Основы институционального проектирования. Учебное пособие

Кроме того, оперирование лишь с одной-единственной формулировкой проблемы, – пусть даже, по мнению проектировщика, естественной, – заужает и множество возможных постановок целей разработки институционального проекта. В результате, отправляясь от неточно заданной цели и пройдя всю последовательность процедур разработки, можно прийти к такому правилу, внедрение и последующее осуществление которого отнюдь не приведет к преодолению исходной проблемной ситуации.

Не менее, по-видимому, часто пропускаемый этап институционального проектирования – формирование критериев выбора наилучшего варианта правил. Прежде всего, речь идет о «забывании» требования минимизации трансакционных издержек, т. е. фактически о пренебрежении экономическим анализом институционального проекта. В качестве подтверждения этого суждения сошлемся на Регламент Государственной Думы РФ, принятый 25 марта 1994 г. (постановление Госдумы № 80-1 ГД) и обновлявшийся в течение последующих лет, где в ст. 96, посвященной необходимым условиям внесения законопроекта на рассмотрение Думой, говорится о требовании финансово-экономического обоснования законопроекта лишь «в случае внесения законопроекта, реализация которого потребует дополнительных материальных и иных затрат». Из текста Регламента неясно, о чьих дополнительных затратах идет здесь речь, – имеются ли в виду затраты государственного бюджета, затраты экономических агентов и т. п., совокупные ли это затраты или затраты каждого из возможных субъектов, затрагиваемых законопроектом. Известная нам практика российского законотворчества говорит о том, что обычно «дополнительные затраты» трактуются законодателем как дополнительные затраты госбюджета. Иными словами, финансово-экономическое обоснование сопровождает те законопроекты, которые предусматривают те или иные прямые бюджетные расходы. Что же касается законопроектов, меняющих правила действий агентов и не запрашивающих дополнительных средств бюджета на финансирование деятельности различных ведомств на «внедрение» новых правил, то для них такое обоснование не требуется. Между тем, издержки хозяйствующих субъектов на освоение и выполнение вводимых правил могут быть весьма значительными. Кроме того, упомянутое финансово-экономическое обоснование – это вовсе не экономический анализ текста законопроекта под углом порождаемых им трансакционных издержек его практического осуществления.

Упомянутый Регламент содержит, правда, в составе названной статьи и другое необходимое условие внесения законопроекта: в качестве приложения к представляемому тексту закона должно иметь место и «обоснование необходимости его принятия, включающее развернутую характеристику законопроекта, его целей, основных положений, места в системе действующего законодательства, а также прогноза социально-экономических и иных последствий его принятия». Однако каков минимальный набор прогнозируемых параметров, что за «иные» последствия принятия закона должны быть оценены – Регламент умалчивает. Иными словами, он сам, как определенная формальная норма, ликвидируя одни неопределенные ситуации, параллельно создает неопределенность в других областях.

Нетрудно привести примеры потенциально негативных последствий пренебрежения явной проработкой и других этапов формирования институционального проекта, однако и уже сделанные замечания ясно показывают, как представляется, конструктивность обсуждаемого принципа.

2.2. Принципы компонентной полноты проекта

Коль скоро любой реально действующий институт представляет собой некоторую массовую коллективную деятельность, естественно подойти к вопросу о его элементах с точки зрения общих представлений о структуре продуктивной деятельности. С нашей точки зрения, любая продуктивная деятельность, т. е. действия, направленные на получение какого-либо «внешнего», овеществленного результата, возможна лишь при одновременном наличии следующих компонентов [Тамбовцев, 1993, с. 8]:

• объекта воздействия или преобразования;

• средств воздействия на объект;

• субъекта деятельности;

• знаний субъекта о том, как с помощью средств изменять объект;

• целей, мотивов и стимулов действий субъекта;

• условий, форм и способов соединения перечисленных выше компонентов, размещения их в порядке, позволяющем осуществиться действиям.

Легко видеть, что названные компоненты образуют некоторую минимальную систему, т. е. обладают свойством взаимодополнительности (комплементарности): при отсутствии любого из них деятельность не осуществится, результат не будет получен.

Исходя из этого, первый принцип компонентной полноты гласит: для повышения вероятности успеха проектируемой институциональной инновации, ее разрабатываемое описание должно выключать все комплементарные компоненты соответствующей деятельности.

Тем самым, этот принцип указывает на те «технологические блоки» формируемого экономического института, которые должны стать предметом вариантной проектной проработки, применительно к конкретным целям институционального проекта.

Компонентный состав институционального проекта может быть охарактеризован и с другой точки зрения: поскольку планируется создать некоторую норму, в составе проекта должны быть представлены все ее составные части. Это требование составляет второй принцип компонентной полноты.

