По поводу непреложности законов государственной жизни

Внешний вид этих отношений такой: с одной стороны, начало правительственное все более и более подавляет начало земское, с другой – земство стремится выйти из тесных рамок, ему предоставленных, стать действительною властью, создать себе исполнительные органы и принять участие в центральном управлении. Эта борьба двух начал была не «обычным явлением нашей уездной и губернской жизни», не «психологической аберрацией», не «призраком конституционных стремлений», как полагает записка Министра Внутренних Дел (стр. 43), а действительным фактом, причины которого лежат гораздо глубже, чем обычные пререкания чиновников и недоразумения оскорбленных самолюбий провинциальных властей.

Для надлежащей иллюстрации и понимания этого факта в делах Министерства Внутренних Дел имеется бесконечно богатый материал; в Министерстве Финансов, к сожалению, этого материала нет. Но если даже просто присмотреться внимательно к характеру законодательных мер, принимавшихся по отношению к земству, и сопоставить их с отрывочными данными, имеющимися в делах Департамента Окладных Сборов, и с теми немногими сведениями, которые, несмотря на строгость цензуры по делам, касающимся Министерства Внутренних Дел, проникали в печать и, наконец, с выдержавшими также губернаторскую цензуру изданиями самих земств, то не трудно заметить, что в основании ограничительных мер Правительства по отношению к земству, с одной стороны, и в ходатайствах и действиях земств, с другой – лежали серьезные причины, такие, которые имеют не поверхностное вроде оскорбленных самолюбий, а глубокое государственное значение. Уже поэтому они требуют серьезного к себе отношения и в особенности глубокого внимания в проектах дальнейших мероприятий в области земского самоуправления.

Отношение правительства к земству; Последовательное стеснение деятельности земских учреждений и ограничение их компетенции

Прежде всего, необходимо рассмотреть, каковы были отношения Правительства к земству, поскольку оно в действительности желало развивать начала, положенные в основание этого последнего, провозглашенные в Высочайшем повелении 25 марта 1859 г., т. е. «предоставить хозяйственному управлению в уезде большую самостоятельность, большее единство и большее доверие».

Самостоятельность земских учреждений, которую, по справедливому замечанию самой записки Министра, всегда предполагает система местного самоуправления (стр. 29), в действительности уже в самом Положении 1864 г. была весьма ограничена. Некоторые постановления земских собраний поставлены были в прямую зависимость от утверждения губернатора и Министра Внутренних Дел (ст. 90 и 92), а ст. 9 Положения предоставляла губернатору останавливать исполнение всякого постановления земских учреждений, «противного законам или общим государственным пользам». «Взявши в соображение эластичность слов – противное государственным пользам», говорит профессор Лохвицкий, «мы приходим к заключению, что вполне самостоятельных постановлений земские собрания не делают»[109 - Лохвицкий. Губерния, стр. 197–198.].

В дальнейшей истории земских учреждений эта, весьма ослабленная, самостоятельность все более и более ограничивается, и земские учреждения последовательно подчиняются власти и надзору губернатора.

Разъяснением Правительствующего Сената от 16 декабря 1866 г. было дано широкое толкование ст. 69 Полож. и губернаторам предоставлено было право отказывать в утверждении всякого избранного собранием лица, признаваемого им неблагонадежным[110 - Согласно ст. 69, «губернатор утверждает избранного председателя управы, если только в избрании соблюдены условия, требуемые законом». По толкованию Правительствующего Сената, под выражением статьи: «если при избрании соблюдены условия, требуемые законом», следует разуметь не только соблюдение правил избрания, указанных в Полож о зем. учр., но и соблюдение условий ст. 372 Общ. Губ. Учр., согласно коей губернаторы должны стараться, чтобы все по ведомству их места и должности были занимаемы достойными общего уважения и вполне благонадежными чиновниками.…Это решение Правительствующего Сената интересно сопоставить с теми постановлениями Положения 1864 г., которые говорят о частном характере земских учреждений, встречающем, казалось бы, возможность подводить лиц, избранных земством, под понятие чиновников, а также с теми взглядами, которые проводились при выработке Положения 1864 г. «Ни на звание председателя, ни на звание членов управы», писал бар. Корф от 6 мая 1863 г., «не следовало бы, как я думаю, требовать особого утверждения губернатора. Вмешательство подобного рода со стороны правительственного лица в дело земских выборов едва ли принесет какую-либо действительную пользу, а между тем, легко сделается причиною столкновений и, что еще хуже, при самом издании нового закона, даст предлог укорять правительство в недоверии к создаваемым им учреждениям и в желании оставить местные дела по-прежнему в руках своих чиновников» (Труды Комиссии, ч. 2, кн. 1, стр. 22).]. Засим, законом 13 июня 1867 г. председателям земских собраний предоставлена весьма широкая власть над собраниями – включительно до права закрывать эти последние, а в случае незакрытия собрания, в котором были поставлены на обсуждение вопросы, несогласные с законами, председатель должен подвергнуться наказанию по ст. 64 Улож. о наказ. Эту меру общество встретило весьма недружелюбно и взглянуло на нее как на серьезное ограничение земской деятельности. «Все знают», писал в «Дневнике» своем Никитенко, что «земство связано по рукам и ногам новым узаконением, в силу которого председатели собраний и губернаторы получили почти неограниченную власть над земством»[111 - Никитенко. Дневник, т. III, стр. 178.].

