Россия и современный мир №1/2012

На новом этапе на первое место вышло понятие эффективности: насколько эффективно субъекты Российской Федерации, их руководство умеют справляться с ключевыми проблемами, преодолевать современные – в первую очередь – социально-экономические сложности, решать насущные задачи на местах, влиять на достижение целей модернизации и технологического развития экономики данной территории.

Вопрос об эффективности власти в субъектах Российской Федерации всегда был актуален, однако в политико-правовое поле он вошел после перехода к системе наделения полномочиями губернаторов через региональные парламенты по представлению президента России. Тогда президентом был принят Указ от 28 июня 2007 г. № 825, устанавливающий систему оценки эффективности деятельности органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации[29 - . Указ Президента Российской Федерации от 28.06.2007 № 825 «Об оценке эффективности деятельности органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации».].

Разработка, утверждение и внедрение системы оценки эффективности деятельности органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации означали окончательную технологизацию процесса управления территориями, а значит, завершение встраивания отношений «центр-периферия» в вертикаль исполнительной власти.

Если изначально, после издания Указа № 825, вопросами эффективности региональных властей занималось Управление внутренней политики Администрации Президента России, то сегодня они находятся в ведении Правительства Российской Федерации, что является дополнительным аргументом в пользу последовательной технологизации и даже рутинизации процедуры оценки этой эффективности: Правительство не занимается политическими вопросами; в его ведении традиционно сосредоточены проблемы социально-экономического развития страны.

В последние годы изменения в системе взаимодействия Федерального центра и регионов уже не носили революционного характера, хотя с формально-юридической точки зрения те меры, которые принимались в данной сфере, оставались значимыми. Они точечно корректировали федеративные отношения и, безусловно, следовали общему вектору на стабилизацию единой системы исполнительной власти в стране.

Так, в порядок наделения полномочиями высших должностных лиц субъектов Российской Федерации (губернаторов) было внесено изменение, в соответствии с которым кандидатуры, которые предлагаются президенту для представления региональному парламенту, стали отбираться не президентскими же назначенцами – полпредами в федеральных округах, а партиями, обладающими большинством в этих самых парламентах регионов. С учетом того, что большинством в законодательных собраниях всех регионов продолжает обладать правящая партия «Единая Россия», какой-либо перегруппировки сил это не спровоцировало, однако нельзя не признать институционального смысла: из сферы сугубо бюрократической отбор кандидатур перешел в сферу публичной политики.

Похожую цель преследовало и другое нововведение. В очередной раз был изменен порядок формирования Совета Федерации. На протяжении многих лет – со времен первой значимой реформы этого органа государственной власти, когда губернаторы и спикеры законодательных собраний были заменены в нем их представителями, – не кончается дискуссия о более качественном порядке формирования верхней палаты российского парламента.

Согласно Конституции России, в отличие от Государственной думы, которая избирается, Совет Федерации формируется в соответствии с порядком, устанавливаемым соответствующими законами. Из-за этого противопоставления (избрание vs формирование), а также из-за неурегулированности в Конституции порядка формирования и происходит постоянный возврат к этому вопросу.

После отмены в Государственной думе мажоритарного представительства депутатов (когда половина депутатов единолично представляла конкретные избирательные округа, т.е. территории России) члены Совета Федерации остались как раз теми парламентариями, которые привязаны непосредственно к представительству территорий – субъектов Российской Федерации. Однако они не избираются, и потому не могут политически представлять население самих этих территорий. Введению же их избираемости как раз всегда препятствовало (и, видимо, будет препятствовать) указанное конституционное противопоставление избрания и формирования.

Тем не менее была найдена новая схема (она начала действовать с 2011 г.), предполагающая, что кандидатом в члены Совета Федерации может быть лицо, выигравшее те или иные выборы на территории представляемого субъекта Федерации; либо депутат регионального органа законодательной власти; либо депутат представительного органа местного самоуправления. Конкретный эффект такого подхода пока трудно оценить, однако увязка членства в верхней палате Федерального Собрания с политическим представительством была произведена.

Изменения последних лет коснулись и региональных парламентов – органов законодательной власти субъектов Российской Федерации. Они связаны с введением единых критериев установления численности депутатов. Прежде такой критерий был лишь для муниципальных представительных органов (хотя местное самоуправление в соответствии с Конституцией России не входит в систему органов государственной власти), но отсутствовал для региональных парламентов, которые как раз в эту систему входят, – для них численность депутатов определялась региональным законодательством произвольно.

Теперь же на федеральном уровне закреплены нормы по минимальному и максимальному числу депутатов для разных субъектов Российской Федерации в зависимости от численности избирателей, в них проживающих. Они носят достаточно широкий характер, но все же впервые в практике российского федерализма вводят ограничения на количественный состав органов государственной власти субъектов Российской Федерации.

