а) кто обязан ее обеспечивать – органы государства; б) кто пользуется ее благами – граждане; в) какой результат она сулит обществу – правовой режим благополучного существования каждому добропорядочному и законопослушному субъекту. Законность основывается на базовых принципах: верховенства закона, гуманизма, справедливости, неотвратимости ответственности и др. Законность имеет гарантии ее обеспечения: экономические, политические, социальные, юридические[20 - Радько Т.Н. Теория государства и права в схемах и определениях: Учеб. пос. – М., Проспект, 2011.].
Принцип законности закреплен в ст. 15 Конституции Российской Федерации, согласно которой органы государственной власти, органы местного самоуправления, должностные лица, граждане и их объединения обязаны соблюдать Конституцию Российской Федерации и законы.
К принципам законности относятся следующие: верховенство закона, реальность законности, единство законности, недопустимость противопоставления законности и целесообразности.
Верховенство закона выражается в том, что Закон играет главенствующую роль. Государственное управление осуществляется на основе и во исполнение закона. Все подзаконные акты субъектов государственного управления должны соответствовать закону. В случае несоответствия акта управления закону применяется закон, а акт управления должен быть приведен в соответствие с законом либо отменен.
Принцип реальности законности означает достижение фактического исполнения норм законов в управленческой деятельности.
Принцип единства законности означает единое понимание и применение закона на всей территории, на которую он распространяет свое действие (например, федерального закона – на всей территории Российской Федерации).
Принцип недопустимости противопоставления законности и целесообразности состоит в том, что в рамках закона должны выбираться наиболее целесообразные и оптимальные решения в сфере управления. Однако закон в процессе управления нельзя корректировать в угоду целесообразности. Изменить закон можно только путем законотворческой процедуры.
В теории административного права выделяются следующие способы обеспечения законности: государственный контроль, надзор и обжалование действий и решений органов исполнительной власти и их должностных лиц[21 - Попов Л.Л., Мигачев Ю.И., Тихомиров С.В. Административное право России: Учебник. – 2-е изд., перераб. и доп. / отв. ред. Л.Л. Попов. – М.: Проспект, 2010.].
Принцип соблюдения баланса жизненно важных интересов личности, общества и государства в новую редакцию не вошел, что в соответствии с процессом дальнейшей демократизации общественной жизни в России отражает приоритет интересов личности.
В комментируемой статье закона четко записано требование системности и комплексности применения федеральными органами государственной власти, органами государственной власти субъектов Российской Федерации, другими государственными органами, органами местного самоуправления политических, организационных, социально-экономических, информационных, правовых и иных мер обеспечения безопасности. Это новое принципиальное требование, которое свидетельствует, во-первых, о росте серьезности угроз национальной безопасности страны в современном мире, а во-вторых, – о понимании законодателем, что в нынешних условиях, только совместными усилиями всех государственных и общественных структур и при реализации всего комплекса мер обеспечения безопасности возможно обеспечить надлежащий уровень безопасности.
Этот принцип требует одновременно и комплексного, и системного подходов к управлению. Системность означает необходимость использования элементов теории больших систем, системного анализа в каждом управленческом решении. Комплексность в управлении означает необходимость всестороннего охвата всей управляемой системы, учета всех сторон, всех направлений, всех свойств. Например, это может быть учет всех особенностей структуры управляемого коллектива: возрастных, этнических, конфессиональных, профессиональных, общекультурных и т. д. Таким образом, системность означает попытки структурировать проблемы и решения по вертикали, комплексность – развернуть их по горизонтали. Поэтому системность более тяготеет к вертикальным, субординационным связям, а комплексность – к горизонтальным, координационным связям[22 - Принципы управления см.: // http: //upravlenie.fatal.ru/c9.htm].
Важным принципом, записанным в комментируемом Законе, является приоритет предупредительных мер в целях обеспечения безопасности.
В процессе достижения поставленной цели необходимо решение конкретных задач, объединяющих все направления обеспечения безопасности.
Комплекс задач в этой области включает в себя:
прогнозирование возможных угроз безопасности;
выявление, анализ и оценка возникших реальных угроз безопасности;
принятие решений и организация деятельности по реагированию на возникшие угрозы;
организация деятельности по предупреждению возможных угроз (превентивные меры);
постоянное совершенствование системы обеспечения безопасности предпринимательства.
Чтобы быть успешной, вся эта работа должна опираться на стратегические ориентиры, обозначенные руководством страны в сфере безопасности и иметь конкретную тактику достижения целей.
Стратегия безопасности включает прежде всего систему превентивных мер, реализуемую через регулярную, непрерывную работу всех общественных институтов. Тактика обеспечения безопасности предполагает применение конкретных процедур и выполнение конкретных действий в целях обеспечения безопасности
Особое место среди профилактических мер занимают административно-предупредительные меры. Административно-предупредительные меры имеют строго целевой профилактический характер и направлены на предотвращение создания противоправных и иных представляющих общественную опасность ситуаций. Основанием для применения административно-предупредительных мер является не правонарушение, а наступление особых установленных законодательством условий.
Особенности административно-предупредительных мер:
они являются средством охраны общественного порядка и безопасности;
они применяются с целью предупредить возможность совершения правонарушения.
Как правило, административно-предупредительные меры не связаны с совершением административного правонарушения.
Административно-предупредительные меры предшествуют применению иных мер.
К административно-предупредительным мерам относят: административный надзор за лицами, освобожденными из мест лишения свободы;
личный досмотр и досмотр вещей;
введение карантина;
прекращение движения транспортных средств и пешеходов при возникновении угрозы общественной безопасности;
проверку документов и административный досмотр (при обеспечении паспортного режима, у водителей автотранспортных средств, в погранзоне и др.);
уничтожение недоброкачественных продуктов питания;
ограничение права водопользования и т. п.
Административно-предупредительные меры выступают в виде административных ограничений (например, введение карантина при эпидемиях и эпизоотиях и т. д.) или в виде определенных административных действий в отношении той или иной категории организаций и лиц (например, досмотр).
Характерные особенности личного досмотра и досмотра вещей. Он проводится уполномоченным на то должностным лицом (ОВД, таможни и т. д.), как правило, в присутствии двух понятых и досматриваемого одного и того же пола, однако закон разрешает досмотр и без досматриваемого «в случаях, не терпящих отлагательства». О досмотре закон обязывает составить протокол либо соответствующую надпись[23 - http: //yurforum.ucoz.ru/publ/administrativno_predupreditelnye_mery/1-1-0-40].
Административный надзор может применяться в отношении следующих лиц:
особо опасных рецидивистов; судимых за тяжкие преступления;
судимых два и более раза либо условно досрочно освобожденных и вновь совершивших преступление, если их поведение свидетельствует о упорном нежелании встать на путь исправления;
систематически нарушающих общественный порядок после освобождения.
Административный надзор может быть установлен на срок от шести месяцев до одного года, а при определенных условиях может быть продлен ОВД с уведомления прокурора на срок шесть месяцев каждый раз.
Административный надзор связан с ограничением административного статуса поднадзорных лиц и возложением на них определенных обязанностей:
поднадзорные лица обязаны являться в органы внутренних дел в указанный срок и время;
уведомлять о перемене места жительства, работы и т. д.
Особые ограничения:
запрещение ухода из дома в определенное время; запрещение пребывания в определенных местах; запрещение выезда по личным делам за пределы города; обязанность являться в органы внутренних дел.
Постановление об установлении административного надзора вручается поднадзорному лицу под роспись.
Основания прекращения административного надзора:
по окончании срока;
досрочно;