Однако и указанное право председателя явилось, по-видимому, недостаточным для надзора за земством: законом 19 августа 1879 г. губернаторам предоставлено право не только не утверждать служащих по земству лиц, но и удалять тех из них, которых они признают неблагонадежными. Если к этим последовательно установленным правам губернатора по отношению к личному составу земских учреждений и по надзору за направлением их деятельности добавить еще циркуляры Министра Внутренних Дел от 12 октября 1866 г., 28 августа 1868 г., 22 октября 1870 г. и закон 4 июля 1879 г.[112 - Андогский. Сборник узаконений, относящихся до земских учреждений (2-е изд). Стр. 439. Поли. Собр. Зак. № 59844.], коими разного рода служащие земств были поставлены в полную зависимость от правительственных учреждений (земские фармацевты и врачи от врачебных управ и губернаторов, попечители училищ от училищных советов, учителя от инспекторов и т. д.), то становится довольно ясным, что самостоятельность земских учреждений Правительство старалось все более и более ограничивать, сделать ее по возможности призрачной, а сами учреждения из самостоятельных, действующих лишь под контролем правительственной власти, постепенно низводились на степень бюрократических органов – послушных исполнителей губернаторской воли.

Параллельно с этим подчинением личного состава земств и стеснением свободы происходящих в них суждений надзору и власти губернаторов шло постепенное ограничение компетенции земских учреждений.

Прежде всего, законом 21 ноября 1866 г. было ограничено право земств облагать сборами торговые и промышленные заведения. Но наиболее серьезным ограничением земство подверглось в деле народного образования.

По Положению 1864 г., земству предоставлено было «участие в попечении о народном образовании преимущественно в хозяйственном отношении и в пределах законом определенных». В первые годы действия Положения, в период либеральных веяний, это постановление толковалось довольно широко (преимущественно, но не только в одном лишь хозяйственном отношении). Для надзора за делом народного образования были созданы губернские и уездные училищные советы с участием представителей от земства; последние и являлись в сущности главными руководителями дела, так что фактически земство было почти полным хозяином в деле народной школы. Но и в этой области деятельность земства, по-видимому, разошлась с видами Правительства. Со времени вступления в управление Министерством Народного Просвещения графа Д. А. Толстого начинается ряд последовательных мероприятий, стремившихся устранить земство от действительного заведования делами народного образования, к оставлению за ними попечения в одном лишь хозяйственном отношении. Так, в 1869 г. учреждены были инспектора народных училищ; по инструкции 1871 г. этим инспекторам предоставлено было устранять от должности учителей, признаваемых ими неблагонадежными, и останавливать всякое решение училищного совета, с представлением дела на разрешение попечителя, а затем, 25 декабря 1873 г., последовал Высочайший рескрипт на имя Министра Народного Просвещения, в котором вполне уже ясно видно недоверие к земству, если не косвенное осуждение его деятельности в деле народного образования. В рескрипте этом Государь Император выражал опасение, что народная школа, которая в предначертаниях Его должна служить истинному просвещению молодых поколений, могла бы, при недостатке попечительного наблюдения, быть обращаема в орудие нравственного растления народа – к чему уже и обнаружены некоторые попытки, – отклонить его от тех верований, под сенью которых в течение веков собиралась, крепла и возвеличивалась Россия. Министру повелевалось «обратиться к местным предводителям дворянства, дабы они, в звании попечителей народных училищ в их губерниях и уездах и на основании прав, которые им будут предоставлены особым о том постановлением, способствовали ближайшим своим участием к обеспечению нравственного влияния этих школ, а также к их благоустройству и размножению»[113 - «Правительственный Вестник». Приб. к № 306 за 1873 г.].

Вышедшее затем в 1874 г. новое Положение о народных училищах предоставило предводителям дворянства права председателей училищных советов, но самим этим советам дало только формальное и второстепенное значение, а всю силу заведования школами отдало в руки директоров народных училищ.

Против стеснений, которым подвергло Правительство земские учреждения в деле заведования народною школою, земства усиленно протестовали. «Та политическая струя, которая внесена в провинциальную жизнь в последние годы», писала Черниговская земская комиссия в 1880 г., «привела к вмешательству в дела школы целый ряд ведомств и лиц, не могущих оказать никакой помощи школе с положительной стороны, и все это поставило школьного учителя, который поставлен под распоряжение множества начальств, начиная от училищных советов, предводителей дворянства, директоров и инспекторов училищ до станового, урядника и, косвенным образом, священника и волостного писаря, из которых каждое предъявляет к школе свои права и свои требования, – в такое положение, что она теряет, наконец, всякую почву, лишается возможности серьезно вести дело, требующее прежде всего нравственной уверенности в себе и спокойствия духа, а отсюда – факт постоянного скитания учителей, бегство их куда ни попало из школы, лишь бы найти где-нибудь спокойное положение». Подобные же протесты предъявлялись и другими земствами и даже училищными советами. Так, Нижегородский совет писал: «Если еще находятся такие самоотверженные учителя, которые добросовестно исполняют свое дело при такой обстановке, то нужно удивляться этому, нужно радоваться еще и тем результатам, которые получаются теперь»[114 - Ряд примеров борьбы и протеста земства против ограничительных мер, принятых против него Правительством в деле народного образования, сгруппирован в статьях «Работа и препятствия по народному образованию» и «Восемнадцать лет борьбы чиновничества с земствами», помещенных в No№ 57–50 «Вольного Слова» за 1883 год.].

