорности и безнадзорности: Постановление СНК СССР, ЦК ВКП(б) от 31 мая 1935 года // Собрание законодательства СССР. – 1935. – № 32. – Ст. 252.]. В составе органов милиции были созданы специализированные подразделения, занимающиеся работой с несовершеннолетними правонарушителями. Подразделения по делам несовершеннолетних органов внутренних дел Российской Федерации с этого времени берут свое начало[66 - Белянинова Ю. В. Комментарий к Федеральному закону от 24 июня 1999 года № 20–ФЗ «Об основах системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних»: постатейный // СПС «КонсультантПлюс», 2010.].

Именно с выходом Постановления 1935 года исследователи связывают очередной этап развития в России системы мер по предупреждению нарушений несовершеннолетних, выразившихся в ужесточении уголовного законодательства, сосредоточении подобных функций в руках НКВД, усилении судебных репрессий в отношении несовершеннолетних[67 - Закопырин В. Н. Административно-правовой статус комиссий по делам несовершеннолетних и защите их прав: дис. … канд. юр. наук. – М., 2006. – С. 24.].

В Докладной записке наркома внутренних дел Г. Г. Ягоды И. В. Сталину от 26 октября 1935 года «О детской беспризорности, безнадзорности и преступности» отмечалось, что материальное обеспечение трудящихся значительно улучшилось, безработица ликвидирована. Отсутствует необходимость все внимание обратить на борьбу с беспризорностью, так как не может быть больше притока беспризорных. Отмечалось, что деятельность Комиссий в борьбе с детской преступностью не дала существенных результатов. Требовался пересмотр системы воспитания, следовало ужесточить наказания для несовершеннолетних и создать детские суды[68 - Билим Н. Н. Проблемы ликвидации беспризорности в СССР в 1920–1930 годы: правовой аспект // Общество и право. – 2011. – № 1. – С. 13–16.].

Постановлением СНК СССР от 15 июня 1943 года «Об усилении мер борьбы с детской беспризорностью, безнадзорностью и хулиганством»[69 - Об усилении мер борьбы с детской беспризорностью, безнадзорностью и хулиганством: Постановление СНК СССР от 15 июня 1943 года № 659 // СПС «КонсультантПлюс».] создаются первые специализированные подразделения по делам несовершеннолетних в аппаратах уголовного розыска НКВД СССР, НКВД союзных и автономных республик, УНКВД краев и областей. Были созданы трудовые воспитательные колонии для содержания в них беспризорных и безнадзорных детей, а также подростков, неоднократно замеченных в мелком хулиганстве и других незначительных преступлениях. Возраст воспитанников колоний составлял от 11 до 16 лет[70 - Емелин С. М. Борьба с детской беспризорностью и безнадзорностью в годы Великой Отечественной войны: 1941–1945 годы // Вопросы ювенальной юстиции. – 2010. – № 2. – С. 10–14.].

Согласно Положению, утвержденному Указом Президиума Верховного Совета РСФСР от 29 августа 1961 года[71 - Об утверждении Положения о комиссиях по делам несовершеннолетних: Указ Президиума Верховного Совета РСФСР от 29 августа 1961 года // Ведомости Верховного Совета РСФСР. – 1961. – № 35. – Ст. 484; далее – Положение 1961 года.], Комиссии были восстановлены. Состав Комиссий, порядок организации и направления деятельности были изменены по сравнению с существовавшими ранее узаконениями.

Комиссиям была возвращена роль органа, координирующего всю работу по профилактике детской безнадзорности и правонарушений в том виде, как и в начале 20-х годов.

В деятельности Комиссии выделились два основных направления: надзорное и административноюрисдикционное. Комиссии осуществляли наблюдение и контроль за несовершеннолетними, за соблюдением условий труда несовершеннолетних на предприятиях, в учреждениях, за условиями содержания и воспитания несовершеннолетних в специальных профилактических органах, исправительных, воспитательных и лечебно-профилактических учреждениях. Комиссии рассматривали дела в отношении несовершеннолетних и их родителей.

Немаловажное значение в развитии законодательства о Комиссиях принадлежит Положению о комиссиях по делам несовершеннолетних, утвержденному Указом Президиума Верховного Совета РСФСР в 1967 году[72 - Об утверждении Положения о комиссиях по делам несовершеннолетних: Указ Президиума ВС РСФСР от 3 июня 1967 года // Ведомости ВС РСФСР. – 1967. – № 23. – Ст. 536; далее – Положение о комиссиях по делам несовершеннолетних 1967 года.].

Положение о комиссиях по делам несовершеннолетних 1967 года существенно расширило перечень мер, применяемых к несовершеннолетним и их родителям, регламентировало создание Комиссий и порядок их деятельности. Главной задачей Комиссий осталась организация работы по профилактике правонарушений и безнадзорности несовершеннолетних, устройство и охрана их прав, координация работы общественных и государственных органов, осуществление надзора за условиями содержания и проведения воспитательной работы с подростками[73 - Там же, статья 1.].