На волне дискуссий о развитии вертикали власти было много спекуляций относительно возможного отказа от выборности мэров городов и перехода к их назначаемости сверху. Данная модель не была реализована и, как представляется, всерьез вряд ли могла рассматриваться – в силу существенных отличий природы власти в государстве и в муниципалитете: если Федеральный центр и субъекты Российской Федерации осуществляют государственную власть, то в городах (за исключением Москвы и Санкт-Петербурга, которые также являются субъектами Федерации) и других муниципалитетах власть реализуется посредством местного самоуправления.

Распространение вертикали в городах ограничилось введением в законодательство процедуры удаления главы муниципального образования в отставку, которая может проводиться как по инициативе местного представительного органа, так и по инициативе высшего должностного лица региона (губернатора).

Несмотря на достаточно широкий спектр упомянутых изменений законодательства, которые имели место в предшествующие нынешнему электоральному циклу годы, их действительно с трудом можно было бы назвать фундаментальными и поворотными – скорее, корректирующими и развивающими. Наиболее значимыми направлениями развития системы вертикали власти в этот период были усиление партийной вертикали, пронизывающей сегодня все уровни публичной власти, и принятие символических шагов, призванных обозначить необратимость тех процессов, которые создали новое качество взаимодействия центра и периферии в Российской Федерации.

В отличие от первого этапа выстраивания вертикали власти, когда в качестве основных инструментов использовались формально-юридические и экономические меры, в последнее время у Федерального центра было достаточно политических рычагов для принятия и обеспечения реализации необходимых решений. К последним, в первую очередь, должны быть отнесены технологии партийного строительства и использования политических партий в решении необходимых задач. Укрепление партии «Единая Россия» и активная роль Федерального центра в электоральных процессах на всех уровнях власти технологизировали процедуру принятия необходимых решений не только в системе исполнительной власти, но и в независимо избираемых представительных органах субъектов Российской Федерации и муниципальных образований.

Вообще (хотя и мало кто обращает на это внимание) в результате реформ, осуществленных в 2000-е годы в сфере федеративных отношений, на субфедеральном уровне (региональный и местный) весьма усилилась роль представительной власти. Если, как уже было отмечено, в исполнительной ветви была выстроена единая вертикально интегрированная система, то законодательная ветвь, во-первых, осталась единственной, чью выборность никто не ставит под сомнение, а, во-вторых, приняла на себя дополнительные полномочия по формированию и контролю за органами исполнительной власти: наделение полномочиями губернатора, удаление в отставку мэра, заслушивание ежегодных отчетов высших должностных лиц региона или муниципалитета. В этой тенденции можно увидеть робкие посылы к взращиванию элементов парламентской демократии на местах.

Конечно, все эти институциональные возможности в разной степени нивелируются партийной вертикалью «Единой России», доминирующей практически во всех представительных органах Российской Федерации. Как следствие, все меры по усилению роли партий в политической системе де-факто означали укрепление позиций «Единой России». Именно это, а не институциональные изменения чаще привлекают внимание наблюдателей. И с этим трудно спорить – такова особенность проживаемого момента: реальная политика здесь и сейчас представляет большую значимость и для обывателя, и для актора, и для исследователя.

Однако если абстрагироваться от реалий и вернуться к недавней истории, то можно обратить внимание на то, что в 1990-е годы, когда в субъектах Российской Федерации наблюдалась более пестрая картина устройства власти, те примеры квази-парламентских систем, которые развивались, например, в республиках Удмуртия, Хакасия или Дагестан, выглядели более инородно в общем региональном политическом ландшафте страны, чем сегодняшние легислатуры субфедерального уровня со всеми их «вертикальными» издержками. Несмотря на негативные составляющие активного, порой агрессивного участия нынешней партии власти как в рамках собственно избирательных кампаний, так и в функционировании политических и неполитических институтов, внешний эффект укрепления парламентских механизмов имеет место быть. И это уже новое качество самого парламентаризма на местах, равно как и отношений центра, регионов и городов.

Помимо механизмов партийного строительства, которые обеспечили закрепление единства политической системы на всех уровнях публичной власти, в последние четыре годы были приняты и такие решения, чья формальная, символическая сторона представляется более важной и перспективной, нежели содержательная. Эти решения были направлены на изменение отношения к так называемой «губернаторской вольнице», память о которой еще сохранялась в общественном сознании. Память о том времени, когда регионы были отдельными кусками пестрого лоскутного одеяла российского политического пространства, в котором каждый субъект Российской Федерации формировал и развивал собственные властные традиции, практики, модели, а губернатор воспринимался его олицетворением, местным «хозяином», родоначальником государственности данной территории. К тому же многие губернаторы заняли соответствующие посты, «перепрыгнув» прямо из кресел партийных и советских руководителей в тех же самых регионах, т.е. фактически оставались первыми лицами территорий по 15–20 лет.