Постепенное стремление стеснить деятельность земств, так ярко выразившееся в деле народного образования, несомненно имело место и в других отраслях земской компетенции, хотя в менее резких и не в столь заметных формах. По части врачебной, дорожной и пр. земство функционировало параллельно с сохранившимися в губернии соответственными правительственными органами; в этой конкурирующей деятельности Правительство систематически предоставляло все преимущества последним, считая их своими, а земству оставляло одну лишь подчиненную, чисто служебную роль. Это предпочтение высказывалось даже в самых незначительных, не имеющих существенного значения, вопросах, включительно до скромного дела чинки дорог[115 - Так, напр., по части дорожной на полиции лежит ближайшее наблюдение за исправным состоянием проселочных дорог и понудительные меры к их исправлению; земские же учреждения, по разъяснению Сената (20 марта 1869 г., № 21951), имеют только право «в видах общего улучшения путей сообщения в губернии и уездах заявлять как местной полиции, так и губернскому начальству о приведении их в исправность», но не должны, на основании ст. 7 Положения, допускать «непосредственных распоряжений» по этому предмету. Наоборот, по отношению к земским путям сообщения, полиции предоставляется, в самых экстренных случаях, когда со стороны земских учреждений или не будет принято зависящих мер к восстановлению прерванного сообщения, или будет невозможно довести о том до их сведения, по отдаленности от уездного города или по другим уважительным причинам, распорядиться, сообща с подлежащими сельскими властями, о восстановлении прерванного сообщения посредством обывателей (цирк. М.В.Д. 6 марта 1869 г.).].

Таким образом, самостоятельность земств, эту основу всякого самоуправления, а равно и сферу земской компетенции Правительство систематически стесняло. Оно, очевидно, не доверяло земству. Недоверие особенно ясно видно из его отношения к земским ходатайствам. По отношению к этим ходатайствам Правительство не всегда было даже последовательно, весьма часто проявляло излишнюю подозрительность, отклоняя и такие ходатайства земств, которые имели за себя серьезные основания.

Так, напр., все первые ходатайства земских учреждений, вплоть до 1879 г., о недопущении недоимщиков в состав земского представительства[116 - Ходатайства земств: Темниковского в 1873 г., Таврического в 1875 г., Аккерманского в 1876 г., Мензелинского в 1879 г.] не получали удовлетворения, хотя относительно городского самоуправления вопрос этот был решен в Городовом Положении еще в 1870 г. в смысле утвердительном. Начиная с 1867 г. некоторые земства[117 - Екатеринославское и Ялтинское в 1867 г., Мещовское в 1870 г., Инсарское в 1875 г. и Тарусское в 1879 г.] ходатайствовали о применении к гласным взыскания за неявку в собрания без уважительных причин. Все эти ходатайства были отклонены, а в Положении 1890 г. само Министерство признало необходимым установить означенные взыскания, и т. п.

Но просматривая справки об отклоненных ходатайствах земств, нельзя не подметить, что с особым недоверием Правительство относилось к просьбам земств: о создании мелкой единицы самоуправления, об объединении их деятельности и об издании тех или иных имеющих общегосударственное значение законов.

По основной мысли Положения 1864 года, земство должно было «сохранить постоянную связь с местностью и обществом», но для сохранения этой связи закон никаких ему средств не дал. Не только земской общины, этой основной ячейки самоуправления, образовано не было, но уездным земским управам не было даже предоставлено возможности самим приводить в исполнение постановления земств. Действительно непосредственно земские учреждения не могли частью потому, что это не допускалось законом (в отношении, напр., натуральных повинностей), частью потому, что уезд составляет слишком крупную единицу, представляющую, по местностям, много различий и особенностей, уследить за которыми центральному уездному управлению нет никакой возможности. Не имея твердой почвы и надлежащей связи с местностью, не располагая своими исполнительными органами, земства не только не могли осуществлять должным образом свои мероприятия, но не могли даже обеспечить себе правильного поступления земских сборов, вследствие чего некоторые из них иногда оказывались в весьма стесненном финансовом положении[118 - В начале 80-х годов в Новгородской губернии бедность земства дошла до того, что Тихвинское земское собрание (в 1880 г.) решилось, в случае непоступления доходов в большем количестве, прекратить все необязательные расходы, а относительно обязательных просить Правительство принять их, за счет земства, в свое ведение и распоряжение. Череповецкое же земство постановило: впредь до изменения законоположений, определяющих весьма неполное участие населения в делах местного самоуправления, сообщить губернатору, что в непродолжительном времени обстоятельства должны вызвать применение ст. 10 Пол. о земск. учр. и сообщить плательщикам, что необязательные расходы будут прекращены в случае продолжения такого положения дела («Вольное Слово» за 1883 г., Ж. 59, стр. 17).].

Низшие полицейские власти были плохими ревнителями интересов земства и исполнителями его предначертаний, а на них-то и возложено исполнение земских мероприятий.

Указанный недостаток в своей организации земские учреждения стремились устранить с первых же дней своего возникновения. К этой цели отдельные земства подходили разными путями. Они (напр., Рязанское) думали воспользоваться приходскими попечительствами, другие (напр., Сызранское) пытались создать местных земских агентов в лице попечителей и уполномоченных; третьи, наконец, ставили уже совершенно определенно вопрос о реорганизации волостного управления, в видах придания волости характера всесословного органа местного самоуправления. Так, напр., Херсонское земство в 1874 г. вошло с ходатайством, которое поступило на рассмотрение Комитета Министров, «о оставлении проекта по предмету образования всесословных волостей и о передаче оного на рассмотрение земских учреждений»[119 - См. справку, составленную Канцелярией Комитета Министров о делах по представлениям Министров об отклонении ходатайств губернских земских собраний, стр. 3.].

Все, однако, ходатайства земств, предпринятые в этом направлении, систематически отклонялись, и можно думать, что в этих отказах Правительство более руководилось соображениями политическими, ибо с точки зрения целесообразности едва ли могло быть сомнение в том, что, не имея твердой почвы и надлежащей связи с местностью, земство не могло успешно действовать и волей-неволей должно было оставлять в стороне некоторые из важнейших своих обязанностей.

