Как Черномырдин спасал Россию

По мнению западных наблюдателей, выступление Черномырдина, как, впрочем, и его облик (премьер выглядел «слегка загоревшим и элегантно-спортивно одетым»), произвело на участников встречи благоприятное впечатление. Премьер убеждал собравшихся в необратимости курса реформ. Виктор Черномырдин также подчеркнул, что интеграция России в мировую экономику может быть ускорена ее полноправным участием в ведущих международных экономических и политических институтах, в том числе ЕС.

В октябре 1994 года эксперты «Ъ» оценили итоги почти двухлетней работы кабинета Черномырдина следующим образом. Темпы инфляции снизились с уровня 20–30% до примерно 5% в месяц. Не удалось предотвратить промышленный спад – он составил примерно 21–23%. Массовая безработица ликвидирована – численность официально зарегистрированных безработных не превышала 2 млн человек. Стихийный характер структурной политики привел к упрощению структуры промышленного производства. Эксперты также указывали на создание динамично растущей цивилизованной банковской системы: с начала 1993 года число коммерческих банков увеличилось почти в 100 раз, а их объявленный уставный фонд – в 19 раз. Правда, инвестиционная активность была низка – за два года объем инвестиций сократился почти на 40%. Были созданы многие элементы рынка ценных бумаг, в особенности сектора государственных ценных бумаг, что позволило правительству заявить об отказе в 1995 году от заимствований Центрального банка. С другой стороны, отмечалась нерациональность налоговой политики и одновременно – неумение добиться собираемости налогов, по показателям сопоставимой с цивилизованными странами. Эксперты также указывали на существенное повышение в валовом внутреннем продукте доли услуг (более 50%) и стабильно положительное сальдо торгового баланса.

Задуманная в 1994 году Виктором Черномырдиным новая правительственная реформа должна была привести к повышению роли министерств, федеральных ведомств, крупных промышленных компаний. В этом случае, по мнению Черномырдина, «вопросы будут решаться эффективнее, быстрее». В то же время премьер выступил за уменьшение числа вице-премьеров, сославшись на то, что в бытность свою министром газовой промышленности СССР он сократил число своих заместителей с 11 до 2 «без ущерба для дела».

Поскольку заявление Черномырдина прозвучало в период распределения полномочий между вице-премьерами, то было очевидно, что их селекция определялась кругом их обязанностей. Согласно проекту, наиболее широкими полномочиями должны были обладать первый вице-премьер Олег Сосковец (контроль над внутренней и внешней экономической политикой) и Юрий Яров (контроль над социальной и региональной политикой, а также над рядом бюджетных отраслей). Наиболее специализированный круг обязанностей был у вице-премьера Александра Заверюхи (аграрный сектор) и у Анатолия Чубайса (приватизация).

Очевидно, что параллельно с реформированием состава правительства новый премьер должен был шаг за шагом проводить и реформу экономического курса.

Положение явно менялось к лучшему. По словам Ельцина, несмотря на то что это происходило «незаметно для большинства граждан», президент и правительство ясно видели, «что точно направленная политика может привести к положительному перелому в экономике».

В ноябре 1994 года, пожалуй, впервые в истории постсоветской России произошло событие, которому официальные власти отвели едва ли не ключевую роль в формировании экономической политики на ближайшие три года. Совещание «Перспективы экономических реформ в России» было призвано повысить статус ежеквартально проводящихся «больших Совминов». Борис Ельцин лично вел совещание в Мраморном зале Кремля.

Глава 3

Спасение собственности. Трастовый договор и белорусский маршрут

«С середины февраля 1994 года доступ к тексту договора имели только три человека в стране, – рассказывал сотрудник Белого дома. – Два подписанта и один из их общих начальников». Для обеспечения секретности эти трое не вели обычной служебной переписки по этому вопросу. То есть Олег Сосковец не получил письменного приказа подписать договор. Однако подписал. И теперь уже невозможно установить, были его действия санкционированы сверху или нет.

В марте 1993 года Госкомимущество утвердило два распоряжения Анатолия Чубайса, которые регламентировали сроки и порядок продажи акций «Газпрома» на чековых аукционах: аукционы будут закрытыми, и право приобрести акции получат только физические лица, прописанные в регионе, где проводится аукцион. Основную работу по проведению аукциона делают сами подразделения РАО «Газпром». Такой порядок не только исключил участие в приватизации крупных независимых инвесторов, но и позволил топ-менеджерам «Газпрома» контролировать число участников аукциона. Таким образом, распределение акций не вышло из-под контроля газпромовских руководителей. Впоследствии «газовые генералы» смогли сконцентрировать основные пакеты акций в руках родственных им структур.