В отличие от Положения 1961 года, Положение о комиссиях по делам несовершеннолетних 1967 года предусматривало трехуровневую систему Комиссий. Комиссии по делам несовершеннолетних создаются при исполнительных комитетах районных, городских, районных в городах, окружных, областных, краевых Советов народных депутатов, при Советах Министров автономных республик и при Совете Министров РСФСР.

При значительном удалении от районных центров Комиссии могут быть созданы при исполнительных комитетах поселковых Советов народных депутатов[74 - Статья 2 Об утверждении Положения о комиссиях по делам несовершеннолетних: Указ Президиума ВС РСФСР от 3 июня 1967 года // Ведомости ВС РСФСР. – 1967. – № 23. – Ст. 536.].

Состав Комиссий регламентировался ст. 5 Положения о комиссиях по делам несовершеннолетних 1967 года. Число членов могло варьироваться от 6 до 12 человек в зависимости от объема работы; были предусмотрены должности освобожденного секретаря и инспектора по работе с детьми (при необходимости).

Комиссии состояли из депутатов Советов, представителей общественных организаций (комсомольских, профсоюзных и др.), трудовых коллективов, работников народного образования, здравоохранения, социального обеспечения, органов внутренних дел, культурно-просветительных и других учреждений.

Компетенция Комиссий, созданных на разных уровнях, законодательно разграничивалась. Основным звеном являлась районная (городская) Комиссия, в полномочия которой входила непосредственная работа с несовершеннолетними и их родителями[75 - Там же, статья 14.]. Комиссии должны были проверять условия содержания и воспитания детей и подростков в специализированных учреждениях системы профилактики правонарушений, на предприятиях и в организациях, где работают несовершеннолетние, работу инспекций по делам несовершеннолетних. При этом перечисленные организации и учреждения предоставляли Комиссиям необходимые для работы сведения и приглашались на заседания Комиссий.

Комиссии осуществляли личный прием несовершеннолетних и рассматривали их жалобы и заявления, знакомились с личными делами. Они могли возбуждать ходатайства о помиловании несовершеннолетних, представлять в суд предложения о наказаниях, в том числе назначении более мягкого или условного осуждения; об условиях содержания несовершеннолетних в учреждениях исполнения наказаний. Комиссии имели право обратиться в суд с заявлениями об ограничении дееспособности родителей, о лишении родителей родительских прав, об отобрании детей у родителей без лишения родительских прав, а также о выселении без предоставления другого жилого помещения лиц, лишенных родительских прав, если их совместное проживание с детьми, в отношении которых они лишены родительских прав, невозможно[76 - Пункт «г» статьи 19, Об утверждении Положения о комиссиях по делам несовершеннолетних: Указ Президиума ВС РСФСР от 3 июня 1967 года // Ведомости ВС РСФСР. – 1967. – № 23. – Ст. 536; далее – Положение о комиссиях по делам несовершеннолетних 1967 года.].

К числу мер воздействия, применяемых Комиссиями, были отнесены: вынесение общественного порицания, предупреждения; возложение обязанности возмещения вреда, причиненного несовершеннолетним (не превышающего одной второй минимального размера оплаты труда); наложение штрафа; направление несовершеннолетних в специальные учебно-воспитательные и специальные лечебно-воспитательные учреждения; в детский дом или школу-интернат[77 - Там же, статья 19.]. Комиссии также имели право входить с представлениями о применении мер воздействия к родителям или лицам, их заменяющим, в соответствующие государственные органы или общественные организации. Меры воздействия были направлены на прекращение условий, способствующих совершению правонарушений и антиобщественных поступков несовершеннолетних (при этом меры воздействия могли быть направлены на неопределенный круг лиц)[78 - Статья 20, Об утверждении Положения о комиссиях по делам несовершеннолетних: Указ Президиума ВС РСФСР от 3 июня 1967 года // Ведомости ВС РСФСР. – 1967. – № 23. – Ст. 536.].

Таким образом, полномочия Комиссий обрели определенный характер и процессуальную регламентацию. Настоящее Положение применяется в настоящее время в части не противоречащей действующему законодательству.

Российское законодательство, регламентирующее деятельность Комиссий по делам несовершеннолетних, дополнилось принятием Федерального закона от 24 июня 1999 года № 120–ФЗ «Об основах системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних»[79 - Об основах системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних: Федеральный закон от 24 июня 1999 года № 120–ФЗ [ред. от 30 декабря 2012 года] // Собрание законодательства РФ. – 1999. – 28 июня. – № 26. – Ст. 3177; далее – ФЗ «Об основах системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних».].

Комиссии по делам несовершеннолетних и защите их прав являются органами, координирующими деятельность органов и учреждений системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних по выявлению и устранению причин и условий, способствующих совершению антиобщественных действий, беспризорности, по защите прав и законных интересов несовершеннолетних[80 - Там же, статья 11.].

