Финансы и кредит. Курс лекций

Необходимость выделения межбюджетных отношений в самостоятельный объект регламентации связана с необходимостью реализации заложенных в бюджетном законодательстве целей существования бюджетной системы. Именно эффективная организация бюджетной системы позволяет оптимально распределять средства по уровням народного хозяйства в целях проведения долгосрочной, среднесрочной и краткосрочной политики государства. С течением времени некоторые параметры межбюджетных отношений, такие как нормативы распределения доходов и расходов между уровнями системы, меняются. Конкретные размеры нормативов распределения средств по уровням бюджетной системы зависят от приоритетов финансовой, кредитной, промышленной и социальной политики.

3.4. Доходы и расходы территориальных и федеральных бюджетов. Бюджетный процесс и его участники

Бюджетная система создается в целях обеспечения эффективного распределения расходов государства и контроля за их финансированием и обеспечением доходами. В рамках бюджетного законодательства предполагается деление доходов территориальных бюджетов на две группы: собственные и территориальные.

К собственным доходам бюджета относятся доходы, закрепленные законодательно на постоянной или частичной основе за соответствующими бюджетами. В составе собственных доходов выделяют налоговые доходы, закрепленные за соответствующими бюджетами, бюджетами государственных внебюджетных фондов, неналоговые доходы, определенные нормативными актами. Практика показывает, что величина собственных доходов составляет меньшую часть доходов территориальных бюджетов.

К регулирующим доходам относятся федеральные и региональные налоги и иные платежи, в отношении которых устанавливаются нормативы отчислений (в процентах) в бюджеты субъектов РФ или местные бюджеты на очередной бюджетный год. Основное предназначение регулирующих доходов состоит в финансовом обеспечении выполнения возложенных на региональные и местные органы власти функций, экономического развития территорий, сбалансированности территориальных бюджетов. Нормативы отчислений определяются законом о бюджете того уровня бюджетной системы РФ, который передает регулирующие доходы из бюджета другого уровня. В состав регулирующих доходов входят:

• трансферты – средства из федерального и региональных фондов финансовой поддержки регионов, величина которых рассчитывается по установленной правительством методике;

•дотации – средства, которые предоставляются бюджету другого уровня бюджетной системы на безвозмездной и безвозвратной основах для финансирования текущих расходов;

•субсидии – бюджетные средства, которые передаются бюджету другого уровня, юридическому или физическому лицам в форме долевого финансирования целевых расходов.

Опыт функционирования бюджетной системы показывает, что такие виды доходов бюджетов, как дотация, субвенция и субсидия, малоэффективны, поскольку они лишены стимулирующих свойств. Эти инструменты финансирования не создают у местных бюджетов заинтересованности в хозяйственной активности.

В составе бюджета любого уровня сбалансированы доходы и расходы. При этом сопоставление плановых доходов и расходов бюджета позволяет принимать эффективные решения по вопросам функционирования и развития соответствующей экономической системы. Расходы бюджетов могут существенно различаться по составу, а именно: удельный вес отдельных расходов может заметно отличаться для различных уровней бюджетной системы и регионов. В составе бюджета любого уровня и региона расходы подразделяются на две группы: текущие и капитальные. Группы этих расходов в бюджете должны быть подтверждены соответствующим обоснованием. Считается, что преобладание капитальных расходов над текущими свидетельствует о высоких темпах экономического развития.

Все расходы бюджетов могут осуществляться в различных формах, таких как ассигнования на содержание бюджетных учреждений; средства на оплату товаров, работ и услуг, выполняемых физическими или юридическими лицами по государственным и муниципальным заказам; ассигнования на обязательные выплаты населению (различного рода пенсии, стипендии, пособия и другие социальные выплаты); субвенции и субсидии юридическим и физическим лицам; бюджетные ссуды, дотации, субвенции и субсидии бюджетам других уровней, различным государственным внебюджетным фондам; выдача кредитов иностранным государствам; предоставление средств на обслуживание и погашение государственного долга; ассигнования на осуществление отдельных государственных полномочий, передаваемых на другие уровни власти; создание различных резервных фондов.

На основании бюджетного законодательства все расходы бюджетной системы объединяются в следующие группы: расходы, финансируемые исключительно из федерального бюджета; расходы, осуществляемые совместно из федерального бюджета, бюджетов субъектов РФ и местных бюджетов; расходы, осуществляемые исключительно из бюджетов субъектов РФ; расходы, финансируемые исключительно из местных бюджетов.

Деление бюджетной системы на уровни обусловлено необходимостью разграничения полномочий в финансировании функции государственного управления. Для каждого уровня бюджетной системы бюджетным кодексом закреплены направления расходования средств. Так, для федерального бюджета перечень финансируемых расходов включает следующие направления:

• финансирование расходов, связанных с Президентом РФ, Федеральным Собранием, Счетной палатой, федеральными органами исполнительной власти и др.;

• финансирование потребностей федеральной судебной системы;

• финансирование расходов, связанное с осуществлением международной деятельности;

• обеспечение финансирования национальной обороны и обеспечения безопасности государства;

• расходы на фундаментальные исследования;

• финансирование государственной поддержки железнодорожного, воздушного и морского транспорта;

• финансирование государственной поддержки атомной энергетики;

• финансирование расходов, связанных с ликвидацией последствий чрезвычайных ситуаций и стихийных бедствий федерального масштаба;

• финансирование расходов, связанных с исследованиями и использованием космического пространства;

• финансирование расходов по содержанию учреждений, находящихся в федеральной собственности;

• финансирование покупки федеральной собственности;

• финансирование расходов по обслуживанию и погашению государственного долга РФ;

• финансирование компенсации государственным внебюджетным фондам социальных выплат;

• обеспечение федеральной инвестиционной программы;

• прочая финансовая поддержка субъектов РФ и т. д.