Но особенно недоверчиво Правительство относилось к попыткам земств установить более тесную связь между ними и крестьянским самоуправлением. Большинство населения губерний составляет население сельское; к удовлетворению нужд этого населения и были первоначально направлены все усилия земских учреждений. Представители земства считали, что забота о нуждах крестьянского сословия есть самая насущная и главная, что для удовлетворения этих нужд необходимо самое тщательное ознакомление с бытом и жизненными условиями местных крестьян: иначе всегда могло случиться, что менее существенное было бы удовлетворено, а более – нет[120 - Записка гласного Бошника, представленная в 1881 году Елисаветградскому земству.]. Но Правительство не только не считало возможным ввести крестьянское самоуправление в строй земских учреждений путем образования, напр., всесословной волости, но даже к заботам земств о нуждах крестьянского сословия относилось весьма неблагосклонно. Так, напр., когда Таврическое земство в 1874 г., озабоченное продовольственным вопросом, постановило образовать комиссию для исследования условий некоторых местностей, то Министр Внутренних Дел остановил исполнение постановления земства и объявил, что уездным земским управам предоставлено право производить ревизию и удостоверение на местах чрез своих членов лишь для наблюдения за деятельностью сельских сходов по делам продовольствии, но никаких общих местных исследований об экономических нуждах населения и о наделе оного землею существующими узаконениями земским учреждениям не предоставлено. Таким образом, у земского самоуправления, призванного «заботиться о местных нуждах и пользах населения», было в сущности отнято право узнавать эти нужды через исследование его положения.

Не доверяя стремлениям земств пустить корни в стране, войти в более тесную связь с крестьянским самоуправлением, Правительство с тем же, если еще не с большим, недоверием относилось к объединению земской деятельности, к установлению связи между отдельными земствами.

В самом начале своего существования земские учреждения пользовались правом, под своею ответственностью и без предварительной цензуры, печатать свои отчеты, доклады и журналы. Тогда газеты, наперерыв одна перед другой, сообщали о деятельности земских собраний; общественное мнение живо интересовалось этой деятельностью, и начинало возникать общение между уездными и губернскими земскими учреждениями[121 - Кошелев. О некоторых изменениях в устройстве земских учреждений. «Земство», № 52, стр. 7 (1881 г.). Его же «Голос из земства» (1869 г.), стр. 20.].

Но уже 13 июня 1867 г. состоялось Высочайше утвержденное мнение Государственного Совета (П. С. 3. № 44691), запрещающее без разрешения местного губернского начальства печатать состоявшиеся в земских, городских и сословных общественных собраниях постановления, отчеты о заседаниях и пр., а равно предшествовавшие им прения и речи. Несмотря на эту первую запретительную меру, действие которой, по словам Кошелева, было самое тяжелое[122 - lb.], земства продолжали всеми силами стремиться к объединению своей деятельности. Они установили взаимный обмен отчетов и старались дать широкое применение пункту 16 прил. к ст. 84 (прим.) Пол. о зем. учр., которым разрешались им «постановления о сношении или соглашении с другими собраниями по делам, относящимся к общим правительственным распоряжениям и к вопросам об установленных законом пределах ведомства собраний». Вместе с тем земства стали возбуждать ходатайства о допущении общих съездов для обсуждения вопросов, касающихся нескольких земств, и о разрешении издания им общеземского печатного органа.

Нельзя, казалось бы, не признать, что все эти стремления и ходатайства земств были согласны с основною мыслью закона 1864 года, который имел целью «единение» земств, «самостоятельное и правильное формирование в них общественного мнения». Нельзя не согласиться также, что стремление к объединению земской деятельности имело и глубокое практическое основание. Разрозненность земств и невозможность между ними сношений должна была весьма вредно отзываться на ходе земского дела; в нем не могло быть никакого единства даже в тех отраслях хозяйства, в которых такое единство существенно необходимо не только в интересах отдельных земств, но и в интересах государства[123 - Скалой. Земские вопросы, стр. 152.]. В числе предметов земской деятельности есть много таких, однообразное направление и постановка которых были бы полезны для всех земств Империи, напр., организация земской статистики, выработка программы для собирания тех или иных сведений и т. п. Многие земства, незнакомые с результатом практических применений и решений других земств по предметам народного хозяйства, принимают и вводят в своих местностях то, что другими земствами уже оставлено, как бесполезное и неприменимое, и в результате получается одна непроизводительная затрата денежных средств[124 - См. записку гласных Юрьевского уезда Калачева и Лялина, представленную в 1872 г. Владимирскому губернскому земскому собранию. Владимирский Земский Сборник, № 6.]. Далее, нельзя отрицать того несомненного факта, что у соседних земств всегда будут и не могут не быть самым тесным и неразрывным образом связанные интересы. Наша губерния, будучи делением чисто административным, не составляет обособленной по своему прошлому или по своим естественным условиям территории, ее интересы близко соприкасаются с интересами соседних губерний, с интересами целого края, а такая близость интересов вызывает настоятельную необходимость в единообразии мер, принимаемых соседними земствами в целях удовлетворения тех или других потребностей. Борьба с повальными болезнями, с вредными животными и насекомыми не может с успехом вестись одним земством. Устройство путей сообщения, соединяющих смежные губернии, распределение риска по земскому страхованию на более широкий район, учреждение пенсионных касс для земских служащих и пр. – все это возможно не иначе, как по соглашению нескольких заинтересованных в деле земств[125 - См. «Земство» за 1881 г., № 3, стр. 1–3.]. Наконец, нельзя провести резкую границу между «местными хозяйственными пользами и нуждами» и «общими государственными интересами». Первые очень часто страдают именно от того, что общегосударственное законодательство недостаточно согласовано с местными условиями и без его изменения удовлетворение местных нужд не может быть достигнуто… Все это, вместе взятое, вполне оправдывает стремление земств к объединению их деятельности, и В. Ю. Скалой, может быть, вполне прав, говоря, что, ходатайствуя о таком объединении, «почтенные гласные» не сомневались даже в согласии на них Правительства; «напротив, думали они, можно рассчитывать на полное его сочувствие и содействие к делу общему, близкому самому Правительству»[126 - Скалон. ib., стр. 148. См. также Владимирский Земский Сборник за 1872 г., № 6.].