Анатолий Чубайс, которому всегда удавалось сделать открытой продажу акций предприятий за ваучеры, в случае с РАО «Газпром» оказался бессилен. Тень Черномырдина перекрывала все подступы к границам газовой монополии.

24 декабря 1993 года Борис Ельцин издал указ № 2296 «О доверительной собственности (трасте)». Этот указ – точнее говоря, не он сам, а факт его появления – и стал основой небывалой доселе комбинации. Напомним, что в ходе рыночных реформ часть акций «Газпрома» была «продана» за приватизационные ваучеры. Продажа акций жестко регулировалась. Приватизация газодобывающей отрасли, как и всего российского топливно-энергетического комплекса, проходила по особым схемам, введенным специальными президентскими указами. Коротко говоря, «Газпром» должен был быть поделен между своими. Казалось бы – чего же еще желать? Но оставался неподеленным очень важный кусок – те самые 40% акций, которые числились в федеральной собственности.

19 января 1994 года председатель правления РАО «Газпром» Рем Вяхирев направил премьер-министру Черномырдину письмо следующего содержания: «В связи с изданием Указа <…> от 24 декабря 1993 года ”Газпром” просит Вас подписать Договор об учреждении доверительной собственности (трасте) между Правительством РФ и РАО ”Газпром”. Проект Договора и проект Распоряжения Правительства прилагаются».

В тот же день (очевидно, что эта была опереточная мизансценка), то есть 19 января 1994 года, Черномырдин откликнулся на письмо г-на Вяхирева, дав одновременно троим сотрудникам своего аппарата поручение «в трехдневный срок подготовить проект Договора к подписанию» и направить Олегу Сосковцу.

И вот проект Договора был готов. Ознакомимся с основными его положениями. Кстати, к нему прилагался проект распоряжения правительства, по которому РФФИ обязывался в соответствии с договором передать РАО «Газпром» сертификаты на 35% акций. Распоряжение должен был подписать (так значилось в проекте) первый вице-премьер Олег Сосковец, под договором же должны были стоять две подписи – Сосковца и Вяхирева.

Итак, учредителем траста – по договору – выступило («руководствуясь интересами дальнейшего развития экономических реформ») Правительство Российской Федерации, доверительным собственником – РАО «Газпром», а бенефициаром – федеральный бюджет РФ в лице Минфина. Договор заключается на три года без права расторжения по желанию сторон или бенефициара (единственное основание для расторжения – решение суда). «Предметом настоящего договора являются акции РАО ”Газпром” первой эмиссии… в количестве 82 857 295 штук, что составляет 35% от общего количества акций… первой эмиссии». «…РАО ”Газпром” в лице Председателя Совета Директоров принимает в траст акции РАО ”Газпром”… а также все имущественные и неимущественные права, связанные с указанными акциями».

Ну, а кульминационный пункт Договора совершенно необходимо прочесть целиком. Вот он: «8. За осуществление РАО ”Газпром” обязанностей доверительного собственника по настоящему договору ему устанавливается вознаграждение в виде безотзывного опциона, дающего право на приобретение по номинальной стоимости 30% акций РАО ”Газпром” первой эмиссии (71 020 539 штук) из числа акций, закрепленных в федеральной собственности и переданных в траст по настоящему договору».

Далее тоже интересно, но длинновато, поэтому – снова выдержки. Выкупив опцион, «РАО ”Газпром” осуществляет его реализацию с соблюдением правил действующего законодательства об акционерных обществах (регулирующего максимальный размер акций акционерного общества, которые могут находиться на балансе общества)» и «обязуется направить всю выручку от реализации акций, приобретенных в порядке опциона по настоящему договору, на финансирование технического перевооружения…» – ну и так далее.

Совершенно очаровательны были скобки, разъясняющие, какие именно правила законодательства РАО должно соблюдать, распродавая опцион. Само наличие этих скобок слишком ясно говорило о том, что никаких других «правил законодательства» в расчет брать не следует. Итак, полная свобода. Руководство «Газпрома» может поступать так, как ему будет угодно или приятно. Может продать эти акции с торгов или аукциона, а может – ограниченному списку лиц по еще более ограниченной цене, хоть по рублю за штуку, хоть по гривеннику. И выручку направить на финансирование технического перевооружения.

