Социально-экономические проблемы локальных территорий

Вторая группа исследователей рассматривает муниципальное развитие прежде всего в рамках устойчивого развития территорий.

Так, А. Г. Воронин, В. А. Лапин, А. Н. Широков [14] под устойчивым развитием муниципальных образований понимают «не только достижение гармонии с окружающей природной средой, но и процесс формирования устойчивой экономической основы развития муниципальных образований с учетом интересов и потребностей будущих поколений». Следовательно, во главу угла ставится возможность поселения сопротивляться внешним и внутренним негативным факторам. При этом авторы полагают, что такое развитие должно носить комплексный характер.

В Концепции устойчивого развития сельских территорий Российской Федерации на период до 2020 года [33] под их устойчивым развитием понимается «стабильное социально-экономическое развитие, увеличение объёма производства сельскохозяйственной и рыбной продукции, повышение эффективности сельского хозяйства и рыбохозяйственного комплекса, достижение полной занятости сельского населения и повышение уровня его жизни, а также рациональное использование земель». Иными словами, в идеологии данной концепции предполагается более полное использование потенциала муниципальных образований, открытие новых производств и создание новых рабочих мест, повышение на этой основе уровня жизни населения.

В. Н. Лексин, А. Н. Швецов [41], рассматривая территориальное развитие в целом, понимают под ним такой режим функционирования региональной (территориальной) системы, который ориентирован на позитивную динамику параметров уровня и качества жизни населения, обеспеченную устойчивым, сбалансированным и взаимонеразрушающим воспроизводством социального, хозяйственного, ресурсного и экологических потенциалов территории. К важнейшим признакам развития территорий они относят:

– устойчивость, предполагающую длительность сохранения условий для воспроизводства потенциала территории в режиме сбалансированности и социальной ориентации;

– сбалансированность, т. е. особую для каждой региональной системы пропорцию ранее указанных составляющих её потенциала, обеспечивающих устойчивость и социальную ориентацию системы;

– социальную ориентацию, т. е. оценку вектора и количественных параметров региональных ситуаций прежде всего по тому, как они влияют на уровень и качество жизни населения.

Авторы работы [102], посвященной устойчивому социально-экономическому развитию Харовского муниципального района Вологодской области, рассматривают тенденции, критерии, факторы развития района и возможность его устойчивого развития. Под устойчивым развитием сельских территорий они понимают «социально-экономическое развитие, при котором обеспечивается эффективное функционирование сельской экономики, включая обеспечение продовольственной безопасности, воспроизводство человеческих ресурсов, повышение качества трудовых ресурсов, полную и продуктивную занятость трудоспособного населения, повышение уровня и качества жизни в сельских поселениях, рациональное использование и воспроизводство природно-ресурсного потенциала села, развитие инфраструктуры, в том числе улучшение энергоснабжения и энергосбережения».

Третья группа исследователей придерживается деятельностного, или процессного, подхода к местному развитию. Сущность его заключается в том, что развитие – это, с одной стороны, процесс определенных изменений в сферах жизнедеятельности муниципалитета, а с другой – деятельность, направленная на целенаправленное управление этим процессом для повышения качества жизни населения.

В изданиях фонда «Институт экономики города» [42] отмечается, что, говоря о муниципальном социально-экономическом развитии, мы имеем в виду комплексный процесс изменений в экономике и социальной сфере муниципального образования, которые нацелены на улучшение качества жизни на данной территории. Рациональное сочетание форм и методов прямого и косвенного управления позволяет в конечном счете реализовать главную цель муниципального экономического развития – создать качественную общественную среду, понимаемую в широком смысле как совокупность условий жизни населения и функционирования хозяйствующих субъектов.

В другой публикации [91] под муниципальным экономическим развитием понимается процесс определенных изменений в муниципальном образовании, направленных на улучшение его экономики. Целью местного экономического развития (МЭР) является формирование экономического потенциала местности для улучшения экономического будущего и повышения уровня жизни всего населения. Это процесс, в котором государственные, частные и неправительственные организации работают вместе для создания лучших условий для экономического роста и обеспечения занятности.

Как считает коллектив авторов [73], территориальное развитие – это деятельность по реализации (самореализации) потенциала региона: по материалу она представляет ресурсную трансформацию, её механизмом является самоорганизация, результатом – усложнение структуры, которое выражается в росте разнообразия, кооперативности и когерентности (согласованности) элементов региональной системы.

По мнению учёных [83], экономическое развитие связано с функционированием на сельской территории тех или иных видов экономической деятельности, с появлением новых видов деятельности, социальное – с формированием условий жизнедеятельности людей и развитием человеческого капитала.

