Власть в малом российском городе

убежден один из депутатов.

Несмотря на пассивность и низкую мотивацию депутатской деятельности, роль городской думы не следует недооценивать. Городская дума – это публичный и легитимный орган власти, на этой площадке решаются важные для города вопросы; поэтому на достижение стабильности и предсказуемости в деятельности думы глава администрации города согласен тратить массу собственных сил и ресурсов. Наши респонденты отмечают, что в ряде случаев в думе вполне успешно осуществлялись переговоры с различными группами интересов, в частности с бизнесом.

У нас в думе долго шли переговоры. Мы были единственной территорией, где мы учитывали мнение предпринимателей о едином налоге. И пытались не зарезать курицу, которая несет золотые яйца. И в то же время сохранить эти золотые яйца. Для бюджета. Мы выстроили площадку переговоров и не пошли по принципу: ободрать их как липку. Как это делали на других территориях, —

замечает один из респондентов.

В целом ситуация в городе X показывает, что стабильные отношения между исполнительной и представительной ветвями локальной публичной власти с элементами очевидного доминирования первой над второй не являются автоматическим следствием неравенства ресурсов, а во многом сложились в результате умелой политики главы администрации города.

Другой очевидный вывод заключается в том, что претензия на успешное пребывание на данном посту и стабильное доминирование над легислатурой предполагают серьезную предварительную работу по формированию необходимой базы поддержки в думе. Несмотря на видимую легкость в управлении думой, торг и нахождение компромиссов с депутатами представляют проблему; поэтому необходимо иметь «подушку безопасности» в виде определенного числа лояльных депутатов.

«Торг с позиции силы» представляется вполне естественной формой взаимоотношений между исполнительными и представительными структурами муниципальной власти. На наш взгляд, данная модель взаимоотношений может оказаться распространенной в тех сообществах, где у элиты исполнительной власти нет достаточного количества ресурсов и(или) стремления к полному (жесткому) доминированию в локальном политическом пространстве, но при этом нет и серьезных конкурентов. В случае их появления модель «торга» может оказаться неэффективной. Такие ситуации вполне характерны, например, для моногородов, где руководство градообразующих предприятий достаточно успешно выстраивает коалиции с местными легислатурами и тем самым препятствует политическому лидерству руководителей городских администраций, заставляя их корректировать конфигурации используемых ресурсов. Данная ситуация, как мы увидим далее, имела место в городе Y

Взаимодействия и коалиции субъектов локальной политики

Сам по себе потенциал влияния тех или иных акторов локальной политики еще не характеризует собственно властные отношения в городском сообществе, которые проявляются в сложной палитре взаимодействий по поводу решения наиболее важных городских проблем. Специфика политического процесса и власти зависит от степени конфликта(консенсуса) между ее субъектами, интенсивности и характера борьбы(кооперации) между ними, паттернов подчинения, асимметрии и иерархии, сформировавшихся в локальном сообществе. При этом акторы обычно стремятся объединить свои усилия и ресурсы и создают разного рода коалиции, повышающие их потенциал власти и, соответственно, возможности достижения целей. Относительно стабильные коалиции с устоявшейся повесткой образуют городские режимы, которые во многом определяют характер политических процессов в городе.

В X, как и в любом локальном сообществе, сформировалась сложная конфигурация взаимоотношений между основными акторами, отражающая сложившийся баланс их интересов и возможностей. Исследование показало, что потенциал конфликта между ними достаточно высок; он обусловлен как естественным стремлением к расширению (сохранению) сферы своего контроля над теми или иными аспектами городской жизни, так и личными амбициями и групповыми интересами его участников. При этом только часть конфликтов выносится в публичное пространство, а большинство протекает в закрытом (латентном) режиме.

Открытые конфликты в городе X были обнаружены в ходе исследования только между акторами, представляющими различные структуры муниципальной власти. Акторы частного сектора не отваживались на публичную политическую полемику и открытое артикулирование своих разногласий с представителями городских и районных органов управления. Это вполне закономерно и отражает сложившуюся властную иерархию в городе.

Наиболее заметный конфликт в X имел место между представителями городской и районной власти. По идее, именно между этими структурами особенно желательны тесные рабочие отношения. Однако коалиция между ними не сложилась. Главную причину достаточно стабильного противостояния между ними наши респонденты видят в отсутствии четкого разделения их полномочий, в том числе и в отношении их субординации, финансирования и позиционирования в локальном административно-политическом пространстве.