В соответствии с проектом договора несколько человек за исполнение в течение трех лет своих служебных обязанностей помимо зарплаты смогли бы получить по ими же назначенным ценам (то есть даром) около 30% газовой промышленности России.

Вот несколько чисто юридических замечаний.

Первое – и самое очевидное. По тому самому указу № 2296, «в связи» с которым Рем Вяхирев попросил правительство заключить договор о трасте, РАО «Газпром» не могло выступать доверительным собственником. В его уставном капитале доля государственной собственности была явно выше 25% (да и сам договор – о судьбе 35% принадлежащих государству акций). Значит, РАО не являлось покупателем по пункту 1 статьи 9 Закона о приватизации. А это значит, что по пункту 21 названного указа в доверительные собственники оно отнюдь не годилось. (Напомним заодно и пункт 11.4 программы приватизации: «представители администрации и работники акционерного общества не могут выступать в качестве представителей государства на собрании акционеров и в совете директоров».)

Второе. Вторично был нарушен Закон о приватизации и заодно уж «Положение о продаже акций»: акции первой эмиссии приватизируемого предприятия не могли выступать в качестве оплаты пусть даже очень ценных услуг, пусть даже такой солидной организации, как РАО «Газпром». В процессе приватизации акции (кроме льготных для трудового коллектива) только продавались через систему чековых и денежных аукционов, а также на инвестиционных конкурсах.

Третье. Поражала необратимость готовящегося подписания договора. Если уж отдавали акции в опцион, то опцион этот должен был быть безотзывным. Если уж заключали сам договор, то без права расторжения – иначе как по приговору суда.

Четвертое. Кроме общих фраз о том, что доверительный собственник обязуется управлять переданными ему акциями «исключительно в интересах бенефициара» (а в бюджет-то по договору перечислялись лишь 10% дивидендов), в договоре не было ни одной подсказки: а в чем, собственно, эти интересы заключаются? Не было фиксированных условий, заданных критериев эффективности, за нарушение которых можно было бы в судебном порядке расторгнуть договор «за неисполнение доверительным собственником обязанностей, возложенных на него настоящим договором, или злоупотребление им доверием, оказанным ему учредителем траста при заключении договора».

Да ладно, хватит про юриспруденцию. Ясно же, что совсем не в ней дело.

«С середины февраля 1994 года доступ к тексту договора имели только три человека в стране, – рассказывал сотрудник Белого дома. – Два подписанта и один из их общих начальников». Для обеспечения секретности эти трое не вели обычной служебной переписки по этому вопросу. То есть Олег Сосковец не получил письменного приказа подписать договор. Однако подписал. И теперь уже невозможно установить, были его действия санкционированы сверху или нет.

Вот как о продолжении этой истории спустя годы напишет Борис Немцов в своем блоге уже после смерти Виктора Степановича Черномырдина. «Весь 97-й год я боролся за то, чтобы вернуть 38% акций “Газпрома” государству. Акции эти были переданы в трастовое управление Рему Вяхиреву, тогдашнему председателю правления компании. Рыночная стоимость 38% в нынешних ценах – около 70 миллиардов долларов. А по договору их отдавали по цене виллы на Рублевке, где-то миллионов за 10 долларов. Я считал, что это грабеж России, акции надо вернуть, Черномырдин считал иначе и долго сопротивлялся разрыву трастового договора. И вот один раз прихожу я к Виктору Степановичу, говорю ему: “Виктор Степанович, ну давайте же уже заканчивать. Вернем акции, восстановим позиции государства и будем ответственно управлять компанией“. Черномырдин, глядя на меня в упор: “Послушай, ну что ты привязался к этому трастовому договору? Объясни, как это скажется на газоснабжении страны?” Я не знал, что ответить».

Ответ был очевиден. Несмотря на внешнюю алогичность трастового договора, позиция Черномырдина ясна. ЧВС действительно полагал, что так лучше не только для «Газпрома», но и для страны. По определению, назначение Черномырдина премьер-министром способствовало резкому усилению экономического влияния и финансового могущества «Газпрома». В ноябре 1993 года Борис Ельцин подписал указ о создании специального стабилизационного фонда для «Газпрома». На развитие газоснабжения «Газпрому» разрешалось отчислять в фонд до трети от своей надбавки к государственным ценам на газ для конечных потребителей. Указ предоставил «Газпрому» беспрецедентную льготу – средства, направляемые в фонд стабилизации концерна, не включались в налоговую базу.