Но на все эти попытки земств объединить свою деятельность Правительство смотрело совершенно иначе: в объединении земств оно несомненно видело опасность. Уже в самом Положении 1864 г. вышеуказанное предоставленное ст. 16 прил. к ст. 84 право соглашения земств друг с другом было существенно ограничено, так как оно было поставлено в зависимость от согласия губернатора, а на практике подверглось дальнейшему стеснению. 4 мая 1867 г. Правительствующим Сенатом было разъяснено, что «постановление губернского земского собрания о сообщении возбужденного в оном предположения всем губернским управам других губерний с тою целью, чтобы этим путем оно могло дойти до такой определенности, которая сделала бы возможным обобщить для всей Империи предлагаемую меру, представляется несогласным с законом, ограничивающим круг действий земских учреждений пределами губерний или уездов, каждому из сих учреждений вверенных»[127 - Андогский. Сборник узаконений, относящихся до земских учреждений, стр. 11.]. Вообще просматривая сборник правительственных распоряжений по земским делам, не трудно заметить, что приведенному постановлению закона Правительство старалось давать возможно узкое толкование и пресекало всякие попытки земств к его осуществлению даже и тогда, когда земства к таким попыткам приступали с крайней осторожностью. Так, напр., когда земства, не делая прямых постановлений о передаче на обсуждение управ губерний возникшего вопроса, лишь возбуждали ходатайства о разрешении войти в соглашение с соседними земствами по лишенным даже всякого политического значения мерам о перестраховании, о борьбе с эпидемиями и т. п., то Правительство отклоняло подобные ходатайства и притом не по существу, а по чисто формальному основанию, ссылаясь на то, что «круг действий земских учреждений ограничивается пределами губернии или уезда, каждому из них вверенных». Практическое осуществление предоставленного приведенною ст. 16 права сношений оказалось для земских учреждений столь затруднительным, что Харьковское земство вошло даже с ходатайством об указании ему способов применения этого закона. Далее, взаимные сношения земств и широкая гласность их деятельности были существенно ограничены циркуляром от 8 октября 1868 г. Циркуляром этим было установлено, что отчеты земских управ, которыми они обменивались между собою, могут быть печатаемы не иначе, как с разрешения губернаторов и в определенном, ограниченном количестве, опубликование же прений и суждений, происходящих в собраниях, было допущено только в исключительных случаях, в виде изъятия, и не иначе, как с особого дозволения начальника губернии. Что же касается попыток земств к более серьезному объединению своей деятельности в форме съездов, издания общеземского органа печати и т. п., то все подобные попытки пресекались в самом корне. Объединение земской деятельности и установление прямых сношений между земствами признавались в правительственных сферах настолько нежелательными, что одно время был наложен запрет даже на обсуждение в печати вопроса о земских съездах[128 - «Земство» за 1881 г., № 3, стр. 2.].

Наконец, особенно ревниво относилось Правительство к попыткам земств оказать какое-либо влияние в сфере законодательной. Стоит только просмотреть тот список, который в 80-х годах составлен был Канцелярией Комитета Министров для проверки справедливости жалоб земств и печати на оставление земских ходатайств без последствий и без движения, чтобы понять, в чем заключалась сущность дела. Список этот длинный и весьма красноречивый. Из рассмотрения его видно, что земства чаще всего, в интересах местных нужд и потребностей, просили Правительство о таких переменах в законе или об издании такого нового закона, которые имеют смысл общеземский и даже общегосударственный. Многие из этих ходатайств заслуживали серьезного внимания и не противоречили даже основной мысли земского Положения, ибо удовлетворение той или другой местной нужды стоит часто в прямой зависимости от общего закона. Но все ходатайства этой категории Правительство весьма последовательно отклоняло, в большинстве случаев, как уже сказано, по чисто формальному основанию, ссылаясь на то, что, возбуждая их, земства превышают свою компетенцию, выходят из круга дел, касающихся местных польз и нужд губерний.

Приведенные данные ясно свидетельствуют, что Правительство не желало давать развития тем принципам самостоятельности, единения и доверия, которые провозглашены были в указе от 25 марта 1859 г. и о которых так много говорилось и в объяснительной записке к Положению о земских учреждениях и при рассмотрении этого Положения в Государственном Совете.

Недоверие Правительства к земству, тенденция стеснить его компетенцию и его деятельность с возрастающей силой передавались местным правительственным органам. Тенденция шла от центра к периферии (а не обратно, как полагает записка Министра) и создала на местах ту скорбную летопись пререканий и противодействий, которыми так богата история земских учреждений. Не на почве личных самолюбий (записка, стр. 42) происходили эта пререкания; корень их был глубже, в том, что местная администрация видела в земстве противоположное ей начало, к которому сама центральная власть относится с недоверием. Во многих случаях даже самый размер недоразумений далеко превзошел обычные пререкания местных властей. Так, напр., в Херсонской губернии отношения между администрацией и земством настолько обострились, что Министр Внутренних Дел признал даже нужным поручить начальнику края войти в рассмотрение возникших недоразумений, а губернское земское собрание в свою очередь на выслушивании доклада комиссии о всех пререканиях земских учреждений с администрацией постановлением, состоявшимся 13 ноября 1866 г., полагало, что обревизование и расследование на месте со стороны высшего Правительства действий земских учреждений Херсонской губернии и происшедших столкновений с местной администрацией есть единственная мера, о которой должно просить и на которую вправе рассчитывать земство, в виду тяжких обвинений, возведенных на его деятельность[129 - См. отчеты Херсонской губернской земской управы за 1865–1874 гг., стр. 155, 167.]. Если центральная власть подозрительно относилась к земствам и к их ходатайствам, то с еще большею силою это недоверие и стремление подчинить земство правительственной опеке выразилось в действиях отдельных губернаторов. Пользуясь своим правом останавливать постановления земских собраний, противные общим государственным пользам, губернаторы весьма часто останавливали даже такие постановления, которые едва ли имели подобное значение; нарушали такие права земства, которые были предоставлены ему законом.