С точки зрения данного подхода, важнейшими составными частями института являются (I) алгоритм действий (схема взаимодействия) субъектов и (II) механизм принуждения субъектов к следованию этому алгоритму. Если разрабатываемые варианты правила содержат только какой-то один из этик блоков, или если блоки детализированы в неодинаковой степени, нетрудно предвидеть возникновение сложностей в процессе внедрения такого правила в жизнь, – сложностей, которых можно было бы избежать в случае следования разработчика приведенному второму принципу компонентной полноты институционального проекта.

Первый из названных блоков для институционального проекта, нацеленного на введение правила взаимодействия нескольких экономических агентов, должен, очевидно, включать алгоритмы действии для каждого потенциального контрагента, т. е. описание последовательности действий для индивидов, занимающих каждую из позиций в общем алгоритме соответствующего правила. Например, если речь идет о введении новых правил регистрации юридических лиц, алгоритмическая часть институционального проекта должна описывать действия и их последовательность как для заявителя, так и для регистратора.

Существенно при этом, чтобы каждому из потенциальных контрагентов были известны алгоритмы действий его партнеров. Без этого синхронизация и координация их совместного проведения оказывается затруднительной.

Второй блок – принуждения к исполнению правила – должен включать описания способов выполнения стандартных функций инфорсмента, т. е, наблюдения за поведением индивидов, выявления нарушения правил, идентификации нарушителя, принятия решения о наказании нарушителя и приведения санкции в исполнение. Нет нужды подчеркивать, что предлагаемые институциональным проектом способы выполнения указанного комплекса функций должны соответствовать друг другу.

Как отмечает Д. Норт, «создавая привила, их авторы обычно принимают во внимание возможные «издержки защиты правила», т. е. предусматривают механизмы, позволяющие установить факт нарушения правила, измерить степень нарушения (и последствия нарушения для одной из сторон обмена) и наказать нарушителя» [Норт, 1997, с, 69]. К сожалению, оценка таких действий как обычных для законодателя отнюдь не относятся к практике отечественного законодательства.

Необходимо обратить внимание и на такой важный момент: поскольку сложной деятельностью многих различных субъектов является как проектируемый институт, так и процесс его создания и «вживления» в институциональную структуру экономики, полный институциональный проект должен включать два подраздела: (а) описание компонентов института как регулярной деятельности и (б) описание действии, обеспечивающих его создание, увязку и взаимодействие с другими институтами, существующими в экономике или каком-то ее фрагменте. Иначе говоря, институциональный проект, как всякий план, должен указывать не только на то, что делать, но и на то, как делать. Тем самым, такой проект выполняет одновременно и роль компонента технологической информации в собственном втором подразделе.[9 - Очевидно, что деятельность по институциональному проектированию также должна включать все указанные обязательные компоненты, однако обсуждение этих вопросов выходит за рамки данного материала. Изучение ее как самостоятельного института требует, прежде всего, эмпирического анализа практики разработки и осуществления институциональных проектов.] Соответствующее требование включения в институциональный проект обоих функциональных компонентов представляет собой третий принцип компонентной полноты.

Свое практическое применение принципы компонентной полноты проекта находят на этапе разработки вариантов институционального решения. В соответствии с первым из них, каждый из разрабатываемых вариантов должен включать характеристики всех указанных выше шести компонентов деятельности, т. е. отвечать на следующие вопросы:

• Каково фактическое положение дел в той области экономической деятельности, в рамках которой предполагается «вживление» нового для нее института? Иными словами, что представляет собой объект институционального преобразования?

• Какими методами, средствами, способами можно изменить не устраивающие целеполагающего субъекта характеристики и параметры объекта преобразования? Какие именно из этих средств и способов, схем и алгоритмов взаимодействия, предполагается реализовать в рамках проекта (разрабатываемого варианта решения)?

• Кто из имеющихся в предметной области экономических агентов окажется вовлеченным в новую схему взаимодействия?

• Какая информация нужна этим агентам для включения в новую схему взаимодействия и как эта информация станет им известна, как она будет доведена до них?

• Почему намеченные к вовлечению в новую схему взаимодействия экономические агенты включатся в нее? Какие преимущества, выгоды или уменьшение негативных воздействий они приобретут от «вступления в участники» проектируемого института?

• Наконец, какие предварительные действия нужно осуществить, какие условия выполнить, чтобы «намеченные» субъекты стали действовать в соответствии с разработанной схемой (порядком)?

Упоминавшаяся в приведенных вопросах схема (алгоритм) взаимодействия экономических агентов – участников проектируемого института – представляет собой центральное звено варианта институционального решения. В ее состав входят:

• субъекты действий (конкретные индивиды или их общности, отдельные организации или их типы, группы и т. п.);

• проектируемые действия субъектов – обмены, производственные акты, действия сбережения (сохранения) ресурсов и др.;

• возникающие изменения в экономических состояниях субъектов – выгоды, потери, расширившиеся или сузившиеся возможности.