В марте 1994 года «Газпром» вновь прекратил поставки российского газа на Украину – ее долг «Газпрому» превысил уже 1 трлн руб. «Газпром» требовал быстрого решения проблемы долга за счет уступки российской стороне части имущественных прав на газопроводы и украинские промышленные предприятия. 10 марта 1994 года в ходе российско-украинских переговоров было решено, что «Газпром» продолжит поставки газа на Украину в полном объеме. Украинская сторона обязалась в течение месяца представить график погашения своей задолженности за российский газ. График представлен так и не был, но от газа Украину по политическим мотивам не отключили. Уже тогда инстинктивно почувствовав будущие газовые войны, Черномырдин способствовал расширению возможностей для российского газового транзита.

В марте 1994 года «Газпром» приступил к реализации крупнейшего проекта по освоению газовых месторождений на полуострове Ямал. Основной его частью являлось сооружение транзитного газопровода Ямал – Западная Европа (стоимость прокладки первых двух ниток газопровода только в пределах СНГ оценивалась в $30 млрд). В феврале 1995 года премьер Черномырдин с польским премьером наконец подписали протокол о строительстве польского участка газопровода Ямал – Западная Европа, который должен был пройти также через территорию Белоруссии. Планировалось, что 50% российского газа будет поставляться в Западную Европу не через Украину, а через Белоруссию. Очевидно, что именно угроза украинских неплатежей, которые могут привести к уже долговременной приостановке транзита газа через Украину, подвигла ЧВС к расширению возможностей российского газового транзита.

Глава 4

Спасение диалога. Комиссия Гор – Черномырдин

За время работы комиссии фамилии Черномырдин и Гор стали настолько неразлучными, что уже слились в одну – нечто вроде Гей-Люссака или Сквозник-Дмухановского. И было отчего: возглавляемая ими комиссия – едва ли не единственное, что придавало стабильность расшатавшимся российско-американским связям.

В 1993 году на ванкуверской встрече Билла Клинтона и Бориса Ельцина была образована Межправительственная российско-американская комиссия по экономическому и технологическому сотрудничеству, позднее получившая название комиссии Гора – Черномырдина, поскольку с самого начала ее сопредседателями стали вторые лица в государствах – вице-президент США Альберт Гор и российский премьер Виктор Черномырдин. При создании комиссии оговаривалось, что ее заседания будут проходить дважды в год, попеременно в США и России.

За время работы комиссии фамилии Черномырдин и Гор стали настолько неразлучными, что уже слились в одну – нечто вроде Гей-Люссака или Сквозник-Дмухановского. И было отчего: возглавляемая ими комиссия – едва ли не единственное, что придавало стабильность расшатавшимся российско-американским связям.

Конечно, ни российский премьер, ни американский вице-президент не пытались узурпировать первые роли в российско-американском диалоге. Эти роли всегда оставались за Борисом Ельциным и Биллом Клинтоном. Однако болезненное состояние главы российского государства вносило в этот диалог элемент непредсказуемости.

Да и взаимоотношения первых лиц постепенно портились. Клинтон был раздражен упорным нежеланием Москвы согласиться с расширением НАТО. Такое же раздражение порождало в Кремле явное пренебрежение американской стороны российскими аргументами против расширения альянса.

Связи между дипломатическими ведомствами двух стран также порой оставляли желать лучшего. Так, в 1996 году ставший министром иностранных дел Евгений Примаков трижды встречался с Уорреном Кристофером, но ни разу не ездил специально на консультации в Вашингтон, что регулярно делал его предшественник Андрей Козырев. В США, где никогда не были в восторге от назначения Примакова на пост министра иностранных дел, это, естественно, не осталось незамеченным. Более того, в 1997 году пост госсекретаря заняла Мадлен Олбрайт, известный «ястреб», питавшая неприязнь к России – и взаимно.

Комиссия Гор – Черномырдин, пожалуй, оставалась единственным механизмом в российско-американских отношениях 90-х, позволявший вести business as usual и вынести экономические контакты за пределы зоны политических бурь. При этом ключевую роль в работе комиссии играли вопросы, связанные с развитием сотрудничества в топливно-энергетической сфере.