Еще дальше, чем власти губернские, шли в борьбе своей с земством власти уездные. Здесь в истории земства встречаются совсем печальные страницы: давление на крестьянские общества при выборах земских гласных, карательные меры за избрание лиц, неугодных администрации и даже принудительные меры против самих гласных.[130 - Из журналов уездных земских собраний Московской губернии за 1877 г. видно, напр., что Дмитровский исправник арестовал земского гласного, волостного старшину, за то, что тот не поддержал сделанного исправником собранию заявления. «Быв свидетелем», писал сам исправник в официальной бумаге своей земству, «совершенного равнодушия волостного старшины к моему заявлению, я, пользуясь его нахождением в городе, арестовал его, как старшину, на три часа, не лишив его в то же время возможности, как гласного, быть в Собрании, и во всяком случае не имел в виду нанести какое-либо оскорбление собранию, лишив старшину свободы на время, свободное для собрания, и отправил его в заседание в свое время, в чем долгом считаю объяснить собранию, в виду могущего произойти какого-либо недоразумения, которое, конечно, было бы для меня весьма прискорбно» (Журналы у. н. с. Московской губ., 1877 г., т. II, стр. 77 и 98).] Так, напр., на судебном, процессе, имевшем место в Ельце, из показаний свидетелей выяснилось, что неисполнение приказаний исправника, запретившего избирать в гласные двух мировых судей, повлекло за собой ряд карательных мер против участвовавших в деле старшин, которые четыре раза были удаляемы от должности уездным присутствием, несмотря на то, что губернское не признавало их виновными.

«Знаю от самих крестьян», свидетельствовал А. И. Кошелев в Рязанском губернском собрании, «как сильны на крестьян посторонние влияния и как мало гласных, действительно представляющих общественное мнение и интерес большинства крестьян»[131 - См. Скалой. «Земские вопросы», стр. 43 и 86; Журналы Рязанской губ. земск. собр. за 1879 г., стр. 476.].

Во всех указанных действиях и центральной, и местных властей земство не могло не видеть, конечно, систематического стеснения в своей деятельности. Не могло оно также не сознавать недостатков и незаконченности своей организации, о чем прямо или косвенно заявляло в целом ряде ходатайств[132 - Наиболее полно взгляд земцев на отношение к нему Правительства выразился в представленной одним из гласных, Бошняком, Елисаветградскому земскому собранию 1881 г., записке об устранении некоторых условий, вредящих деятельности и успеху земских учреждений. Уездное собрание признало записку заслуживающей самого серьезного внимания и передало на обсуждение собрания губернского. В записке этой прежде всего констатируется тот факт, что земские учреждения не принесли ожидавшихся от них результатов, что земское дело все более и более утрачивает свое значение и что даже лица, стоящие к нему близко, начинают относиться к земским вопросам поверхностно. Выясняя причины такого печального положения дела, автор записки указывает на недоверие в земству Правительства, перечисляет ряд ограничительных мер, принятых против земских учреждений, доказывает, что при подобных условиях земства не могут выполнять всех лежащих на них обязанностей, и в заключение предлагает ходатайствовать пред Правительством об отмене узаконений и распоряжений, стесняющих деятельность земских учреждений (см. «Земство» за 1881 г, № 30, стр. 8 и след.).Весьма характерен также эпизод, который имел место в заседании С-Петербургского очередного земского собрания 23 января 1878 г. Земство постановило ходатайствовать пред Правительством о подчинении земских одноклассных училищ введению училищного совета. Это постановление вызвало следующее предложение гласного Платонова: «Очень часто, сказал он, земство делает постановление о ходатайствах лишь для того, чтобы не получать на них никакого ответа». «Поэтому не лучше ли попросить предводителя дворянства гр. Бобринского возбудить этот вопрос в имеющем быть дворянском собрании, так как дворянство не преминет присоединиться к означенному ходатайству, и тогда оно получит несравненно более силы и значения». Когда такое предложение вызвало в среде собрания протест, то г. Платонов, мотивируя его, просил гг. гласных указать ему хоть на одно ходатайство земства в продолжение 12 лет, которое бы имело успех. Ответа не последовало. Глубокое молчание, как знак согласия, воцарилось мгновенно в зале земского собрания («Общее Дело» за 1878 г., No№ 12 и 13).] жаловалось на стеснения, и нельзя не признать, что в этих жалобах было много горькой истины. Видя недоверие к себе со стороны Правительства, встречая повсюду ограничения, не имея возможности осуществлять в должной мере предначертаний земских собраний на местах, многие лучшие земские люди охладели к земскому делу. Уже в 1870 г. М. Н. Катков так характеризовал неудовлетворительное состояние этого дела: «Земские учреждения представляют печальное зрелище. Гласные во многих местах охладевают к своему делу, перестают видеть в нем серьезное дело государственного значения, начинают сомневаться в его будущности. Они замечают в правительственных властях какое-то нерасположение к этому созданию правительственной власти. Многие земские собрания последней сессии шли вяло, за малочисленностью гласных; иные вовсе не состоялись за неприбытием указанного числа членов»[133 - С. Неведенский. Катков и его время, стр. 444–445.]. Об охлаждении земских деятелей к земскому делу свидетельствовали сами земства. Так, напр., в 1868 г. Херсонское земство заявляло Правительству, что неразрешение многих ходатайств земства служит причиною охлаждения деятельности земских гласных[134 - Справка (по Департаменту Общих Дел Министерства Внутренних Дел) о ходатайствах земств по вопросам, относящимся до порядка рассмотрения земских ходатайств, стр. 3.].