Новое время стало требовать губернаторов нового типа: на смену трибунам стали приходить технократы, чьей основной задачей явилось транслирование общегосударственной политической линии в рамках данной территории, достижение уже поставленных Федеральным центром целей в отдельно взятом субъекте Российской Федерации. Новый тип руководителей предполагал и новое, адекватное восприятие обществом – восприятие в качестве членов единой команды, а не отдельных игроков.

Так, в частности, был установлен запрет на использование таких наименований как «президент» и «государственная дума» в названиях высших должностей и парламентов субъектов Российской Федерации. Прежде установление таких названий полностью отдавалось на усмотрение самих регионов. В республиках, как правило, руководители назывались президентами, а законодательные органы – в соответствии с национальными традициями. В других регионах (края, области и др.) наименование «президент» не использовалось, зато активно практиковалось называть региональные законодательные органы государственными или иными думами.

За лингвистикой, конечно же, кроется политическая суть: сегодня в стране остаются один Президент и одна Государственная дума, и никакие другие государственные структуры теперь не могут – пусть даже вербально – претендовать на соразмерный статус и «распылять» роль высшей власти в Российской Федерации.

Определенным символическим сигналом для региональных элит и жителей российских регионов стала идея Президента Д. Медведева об ограничении количества сроков пребывания у власти руководителей субъектов Российской Федерации: «Два срока, максимум три. Больше и не нужно, чтобы доказать свою состоятельность, реализовать свои планы»[30 - . Сначала – свободный человек, потом – свободная страна. Президент Дмитрий Медведев встретился с журналистами «Российской газеты» // Российская газета. – М., 2010. – № 5334 (255), 11 ноября.].

Мягко обозначенное ограничение пребывания одного губернатора у власти тремя сроками подало очевидный сигнал самим губернаторам, что по завершении трех сроков правления стоит быть готовым к переходу на другую работу, а обществу – что один и тот же человек, став главой субъекта Федерации, будет руководить им с вполне предсказуемым временным горизонтом.

Главным же символическим шагом, который был сделан Федеральным центром с момента окончания последнего электорального цикла, была решительная смена так называемых губернаторов-долгожителей – тех руководителей регионов, которые были у власти на протяжении последних 15–20 лет (зачастую, как уже отмечалось, со времен советской власти), накопили за это время значительный политический капитал, успели и поучаствовать в «параде суверенитетов» начала 1990-х годов, и побыть членами Совета Федерации в 1995–2000 гг., и внести свою лепту в строительство «вертикали власти» в 2000-е годы.

На сегодняшний день из 83 руководителей субъектов Российской Федерации 14 человек (17 %) заняли свои посты в период президентства Бориса Ельцина, 30 человек (36) – в годы, когда президентом был Владимир Путин, 39 человек (47 %) впервые стали губернаторами уже при Дмитрии Медведеве. При этом в общей сложности при Медведеве были наделены полномочиями 63 высших должностных лица субъектов Российской Федерации, т.е. три четверти от их общего числа. Кадровое обновление губернаторского корпуса – ощутимое изменение федеративной палитры России и логичное продолжение масштабного переустройства взаимодействия центра и регионов.

Особое место в федеративных отношениях в России всегда играл Северо-Кавказский регион. Именно здесь сосредоточено наибольшее число республик с пестрым этническим и религиозным составом населения, именно здесь наиболее сложна экономическая ситуация: традиционно высокий уровень безработицы и неразвитость частного сектора. Наконец, именно в этом регионе имели место внутригосударственные вооруженные конфликты: осетино-ингушский и обе чеченские войны.

В своем Послании Федеральному Собранию в 2009 г. президент предложил ввести специальную должность, на которой были бы замкнуты процессы управления и развития Северного Кавказа[31 - . См.: Послание Президента Российской Федерации Федеральному Собранию Российской Федерации. – М., 2009.]. Через несколько месяцев был создан новый Федеральный округ – Северо-Кавказский, который объединил большинство республик региона и Ставропольский край. Во главе округа с особыми полномочиями по принятию решений в отношении всей территории Северного Кавказа был поставлен полномочный представитель Президента РФ А. Хлопонин, ставший одновременно и заместителем Председателя Правительства РФ.