Связь данного компонента институционального проекта с его частью, описывающей механизм инфорсмента вводимого правила, осуществляется через второй и третий из указанных блоков. Ведь в число проектируемых действий субъектов, которые будут «задействованы» в рамках осуществляющегося проекта, должны быть включены и действия гаранта по мониторингу и инфорсменту правила, а выгоды и потери этих субъектов (включая индивидов, входящих в состав гаранта) существенно зависят от характера предполагаемого механизма принуждения.

В этой связи необходимо привлечь внимание к теме, ставшей в последнее время предметом достаточно интенсивных исследований в экономической теории: речь идет о стимулах третьей стороны контракта (по нашей терминологии, гаранта выполнения правила) к осуществлению действий по принуждению его участников к исполнению взятых на себя обязательств (см. [Becker and Stigler, 1974), [Laffot and Tirole, 1994], [Barzel, 1998) и др.). Практика показывает, что широко бытующие (по крайней мере, среди исследователей) представления об автоматизме действия механизмов инфорсмента правил (в том числе контрактов), об отсутствии зависимостей между действиями сторон контракта и действиями его гаранта (гарантов – в случае многослойной его защиты), отнюдь не соответствуют действительности. Следовательно, институциональный проект высокого качества должен предусматривать пути и способы решения данной проблемы.

В число субъектов, чьи действия должны быть описаны в составе проекта, включается, естественно, и субъект, проектирующий новый экономический институт. Новизна последнего может проявляться в связи с каждым из указанных элементов схемы – в вовлечении новых участников, нового ресурса, конфигурации цепи обменов, источнике возникновения преимуществ или выгод, и т. п. (см. § 1.3).

В аналитических целях схема (алгоритм) взаимодействия субъектов может быть представлена в форме графа (мультиграфа) либо матрицы. В первом случае субъекты изображаются точками – вершинами графа, а взаимодействия – обмены теми или иными правами собственности на какой-либо ресурс – направленными дугами, соединяющими соответствующие вершины. Каждой из последних сопоставляется при этом сумма выгод и издержек, сопровождающая последовательность проектируемых действий. Предметом особого внимания проектировщика должны при этом стать те субъекты, для которых баланс выгод и убытков оказывается отрицательным: нужны дополнительные стимулы к тому, чтобы они стали участниками намечаемой схемы взаимодействий. Разумеется, все оценки на такой графической конструкции имеют приближенный характер, поскольку проектировщик вынужден иметь дело не с самими функциями полезности субъектов, а лишь с представлениями об этих функциях. В особенности это относится к тем ресурсам и эффектам (как положительным, так и отрицательным), которые имеют неденежное измерение. Тем не менее, данный подход позволяет выявить особо «острые», резко несбалансированные ситуации, которые порождает (будет порождать) намечаемая схема взаимодействий.

Нетрудно заметить, что матричная форма описания схемы взаимодействия субъектов в проектируемом экономическом институте подчеркивает схожесть получаемых таблиц с платежными матрицами, используемыми в теории игр. Это обстоятельство позволяет надеяться на плодотворность применения как весьма богатой идеологии теории игр, так и разработанного в ней математического аппарата к анализу и синтезу схем взаимодействия субъектов в процедурах институционального проектирования.

2.3. Принцип достаточного разнообразия стимулов

Данный принцип институционального проектирования имеет, как отмечалось, более частный характер, чем рассмотренные выше. Суть его заключается в следующем. Очевидно, что множество мотивов и стимулов действий отличается очень широким разнообразием. При этом одно и то же действие может быть вызвано у разных субъектов отнюдь не совпадающими причинами. Поскольку функционирование схемы взаимодействия экономических агентов – участников института – предполагает выполнение ими вполне определенных действий, независимо оттого, какой именно конкретный субъект оказывается в соответствующей функциональной позиции в этой сети отношений, задачей проектировщика является создание такой конструкции, в рамках которой требуемое (предусматриваемое проектом) действие осуществлялось бы с максимальной вероятностью.

Это можно обеспечить двояко: во-первых, путем оперативной «настройки» функциональной позиции в сети обменов на профиль предпочтений того субъекта, который в данный момент эту позицию замещает; суть данного подхода – в максимальной индивидуализации условий действий субъекта за счет усложнения структуры всего функционирующего института.