По мере того, как лучшие люди более и более устранялись от земской деятельности, земские выборы стали все более и более переходить в руки вырабатывавшегося особого класса местных деятелей, которые на земскую смету смотрят, главным образом, как на источник хороших окладов[135 - Драгоманов. Либерализм и земство, стр. 59; «Общее Дело», за 1878 г., № 13, стр. 9 и др.]. В деятельности земства появились такие недостатки и такие темные стороны, отрицать которые не могут даже самые горячие его защитники. Стесненное правительственной регламентацией, незаконченное в своей организации, земство несомненно стало весьма плохим средством управления.

Обо всех неприглядных сторонах земского вопроса, о стеснениях земств и о проявившемся упадке их деятельности много говорилось и писалось с разнообразных точек зрения; писалось бы наверно и еще больше, если бы позволяли условия цензуры. Но действительная причина этого печального и ненормального положения дела оставлялась в тени. Если не считать подпольной прессы и иностранной литературы[136 - Leroy-Beaulieu. L'Empire des Tsars et le Russes. T. II, p. 192.], которые, со своих точек зрения, давали довольно верную оценку положения вопроса, то в общем были два господствующие мнения. Печать либеральная причину ограничений, которым подверглось земство, видела, как и записка Министра Внутренних Дел, главным образом, в оскорбленных чиновничьих самолюбиях отдельных Министров и губернаторов, в бюрократическом, гнете и т. под. и, со своей стороны, требовала предоставления земству возможно широкой свободы (чего записка Министра в виду не имеет), утверждая, что с отменою стеснений исчезнут и все недостатки земской деятельности. Обратно, печать консервативная обращала внимание, главным образом, на появившиеся в земской деятельности недостатки и для устранения их требовала усиления правительственной опеки. Спор попадал таким образом в заколдованный круг: земство стало плохим средством управления, потому что оно стеснено; его надо стеснить, потому что оно стало плохим средством управления. Между тем, выход из этого круга был очень прост, но одни его не видели, а другие, и таких несомненно было большинство, не желали видеть или опасались указывать. Земство пришло в упадок бесспорно потому что поставлено было Правительством в ненормальные условия, но изменить эти условия, дать ему свободу без последующего изменения самодержавного строя государства было нельзя.

Для того, чтобы ясно осветить причину тех стеснений, которым подвергалось земство, причину того недоверия, которое оно к себе пробудило, необходимо, параллельно с мероприятиями Правительства в сфере земского самоуправления, рассмотреть и оборотную сторону дела – отношения земства к Правительству, его политическую тенденцию.

Отношение земства к правительству и его конституционная тенденция

Может быть, центральная власть действительно проявляла иногда излишнюю подозрительность, может быть, действия отдельных губернаторов бывали следствием «личных самолюбий»; но могло ли вообще Правительство изменить свою политику по отношению к земству, не было ли в деятельности самих земств таких проявлений, которые свидетельствовали не об одних оскорбленных самолюбиях, а ясно показывали, что основная мысль закона 1864 г. стала весьма быстро осуществляться, что земство явилось хорошею школою представительных учреждений и что правильной постановки и надлежащего развития ему дать нельзя без изменения всего государственного строя?

К сожалению, ответ приходится дать утвердительный.

Ставя вопрос о несоответствии земств нашему государственному строю, я хотел ограничиться указанием лишь на одну, отразившуюся даже в нашей литературе, общую тенденцию земств выйти из сферы дел, им предоставленных; но я не желал подробно излагать, как и в каких формах в самих земствах проявилась эта тенденция. Я не хотел будить воспоминаний смутной эпохи конца 70-х и начала 80-х годов, не хотел говорить о той роли, которую играли в ней земства. Я считал, что вся история конституционных земских заявлений ближе, чем мне, известна Министру Внутренних Дел. Кроме того, я не желал получить незаслуженный упрек в обвинении земских деятелей в политической неблагонадежности, ибо лично глубоко уверен, что если земцы довольно дружно шли за отдельными агитаторами в пользу конституции, то шли вовсе не с намерением ограничить Самодержавную Власть, а только потому, что остро чувствовали всю ненормальность положения земских учреждений и ясно понимали, что для устранения этой ненормальности им, с одной стороны, необходимо получить твердую опору на местах, в виде своих исполнительных органов и мелкой ячейки самоуправления, а с другой – добиться участия земских людей в центральном управлении, без чего местные земства всегда будут пасынками этого последнего. Иначе говоря, я глубоко уверен, что большинство земцев шло к конституции, но шло бессознательно, шло не потому, чтобы ослабела в них преданность Самодержавию, а потому, что не могли они не сознавать всей существующей ненормальности в нашем местном управлении; шло, исключительно радея об интересах близкого им, дорогого им земского дела.

Вот почему, повторяю, я не хотел касаться указанной стороны вопроса; но раз записка Министра Внутренних Дел категорически утверждает, что приписываемые земству конституционные стремления были лишь призраком, который видел в своем увлечении М. Н. Катков, что политическая агитация лишь тщетно пыталась пристроиться к земству, препиравшемуся с губернаторами, как пыталась она пристроиться ко всякому замешательству в жизни государственной, были ли то «крестьянские общества, роптавшие против полицейского произвола, или даже, наконец, студенческие сходки, беспорядки» (стр. 44), то я волей-неволей должен коснуться и этой темной стороны дела. Здесь, впрочем, нужна одна существенно важная оговорка.