Исследователь [56] отмечает, что развитие муниципального сектора должно предполагать расширение предпринимательских начал в муниципальной практике, более широкое использование рыночных механизмов, инструментов и открывающихся возможностей для получения доходов.

Таким образом, управление развитием муниципальных образований представляет собой целенаправленную деятельность различных участников этого процесса по решению вопросов местного значения, определению направлений, задач, механизмов, мероприятий, а также согласование интересов и роли участников для достижения целей и приоритетов развития муниципального образования.

В перечне факторов, обеспечивающих успешное развитие территорий, особо важное место занимают методы стратегического управления. Тезис о приоритетности стратегии над тактикой в полной мере подтверждается мировой практикой.

По содержанию стратегическое планирование – это прежде всего выбор целей и ориентиров, выявление видения желаемого будущего, определение стратегии и направлений развития, обеспечивающих конкурентоспособность муниципалитета в целом как места для жизни, хозяйственной деятельности, временного пребывания и конкурентоспособность отдельных отраслей городской экономики и социальной сферы. Согласно теории управления и сложившейся практике принятые приоритеты муниципального развития реализуются посредством разработки и исполнения долго– и среднесрочных ведомственных и целевых программ [2].

Стратегическое планирование призвано определить стратегические (перспективные) и текущие цели развития, разработать систему плановых документов, обеспечивающих реализацию этих целей. Особенность данных документов – направленность на решение не столько текущих (тактических), сколько стратегических задач. При этом стратегическое планирование позволяет следующее:

• целенаправленно и системно осуществлять управление экономикой; системно, с учетом перспективы, применять различные методы и инструменты текущего регулирования;

• повысить качество деятельности органов управления – предварительно скоординировать и увязать будущие действия всех структур и уровней управления, а также хозяйствующих субъектов;

• являясь основной социально-экономической базой нормального бюджетного процесса, более точно определить роль бюджета в экономическом и социальном развитии муниципального образования, конкретные источники бюджетных доходов и направления бюджетных расходов;

• планирование служит важнейшим методом эффективного управления муниципальным сектором экономики.

Необходимость разработки и принятия стратегии социально-экономического развития муниципальных образований обусловлена тем, что:

1) этот документ определяет стратегические цели и приоритеты социально-экономического развития муниципального образования, что является основой для принятия оперативных решений;

2) это наиболее адекватный инструмент динамичного развития территории и снижения неопределенности внешней среды;

3) принятие стратегии способствует привлечению инвестиций: наличие стратегических ориентиров – обязательное требование, выдвигаемое при реализации крупных инвестиционных проектов;

4) наличие концепции благоприятствует улучшению делового имиджа региона;

5) это средство отстаивания интересов региона на федеральном и международном уровне [99].

Качественный подход к процессу стратегического планирования в управлении развитием муниципальных образований позволяет четко определить ориентиры и приоритеты деятельности органов власти по достижению общих стратегических целей, выявить ресурсы, средства их достижения, разработать механизмы взаимодействия различных сторон.

Таким образом, роль стратегического планирования в системе управления развитием территорий заключается в том, что оно является вершиной и основой деятельности органов власти по определению ключевых проблем, стратегических целей и приоритетов муниципального развития, разработке конкретных мероприятий и механизмов, способствующих переходу муниципалитета на путь устойчивого развития. Кроме того, на основе стратегии разрабатываются все остальные документы по развитию региона, определяются ориентиры деятельности органов власти региона на долгосрочную перспективу, механизм согласования интересов и координации усилий различных групп.

В последние годы в стране сформировалась достаточно целостная система стратегического планирования (рис. 1.3). Учитывая этот опыт, следует подчеркнуть, что разработка стратегии должна начинаться с глубокого анализа тенденций развития муниципального образования за предшествующий период, составляющий не менее 10 лет. Далее необходимо обозначить основные проблемы развития муниципалитета, выявить конкурентные преимущества и недостатки, сильные и слабые стороны, угрозы, оказывающие воздействие на развитие территории (SWOT-анализ), определить воздействие факторов внешней среды (PEST-анализ). На основе анализа формируются стратегические цели и приоритеты развития территориального образования на долгосрочную перспективу, разрабатывается механизм их достижения. При этом должны быть четко установлены параметры достижения обозначенных целей.

Рисунок 1.3. Последовательность этапов стратегического планирования социально-экономического развития муниципальных образований [93, 110]

Реализации целей и задач стратегии служат увязанные по ресурсам, срокам исполнения и исполнителям мероприятия, включенные в ведомственные и целевые программы.