Площадок для взаимодействия с городом у нас много. Допустим, берем воду. Система городской воды проходит по району. Фактически 80 % городской воды добывается на территории района. И перекачивается в город… Во-вторых, вся жидкость, которая отходит в городе… она попадает на нашу территорию. Очистные сооружения тоже находятся на нашей территории. Далее, культурные проекты… тоже все находятся на нашей территории. [Город] четко определен в своих границах. Есть четко обозначенные границы города. А вокруг… район. У нас есть границы, которые идут по забору. С одной стороны город, с другой – район. Мы в этих вопросах постоянно пересекаемся. Но договориться так и не можем —

так несколько сумбурно, но вполне понятно объясняет ситуацию глава районной администрации.

Отсутствие четкого разделения полномочий нередко ведет к всевозможным разногласиям по частным, но существенным финансовым вопросам: стороны не хотят «оплачивать чужие расходы» (обслуживание объектов совместного пользования, вывоз мусора, распределение финансовых поступлений за пользование землей и др.) или «недополучать свои». Глава районной администрации приводит следующий пример «неправильного» поведения руководства города:

Возьмем туже мототрассу. Я был ее инициатором. Сейчас мы всю Россию затащили сюда. Есть арендатор этой трассы. Я говорю городу: ребята, вы заплатите ему денег. Он же содержит эту трассу. Вопрос стоил 100 тыс., потом 50 тыс… У них миллионы, а они не могут этого сделать… Они так болезненно на это реагируют: почему мы должны платить? Есть ведь хозяин, он несет затраты… Мы не будем ему платить, ответили они… Это стиль города. Привыкли, что все городу даром дается… Что они скажут, то район и делает.

Потенциал конфликта между структурами локальной власти имеет и персональную составляющую.

Дело в том, что все друг друга знают, поэтому здесь играют роль межличностные отношения. Они складывались годами. Простой пример. Глава администрации района и два заместителя главы администрации города – бывшие силовики. Сложилось так, что кто-то когда-то получил раньше звание. Кто-то кого-то по работе когда-то обскакал… Или не обскакал. Или кто-то кому-то что-то сказал. А теперь они оказались во власти городской… Раньше наш глава районной администрации и заместитель главы администрации города вместе работали… Причем не год и не два. Поэтому главе администрации поется: он ведь может сделать такое… ты подумай… Вы знаете, город маленький… Все прежние конфликты теперь перенеслись на отношения этих двух структур, —

поясняет ситуацию руководитель аппарата администрации района.

Личными амбициями объясняют эксперты и разногласия по другим вопросам: каждый из руководителей явно или неявно претендует на лидерство на «своей» территории. Поэтому между руководителями администраций города и района, как уже отмечалось ранее, имели место трения в связи с разным восприятием реального статуса своих структур («Я в роли младшего брата быть не хочу и не буду»).

Однако наши респонденты не драматизируют ситуацию относительно конфликта властей. Например, руководитель аппарата администрации района уверен, что со временем все встанет на свои места:

У нас нет таких конфликтов, которые бы отражались на людях. Это скорее конфликт элиты. Но открытого конфликта нет. И надеюсь, что его не будет. Конфликт проявляется только в небольшом недовольстве, в выражениях, в нежелании согласовывать линии поведения. Если мы теоретически представим, что коалиция между городом и районом будет, даже не коалиция, а процесс к коалиции, то, по идее, он для всех будет выгоден. И прежде всего для населения.

Сам глава администрации города X воспринимает накопившиеся противоречия во взаимоотношениях с районом как во многом неизбежные; он не скрывает, что выстроить оптимальное для всех сторон взаимодействие будет непросто, хотя бы потому, что у главы администрации района слишком малые ресурсы – и денежные, и репутационные:

У меня никаких особых негативных отношений с главой администрации района нет. Я этого человека хорошо знаю. Нас с ним связывает земля, место расположения свалки, дороги, мусор. Делать межмуниципальные проекты можно, но у главы администрации района денег нет. У нас любви, о которой он мечтает, не будет никогда. У нас будут нормальные деловые отношения. Но не более того. У города и района никогда не было дружественных отношений, и их не будет никогда. Кстати, напомню, он еще молодой глава администрации района, у него нет авторитета… В принципе вопрос об объединении стоит. Надо объединяться. Я вижу, какие требования у населения и как они быстро растут. Надо быть вместе.

Разумеется, отдельные конфликты возникают не только между городской и районной структурами власти, но и между другими акторами публичного сектора. В некотором смысле они неизбежны (и даже предполагаются) между местными легислатурами и администрациями. Однако здесь потенциал конфликта, по крайней мере открытого, существенно ниже, что, как уже отмечалось ранее, вполне закономерно.

Конфликты на партийной почве также не сказываются на доминировании исполнительной власти. Партийная организация ЕР (иные не в счет) действует, по мнению представителей местной элиты, как «бюрократическая машина»; она не имеет внятной самостоятельной программы деятельности («непонятно, кто и за что борется») и потому не (очень) ориентирована на политическую полемику, самостоятельную постановку и решение серьезных проблем.