Мои сведения в данном случае – ничто в сравнении с теми, какие имеются у Министра Внутренних Дел. Для получения подобных сведений нужны именно такие средства осведомления и такие пункты наблюдения, каких в моем распоряжении не имеется. Потому я в состоянии указать лишь на такие данные, которые мне известны случайно, отличаются, следовательно, отрывочностью. Но я составляю не обвинительный акт против земств на основании собранных против них улик и доказательств, не занимаюсь собиранием и критической разработкой материалов для будущей истории конституционных движений в России. Известные мне данные важны лишь как внешние признаки и наружные показания внутренних потрясений расстроенного организма. С этой точки зрения я считаю возможным пользоваться и произведениями заграничной печати, – за этой литературой, для других, конечно, целей – внимательно следит и политическая полиция. Во всяком случае, замалчиванию того, что мне известно, я готов предпочесть упрек в поверхностности, отрывочности и непроверенности моих данных.

Министру Внутренних Дел прекрасно известно, что я далеко не склонен везде и всюду, до школьных демонстраций включительно, видеть политическую агитацию, требующую полицейской репрессии, а тем более возводить подобные демонстрации на степень политических явлений; но, тем не менее, я думаю, что призрак земских конституционных стремлений не был одной «психологической аберрацией» (как полагает записка Министра), а имел весьма осязательную материальную оболочку.

Стремления земств выйти из сферы дел, им предоставленных, добиться участия в законодательстве обнаружились весьма скоро. В декабре 1865 г. в Петербургское земское собрание председателем А. П. Платоновым внесено было предложение о необходимости ходатайствовать перед Правительством о центральном земском учреждении для заведования государственными земскими повинностями. Прения собрания по этому предложению открылись речью графа А. П. Шувалова, «который, заявляя полное свое сочувствие общей мысли председателя, указывал только на преждевременность этого ходатайства и на неизбежность такого учреждения, как следствие всеобщего желания и естественного течения земского самоуправления». Речь графа Шувалова встречена была живыми знаками одобрения. После продолжительных прений собрание почти единогласно высказало сочувствие общей мысли о необходимости центрального земского учреждения[137 - «С-Петербургские Ведомости» за 1865 г., No№ 318 и 319.].

Вслед за тем в 1867 г. Петербургское земское собрание тот же вопрос о центральном общеземском органе поставило уже в более резкой форме. Обсуждая последствия закона 21 ноября 1866 г., которым ограничивалось право обложения земством промышленных заведений, оно весьма определенно высказалось за допущение земства к участию в законодательных работах.

В заседании собрания один из гласных (граф А. П. Шувалов), критикуя означенный закон и бюрократический способ его разработки, предложил ходатайствовать пред Правительством об обсуждении вопросов, затронутых этим законом, «общими силами и совместным трудом как административной власти, так и земства русского». «Говорю земства», пояснил гласный, «потому, что вопрос, разработанный отдельно по разным губернским собраниям, может иметь тот же самый недостаток, т. е. быть односторонне разработан». Собрание приняло предложение своего сочлена, смягчив только несколько формулировку: «совокупными силами и одновременным трудом центральной администрации и земства».

На это ходатайство Правительство ответило закрытием петербургских земских учреждений и высылкою нескольких гласных[138 - «Крузе, председатель С-Петербургской земской управы, сослан в Оренбург, граф Шувалов – в Париж, сенатору Любощинскому велено подать в отставку…» (Никитенко, Дневник, т. III, стр. 135).В «Северной Почте» (№ 13 за 1867 г.) такая строгая карательная мера была объяснена тем, что «земское собрание с самого открытия своих заседаний действует несогласно с законом и вместо того, чтобы подобно земским собраниям других губерний, пользоваться Высочайше дарованными ему правами для действительного попечения о вверенных ему местных, земско-хозяйственных интересах, непрерывно обнаруживает стремление неточным изъяснением дела и неправильным толкованием законов возбуждать чувства недоверия и неуважения к Правительству».]. Другие земства не оказали поддержки петербургскому, хотя повсюду закон 21 ноября 1866 г. вызвал сильное неудовольствие; многие называли его в собраниях равносильным уничтожению земств. «Мы слышали от передовых земцев мнение», говорит по этому поводу Драгоманов[139 - Либерализм и земство, стр. 15.], «что им нельзя было втягивать неокрепшие еще учреждения в открытую борьбу с Правительством, особенно в виду настроения низших классов, которые еще не сознали связи между чиновничеством и формой правления».

Пред силой склоняются, но не смиряются. И действительно, столь откровенные попытки добиться участия в законодательной власти в течение довольно долгого времени не повторялись. Работа передовых земцев направилась в другую сторону.

Прежде всего, земство начинает усиленно стремиться к тому, чтобы пустить, так сказать, корни, в стране – получить свои исполнительные органы, образовать мелкую ячейку самоуправления.

Земцы, говоря словами одного из них, прекрасно понимали, что в настоящем его виде «земство не имеет ничего ни пред собой, ни за собой: оно представляет собою оазис, почти не имеющий питательных водных источников и совсем не орошаемый падающим сверху дождем: оно дерево, очень слабо прикрепленное к корню и не подымающееся во весь свой рост». «Низшие земские единицы», продолжает автор сего образного сравнения, – «сельские и городские общества и всесословные волости – вот те питательные водные источники, которые оживят растительность этого оазиса, те корни, которые дадут этому дереву скорейший рост. При посредстве их, этих низших земских единиц, все земство примет участие в заведовании своими делами; все, в полном виде, само собой придет в уездную управу и сделается на местах без уезда и разъездов»[140 - Смирнов. Земство и его потребности. См. газету «Земство» за 1881 г., № 35.].