В 1993 году комиссия вела переговоры и готовила соглашения по таким темам, как сотрудничество России и США в космосе, в конверсии российского ВПК, в энергетике и экологии. Ядерная тема стала одной из центральных и на встрече Альберта Гора с Борисом Ельциным в декабре того же года. Именно в ходе этой встречи российский президент сделал свой первый публичный выпад в адрес Леонида Кравчука. Давая оценку позиции Киева по ядерному разоружению (Украина, напуганная поствыборными заявлениями Владимира Жириновского, в одностороннем порядке усилила охрану стратегических объектов), Ельцин заявил: «Украина обманывает США, Россию, Европу и весь мир, а мы кажемся беспомощными и неспособными справиться с этим!» Ответ Гора был более дипломатичным и менее определенным. Он сообщил, что в Вашингтоне работают над приемлемой формулой решения этой проблемы.

Одним из первых достижений комиссии был меморандум о договоренности между правительством России и США относительно мер гласности и дополнительных мероприятий в связи с двусторонним соглашением об использовании высокообогащенного урана, извлеченного из ядерного оружия. Так была заложена основа договора ВОУ-НОУ (высокообогащенный уран – низкообогащенный уран).

В августе, перед отлетом в США на первую встречу комиссии, Виктор Черномырдин сделал сенсационное заявление о подписанном им постановлении об освоении компаниями США нефтяного шельфа на Сахалине. А уже в первом интервью на американской земле премьер-министр подтвердил намерение сотрудничать с США не только в освоении природных ресурсов, но и в сфере космоса и ядерной энергетики.

При этом России пришлось отказаться от сделки с Индией, в соответствии с которой Москва должна была поставить Дели криогенные двигатели и технологию их производства. Как известно, США сочли этот контракт идущим вразрез с режимом контроля за ракетными технология (РКРТ) и настояли на его замораживании. На этом, впрочем, претензии Вашингтона не исчерпывались. США считали, что Россия отклоняется от РКРТ в целом по двенадцати позициям. Вдобавок США потребовали безусловного выполнения Москвой обязательств по выводу войск из Литвы.

Космическое сотрудничество свелось к обсуждению двух вопросов: допуска России к коммерческим космическим запускам (их планировалось 12 – по два в год, начиная с 1995), а также участия российских космических фирм в сооружении станции Freedom (будущей МКС).

Один из дней визита Виктора Черномырдина в США был посвящен переговорам с директором-распорядителем МВФ Мишелем Камдессю и руководством Всемирного банка по вопросам финансовой поддержки российских реформ. В ходе переговоров обсуждался ход подготовки соглашения о выделении России резервного кредита в размере $3 млрд. Были затронуты и вопросы сроков предоставления второй части системного кредита ($1,5 млрд). Тема развития российского энергетического комплекса стала ключевой и на переговорах Черномырдина с представителями Всемирного банка. Отметив важность помощи банка программам модернизации энергетического комплекса России, премьер подчеркнул, что решающее значение все же будут иметь частные инвестиции.

Кроме того, Виктор Черномырдин и вице-президент США Альберт Гор подписали меморандум об использовании российского высокообогащенного урана в качестве топлива для американских АЭС. «Договор ВОУ-НОУ» стал реальностью. Это автоматически увеличило долю России на мировом рынке уранового сырья.

Вице-президент также заверил российского премьера, что администрация США намерена добиваться отмены конгрессом всех ограничений на торговлю с Россией, включая печально известную поправку Джексона–Вэника. (Англ. Jackson – Vanik amendment – поправка 1974 года конгрессменов Генри Джексона и Чарльза Вэника к Закону о торговле США, ограничивающая торговлю со странами социалистического блока, препятствующими эмиграции своих граждан. Поправкой запрещалось предоставлять режим наибольшего благоприятствования в торговле, предоставлять государственные кредиты и кредитные гарантии странам, которые нарушают или серьезно ограничивают права своих граждан на эмиграцию. Поправкой также предусматривалось применение в отношении товаров, импортируемых в США из стран с нерыночной экономикой, дискриминационных тарифов и сборов. Формально эта норма была введена из-за ограничений на эмиграцию советских граждан, однако действовала она и в отношении других стран – КНР, Вьетнама, Албании. – Ред.)

После второй – московской – встречи в декабре 1993 года Виктор Черномырдин назвал историческим заключенное соглашение о космическом сотрудничестве: только на первом этапе оно приносило России около $400 млн (при этом США экономили $2 млрд и 2 года работы). Однако, как высказался Черномырдин, этим соглашением был вскрыт лишь один из «поверхностных слоев» двустороннего сотрудничества.