Вместе с тем документы стратегического планирования можно воплотить в жизнь лишь при наличии эффективного механизма этого процесса и согласования деятельности его участников, а также при проведении мониторинга изменений, происходящих в ходе реализации стратегии.

Общий вид механизма реализации стратегии социально-экономического развития муниципальных образований представлен на рисунке 1.4.

Рисунок 1.4. Структура механизма реализации Стратегии социально-экономического развития муниципального образования [99]

Однако для того чтобы стратегическое планирование стало действенным механизмом социально-экономического развития муниципальных образований, необходима целенаправленная работа по созданию в них системы стратегического управления. И здесь прежде всего требуется политическая воля руководства.

В современных условиях конкурируют между собой за ресурсы и лучшие условия хозяйствования не только коммерческие предприятия, но и территориальные образования (страны, регионы, муниципальные образования, города и сёла). Объектами конкуренции являются следующие.

1. Денежные средства вышестоящих бюджетов в виде дотаций, субсидий и субвенций; средства на размещение новых производств, создание свободных экономических зон и т. д. При реализуемой в настоящее время в России системе «выравнивания» уровня бюджетной обеспеченности конкуренция проявляется лишь в представлении заявок на получение денежных средств и установлении особых, благоприятствующих отношений с «Центром». При реализации государственной политики «полюсов роста» территории вынуждены конкурировать за денежные средства с наиболее эффективным государственным и муниципальным менеджментом, наиболее эффективными условиями и результатами хозяйствования, становясь полюсами, точками, центрами, локомотивами роста для других территорий в системе территориального разделения труда).

2. Средства частных инвесторов. Здесь инвестиционная привлекательность территорий проявляется в создании наиболее благоприятных условий для хозяйствования и получения наибольшего эффекта от вложения средств.

3. Туристы. Туристская привлекательность территорий во многом определяется имиджем территории, а также наличием привлекательного туристического продукта с активной, целенаправленной, осмысленной, действенной и эффективной поддержкой туризма со стороны органов власти территории.

4. Производство. Конкуренция территорий за открытие и развитие новых производств, за инновационное развитие существующих путем эффективного использования собственного потенциала и создания благоприятных условий для новых производств с помощью органов власти. При этом необходим их перспективный и инновационный взгляд на социально-экономическое развитие территории.

5. Население. Конкуренция за трудовые ресурсы и наиболее квалифицированные кадры для удовлетворения потребностей рынка труда территории. Привлечение и удержание населения на территории путем создания благоприятных условий для жизни, работы, реализации человеческого потенциала, саморазвития и самосовершенствования.

Поэтому актуальным для муниципального образования становится следующее: формирование, создание и поддержание своего имиджа как территории комфорта для жизни и самореализации жителей; выделение приоритетных отраслей, сфер деятельности, которые будут наиболее способствовать перспективному развитию муниципалитета; разработка программ развития территории с учетом указанных условий. В качестве инструмента для достижения этих целей служит территориальный маркетинг.

Легко предположить, что в основу его теории легла концепция социально-этичного маркетинга, которая отдаёт приоритет симбиозу некоммерческой и коммерческой составляющих в достижении социального эффекта от деятельности по управлению территориями.

Следовательно, целью территориального маркетинга является улучшение качества жизни населения. Это предполагает планомерное и системное изучение состояния и тенденций развития территории для принятия рациональных решений, направленных на создание и поддержание её притягательности и престижа, а также привлекательности сосредоточенных на ней ресурсов производства и возможностей для их реализации и воспроизводства [3, 97].

Эффективность применения рассмотренных выше концепций управления развитием муниципальных образований доказана как российской, так и зарубежной практикой.

1.4. Современные методы управления локальными территориями

Радикальное реформирование общественных отношений в России выдвинуло новые требования к системе управления территориальным развитием. Эти сложные и противоречивые процессы коренным образом меняют её роль в системе экономических и политических приоритетов общества. Однако в связи с тем, что проведённые преобразования не имели достаточного научного обоснования, осуществлялись бессистемно, они не решили основных проблем территориального управления. Возник разрыв между формально «записанными» за территориальными органами функциями и реальными возможностями их осуществления. Причина этого разрыва заключается в недостаточной экономической самостоятельности территорий, неразвитости внутрирегиональных отношений.

Стратегически важным для России является проведение сильной государственной региональной политики, направленной на улучшение качества экономического пространства через развитие инфраструктуры регионов, сглаживание различий в уровне их развития и, как следствие, повышение устойчивости социально-экономических систем, в том числе муниципальных.