Порядок осуществления деятельности комиссии по делам несовершеннолетних и защите их прав определяется законодательством субъекта Российской Федерации. В соответствии с Федеральным законом от 6 октября 1999 года № 184–ФЗ[81 - Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации: Федеральный закон от 6 октября 1999 года № 184–ФЗ [ред. от 25 декабря 2012 года] // Российская газета. – 1999. – 19 октября. – № 206; далее – ФЗ «Об общих принципах организации органов государственной власти субъектов РФ».] решение вопросов создания комиссий по делам несовершеннолетних и защите их прав и организации деятельности таких Комиссий отнесено к полномочиям органов государственной власти субъекта Российской Федерации[82 - Там же, статья 17.].

Система Комиссий представляет собой трехуровневую систему: Правительственная комиссия[83 - О Правительственной комиссии по делам несовершеннолетних и защите их прав: Постановление Правительства РФ от 6 мая 2006 года № 272 [ред. от 7 июня 2012 года; с изм. от 24 сентября 2012 года // Российская газета. – 2006. – 11 мая. – № 97; далее – Положение о Правительственной комиссии.], Комиссии субъектов Российской Федерации, Комиссии муниципальных образований.

ФЗ «Об основах системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних» не содержит положений, регламентирующих порядок создания и осуществления полномочий Комиссий. Определены общие положения, относящиеся к задачам и функциям Комиссий. Подход к разграничению полномочий Комиссий определяется законодательством субъектов Российской Федерации и выстраивается на основании Положения о комиссиях по делам несовершеннолетних 1967 года.

Правительственная комиссия имеет статус координирующего органа, образованного для обеспечения единого государственного подхода к решению проблем защиты прав и законных интересов несовершеннолетних[84 - Статья 1, О Правительственной комиссии по делам несовершеннолетних и защите их прав: Постановление Правительства РФ от 6 мая 2006 года № 272 [ред. от 7 июня 2012 года; с изм. от сентября 2012 года] // Российская газета. – 2006. – 11 мая. – № 97.]. Компетенция Правительственной комиссии ограничивается координацией деятельности федеральных органов исполнительной власти и органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, выработкой согласованных подходов, предложений и рекомендаций к решению основных вопросов, касающихся приоритетных направлений деятельности в сфере профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних[85 - Там же, статья 3.].

Существенным недостатком действующего законодательства является отсутствие правовой регламентации статуса и места Комиссий в системе органов государственной власти; недостаточность действенных механизмов взаимодействия системы органов профилактики безнадзорности и правонарушений, содержания компетенции Комиссий, которые, в свою очередь, влияют на эффективность работы комиссий по делам несовершеннолетних и защите их прав.

Принят Указ Президента РФ от 1 июня 2012 года № 761 «О Национальной стратегии действий в интересах детей на 2012–2017 годы»[86 - О Национальной стратегии действий в интересах детей на 2012– 2017 годы: Указ Президента РФ от 1 июня 2012 года № 761 // Собрание законодательства РФ. – 2012. – 4 июня. – № 23. – Ст. 2994; далее – Национальная стратегия действий.], основными задачами которой названы реформирование Комиссий и создание эффективной системы профилактики правонарушений, совершаемых как в отношении детей, так и самими детьми, системы правосудия и системы исполнения наказаний, дружественных к ребенку[87 - Раздел 2, О Национальной стратегии действий в интересах детей на 2012–2017 годы: Указ Президента РФ от 1 июня 2012 года № 761 // Собрание законодательства РФ. – 2012. – 4 июня. – № 23. – Ст. 2994.].

Настоящее исследование было бы неполным без применения исторического подхода, позволяющего определить преемственность в отношении регулирования статуса, объема полномочий и состава Комиссий.

Гражданская война, военная интервенция, необходимость восстановления экономики страны не смогли не затронуть одну из самых уязвимых категорий граждан – несовершеннолетних лиц. С целью защиты их прав и законных интересов был создан первый в мире орган, по своему характеру отражающий тенденции гуманистически направленной политики государства.

Комиссии создавались как орган, заменяющий специализированные суды по делам несовершеннолетних. Они рассматривали дела о несовершеннолетних, совершивших общественно опасные деяния. Направленность деятельности Комиссий заключалась в применении к детям и подросткам мер профилактического воздействия. При осуществлении своих полномочий Комиссии привлекали общественность, в основном их деятельность имела профилактическое направление. На протяжении достаточно непродолжительного времени изменялась и ведомственная принадлежность Комиссий, что обосновывало также изменения в структуре и составе Комиссий – от народных комиссариатов призрения и просвещения Комиссии в 1961 году были воссозданы при Советах депутатов трудящихся и Советах Министров автономных республик. В настоящее время Комиссии образуются при исполнительных органах государственной власти субъектов Российской Федерации и местного самоуправления.

Однако изменившиеся условия, ужесточение карательных мер и судебных репрессий внесли свои коррективы в политику государства. С упразднением Комиссий педагогическое воздействие и внесудебные методы разбирательства дел сменились милицейским надзором и судебными разбирательствами.