Во-вторых, можно изначально, в процессе разработки институционального проекта, связать с каждой функциональной позицией множество стимулов для выполнения соответствующей деятельности, передав выбор одного из них тому субъекту, который в какой-либо момент времени будет замещать (занимать) эту позицию. Как отмечает К. Менар, «растущее значение внерыночных вознаграждений рельефно выделяет проблему необходимого разнообразия микроэкономических стимулов. Цель этого ясна: опереться на весь комплекс мотиваций агентов» [Менар, 1996, с. 95].

При таком подходе нет нужды посредством специальной деятельности настраивать стимулы выполнения действия на каждого конкретного субъекта – настройку выполняет этот последний, выбирая из предложенного набора поощрений то, что наиболее значимо для него.

Принцип достаточного разнообразия стимулов и заключается, с учетом сказанного, в рекомендации проектировщику действовать вторым способом. Поступая так, он «облегчает» конструкцию экономического института, снижает трансакционные издержки, делает свои вариант более предпочтительным и сравнении с другими.

Нетрудно провести ясные параллели между логикой проектирования института, предлагаемой этим принципом, и идеей меню контрактов, подробно описанной в [Milgrom, Roberts, 1992, chapt. 12]. Суть ее заключается в том, чтобы вместо подбора для работника наилучшего для него соотношения постоянной и переменной (рисковой) части вознаграждения, ему предлагается на выбор несколько вариантов трудового контракта, различающихся упомянутыми соотношениями. Таким образом, формирование меню контрактов для наемных работников является частным случаем применения описанного здесь принципа институционального проектирования.[10 - Сам этот принцип, в свою очередь, можно рассматривать также как частный случаи еще более общего кибернетического принципа управлении – закона необходимого разнообразия У. Эшби [Эшби, 1959, с. 293-302], согласно которому, чем полнее регулятор охватывает своим разнообразием исходное разнообразие поведения объекта с учетом влияния среды, тем лучше он сможет выполнить свою задачу, т. е. упорядочить и подчинить себе» поведение объекта (см. также [Майминас, 1968, с. 57–58]).]

2.4. Принцип максимальной защищенности от девиантного поведения

Проектируемый экономический институт призван, очевидно, в первую очередь удовлетворить потребности целеполагающего субъекта – «заказчика» всей разработки. Процесс реализации его интересов неизбежно затрагивает и интересы других субъектов, результаты действий которых – через сеть обменов и иных трансакций, которую и представляет собой сформированный институт – в конечном счете и обеспечивают желаемые целеполагающим субъектом преимущества и выгоды. В рамках института, т. е. действуя в соответствии с предписываемым алгоритмом, его участник приобретает свою индивидуальную выгоду, произведя тот результат, которым предусматривался проектировщиком и «встраивался» в тот «комплект», который порождал результирующую выгоду заказчика.

Если при этом причинно-следственная связь «действие участника по правилам ? получение вознаграждения» устроена так, что формальные условия получения поощрения выполнены, а действие по существу не выполнено, у участника взаимодействия возникает естественный интерес получать поощрение, не действуя в соответствии с занимаемой им функциональной позицией, а используя свое пребывание в ней для получения дополнительных выгод вне данного института.

Этот феномен хорошо известен в экономической теории как оппортунизм, или оппортунистическое поведение. Согласно О. Уильямсону, «экономическая теория трансакционных издержек характеризует человеческую натуру такой, какой мы ее знаем, используя понятия ограниченной рациональности и оппортунизма» [Уильямсон, 1996, с. 93). Под оппортунизмом при этом понимается «преследование личного интереса с использованием коварства. Подобное поведение включает такие его более явные формы, как ложь, воровство и мошенничество, но едва ли ограничивается ими» [там же, с. 97].

Подобное оппортунистическое (или девиантное, т. е. отклоняющееся от предполагавшегося в рамках проекта) поведение имеет место практически во всех случаях, когда в рамках института осуществляется опосредованный обмен, т. е. результаты действий субъекта предварительно получают ту или иную знаковую форму, перед тем как стать основой для выделения ему определенного вознаграждения. Поскольку знак (показатель) всегда лишь частично отражает фактический результат, его приемлемое значение можно получить, не сделав работу по существу. Необходимость же прибегать к опосредованному знаковым отображением обмену возникает при невозможности прямого, непосредственного контроля (оценки) производимого участником результата через его потребление партнером по обмену. Наиболее типичный пример девиантного поведение данного типа – феномен «работы на показатель» (см. подробнее [Тамбовцев, 1993]), широко распространенный в иерархических структурах управления, где физическая необозримость происходящего «внизу» для «центра» заставляет последний прибегать к показателям и их сложным системам для оценки результатов действий исполнителей. Это отнюдь не мешает последним, «добившись» требуемых сверху значений показателей и получив вознаграждение, использовать сбереженные ресурсы на иные, не предусматривавшиеся «центром», цели.