Расходы федерального бюджета являются определяющими при формировании программ развития государства и распределении средств по уровням бюджетной системы. Приоритеты в экономическом развитии государства, определяемые Президентом и Государственной Думой, являются основой формирования контрольных цифр расходной части федерального бюджета.

В рамках бюджетной системы расходы могут распределяться в разной степени по уровням бюджетной системы. При этом в Бюджетном кодексе РФ распределение расходов закреплено законодательно следующим образом.

Совместно из федерального бюджета, бюджетов субъектов РФ и местных бюджетов финансируются:

• государственное обеспечение правоохранительной деятельности;

• обеспечение противопожарной безопасности;

• государственная поддержка отраслей промышленности, строительства, сельского хозяйства, автомобильного и речного транспорта, связи и дорожного хозяйства, метрополитена;

• финансирование научно-исследовательских, опытно-конструкторских, проектно-изыскательских работ;

• обеспечение социальной защиты населения;

• финансирование охраны окружающей среды;

• обеспечение предупреждения и ликвидации последствий чрезвычайных ситуаций и стихийных бедствий межрегионального масштаба;

• финансирование развития рыночной инфраструктуры и прочие расходы.

Из бюджетов субъектов РФ финансируются такие расходы, как функционирование органов законодательной и исполнительной власти субъектов РФ, обслуживание и погашение государственного долга субъектов РФ, реализация региональных целевых программ, формирование государственной собственности субъектов РФ, различные международные и внешнеэкономические связи субъектов РФ, содержание и развитие предприятий и организаций, принадлежащих государству, оказание финансовой помощи местным бюджетам и прочие расходы.

Из местных бюджетов финансируются расходы, связанные с содержанием органов местной власти; формированием и содержание муниципальной собственности; организацией, содержанием и развитием учреждений образования, здравоохранения, культуры, физической культуры и спорта и других учреждений муниципальной собственности; содержанием муниципальных органов охраны общественного порядка; содержанием и развитием муниципального жилищно-коммунального хозяйства; финансированием муниципального дорожного строительства и содержанием дорог местного значения; организацией транспортного обслуживания населения; обеспечением противопожарной безопасности; финансированием охраны окружающей среды на муниципальных территориях; реализацией целевых муниципальных программ; обслуживанием и погашением муниципального долга и прочими расходами.

В рамках бюджетной системы Бюджетным кодексом предусмотрено образование различных фондов. Каждый из них имеет свое предназначение и источники финансирования. Для поддержки развития социально-экономических процессов в рамках государства созданы Фонд регионального развития и Фонд развития региональных финансов.

Фонд регионального развития (ФРР) создан для стимулирования социального развития регионов. Он представляет собой совокупность отдельных частей принятых федеральных и региональных программ отраслевого и территориального развития. Главная цель создания фонда состоит в формировании в регионах минимально необходимой социальной инфраструктуры. Механизм финансирования расходов фонда строится с учетом различий в уровне социальной инфраструктуры в разных регионах. Выделение инвестиций из ФРР основано на уровне экономического развития регионов.

Фонд развития региональных финансов (ФРРФ) создан с целью оздоровления финансов субъектов Российской Федерации. Основными источниками фонда являются кредиты международных финансовых организаций. При этом кредиты выдаются на возвратной основе в том случае, если субъекты РФ активно осуществляют экономические реформы и успешно проводят меры по финансовому оздоровлению. Как правило, кредиты из фонда выдаются бездотационным и низкодотационным регионам.

Для развития региональных и муниципальных финансов в бюджетной системе в бюджетном законодательстве предусматривается использование следующих инструментов:

• закрепления бюджетных полномочий властей разных уровней, расширения налоговых полномочий властей субъектов РФ и муниципальных образований;

• использования стабильных нормативов отчислений от федеральных и региональных налогов в бюджеты субъектов РФ и муниципальных образований;

• поступления налогов от дочерних компаний и филиалов в территориальные бюджеты.

В основе бюджетной системы страны лежат разработка и исполнение бюджетов различных уровней. В целях обеспечения высокой эффективности разрабатываемых бюджетов в Бюджетном кодексе регламентирован порядок осуществления всех мероприятий, связанных с бюджетом. Для обобщений данных мероприятий введено понятие бюджетного процесса.

Так, под бюджетным процессом понимают регламентируемую нормами права упорядоченную деятельность органов государственной власти, местного самоуправления и участников бюджетного процесса по составлению, рассмотрению, утверждению и исполнению бюджетов всех уровней и государственных внебюджетных фондов, а также по осуществлению контроля за их исполнением. Посредством бюджетного процесса осуществляется финансово-бюджетная политика. При этом, реализуя финансово-бюджетную политику, в бюджетном процессе принимают участие финансовые органы (Министерство финансов, Федеральное казначейство, Налоговая инспекция и др.), органы денежно-кредитного регулирования (Банк России), органы государственного (муниципального) контроля. Каждый орган имеет свои задачи и свои бюджетные полномочия.