По прошествии почти двух лет после назначения ответственного за Кавказ некоторые тенденции уже обозначились достаточно твердо. Так, основным направлением деятельности нового полпреда стало социально-экономическое развитие региона, поиск новых стимулов деловой активности, механизмов привлечения инвестиций в республики Северного Кавказа. Впервые в новой российской истории экономика стала доминирующим фактором развития данной территории – прежде это всегда было что-то другое: урегулирование конфликта, межнациональные и религиозные отношения, борьба с экстремизмом.

Вместе с тем нет оснований забывать о сохраняющейся нестабильности в обеспечении безопасности в ряде северокавказских субъектов Российской Федерации. Происходящие террористические акты, убийства, похищения людей все еще препятствуют снижению напряженности в регионе. А эти вопросы – вопросы силовой составляющей обеспечения стабильности на Северном Кавказе – традиционно находятся в ведении разных служб и, видимо, вне компетенции полпреда А. Хлопонина. Что объяснимо с разного рода профессиональных точек зрения, но очевидным образом не соотносится с задачей ответственности одного должностного лица за ситуацию на Северном Кавказе в целом.

С другой стороны, имевшие место примеры неэффективного взаимодействия «гражданских» органов исполнительной власти на местах с территориальными подразделениями специальных служб подвигли Федеральный центр на создание координационных совещаний по обеспечению правопорядка в субъектах Российской Федерации, на которых региональные власти могли бы формировать единое видение обеспечения безопасности на данной территории[32 - . См.: Указ Президента Российской Федерации № 1535 от 11.12.2010 «О дополнительных мерах по обеспечению правопорядка».]. Руководство такими постоянно действующими совещаниями возложено на губернаторов, что дает им теперь возможность ставить перед федеральными (т.е. неподконтрольными для них) структурами на данной территории любые вопросы и заявлять приоритеты.

Предвыборный 2011 год подготовил почву для развития отношений между Центром и регионами на новом этапе. Так, в июне на Петербургском международном экономическом форуме Президент заявил о необходимости децентрализации полномочий между уровнями власти – причем, прежде всего в пользу муниципального уровня[33 - . Дмитрий Медведев выступил на заседании Петербургского международного экономического форума. 17 июня 2011 года. http://www.kremlin.ru/news/11601].

Очевидно, что на сегодняшний день есть достаточно широкое поле для децентрализации полномочий в пользу субфедеральных уровней власти. Насколько глубоко это поле будет затронуто – покажут результаты специально созданных рабочих групп.

Децентрализация проводилась и прежде – в 2005 и в 2007 гг. вносились обширные изменения в Федеральный закон от 06.10.1999 № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации», в соответствии с которыми регионы получали дополнительные полномочия. Однако каждый раз эти полномочия не были обеспечены финансовыми ресурсами: регионам не передавались дополнительные налоги или сборы, не выделялись новые трансферты. Скорее, наоборот: в 2009 г. после выведения всех казино и прочих игорных заведений из городов в четыре специальные зоны субъекты Российской Федерации по сути утратили один из трех собственных налогов – налог на игорный бизнес. (Он сохраняется – но только до тех пор, пока соответствующая инфраструктура не будет построена в этих зонах.) Иными словами, обоснованное с точки зрения общественной нравственности решение было принято фактически за счет регионов. Избежать повторения подобных тенденций в ходе планируемой сегодня децентрализации – ключевая задача деятельности образованных рабочих групп.

В новый электоральный цикл входят с новым руководством особые субъекты Российской Федерации – города федерального значения Москва и Санкт-Петербург. Находясь, с одной стороны, в ряду регионов, в которых уже привычным образом были наделены полномочиями высших должностных лиц новые люди, с другой – они знаменуют и, возможно, повлекут за собой переход к городскому управлению нового типа. На смену традиционным хозяйственникам и политикам начинают приходить современные сити-менеджеры, которым ставятся конкретные мега-задачи по решению определенных проблем населенного пункта.

В Санкт-Петербурге приход нового губернатора Георгия Полтавченко пришелся на самое начало выборного сезона, и о результативности решения им задач, которые стоят перед городом и которые наверняка прозвучат в предвыборных тезисах петербургского отделения партии власти, можно будет судить по прошествии некоторого времени. В Москве же, которой новый мэр Сергей Собянин руководит уже на протяжении года, успела обозначиться новая методология управления мегаполисом.

Обозначив цель приближения направлений развития города к интересам простых москвичей, С. Собянин выделил проблемные сферы, над которыми предстоит работать московским властям. Это вопросы транспорта и пропускной способности дорог, социальная политика, благоприятная городская среда и т.д. Далее по каждому направлению формулировались задачи, которые городу необходимо решать. В частности, для улучшения транспортной ситуации и устранения дорожных «пробок» необходимы: развитие общественного транспорта, устройство парковочных мест и дорожное строительство.